讓撤并學(xué)校回歸對村民權(quán)益的尊重

　　教育部今年7月23日公布的《規(guī)范農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整的意見（征求意見稿）》（以下簡稱《規(guī)范意見》）提出，將通過縣級政府專項規(guī)劃和省級政府專項督察，解決農(nóng)村學(xué)校由撤并引發(fā)的幾個突出問題。其中包括：明確農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局應(yīng)保證學(xué)生上學(xué)單程步行時間不超過40分鐘，明確農(nóng)村小學(xué)低年級學(xué)生原則上不寄宿，明確盲目撤并的學(xué)校如有必要可以恢復(fù)，明確村小的生均公用經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)對學(xué)生規(guī)模不足100人的可按100人核定，明確班額超標(biāo)學(xué)校不得再接收其他學(xué)校并入的學(xué)生等。
　　盲目撤并農(nóng)村學(xué)校的后遺癥顯現(xiàn)已久。2008年，東北師大農(nóng)村教育研究所對甘肅等8省、自治區(qū)農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整情況的調(diào)研結(jié)果表明，部分地區(qū)由于布局調(diào)整失當(dāng)，輟學(xué)率出現(xiàn)反彈。例如甘肅山丹縣7個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的初中生被集中到一所育才中學(xué)后，九年級有的班級輟學(xué)率達20%。再如內(nèi)蒙古赤峰市，6000多名初中生被從蘇木（鄉(xiāng)）集中到旗（縣）的一所學(xué)校，產(chǎn)生了母親租房陪讀使家庭經(jīng)濟負擔(dān)加重等諸多問題……
　　保障適齡兒童少年就近入學(xué)是政府的法定責(zé)任，是基本公共服務(wù)的重要內(nèi)容。農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局，要統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)人口流動、學(xué)齡人口變化，以及當(dāng)?shù)氐乩憝h(huán)境及交通狀況、教育條件保障能力、學(xué)生家庭經(jīng)濟負擔(dān)等因素，充分考慮學(xué)生的年齡特點，努力滿足適齡兒童少年就近接受良好義務(wù)教育的要求。此次國務(wù)院常務(wù)會議對《規(guī)范意見》征求意見后的最終確認，被輿論認為是對撤并學(xué)校政策執(zhí)行不當(dāng)?shù)倪t來的糾錯。
　　《規(guī)范意見》還不夠規(guī)范
　　始于本世紀(jì)初的全國范圍大規(guī)模撤并農(nóng)村學(xué)校是由當(dāng)?shù)卣鲗?dǎo)進行的。一些地方政府部門出于減少教育投入、方便管理學(xué)校考慮，甚至撤并了不少生源充足的學(xué)校。在強制推進撤并的過程中，村民們反映的不愿意的理由合情合理，卻都沒有被政府部門采納。撤并的結(jié)果是，當(dāng)初村民所擔(dān)憂的學(xué)生上學(xué)路途遙遠、安全隱患嚴(yán)重、上學(xué)成本增加、低齡孩子不適合寄宿等問題全都發(fā)生了。一些變成了“巨無霸”的中心校，在住宿、吃飯、運動、衛(wèi)生、安保方面，給學(xué)校管理帶來巨大的難題；被撤并學(xué)校遺留了大量尚可使用的校舍和教師，造成了巨大的資源浪費。
　　相比既往對各地撤并學(xué)校所云“不要一刀切、不要一哄而上”籠統(tǒng)的原則性要求，此次《規(guī)范意見》提出的要求比較具體和量化，在一定程度上順應(yīng)了社會要求明確規(guī)范農(nóng)村撤并學(xué)校的呼聲。可是，由于相關(guān)的描述仍然尚欠明確，《規(guī)范意見》仍有可能遭遇彈性執(zhí)行乃至變相不執(zhí)行，因此，《規(guī)范意見》能否改變盲目撤并的局面，還難免讓人心中沒底。
　　《規(guī)范意見》的不夠規(guī)范表現(xiàn)在三個方面：
　　首先是對撤并農(nóng)村學(xué)校的量化要求不甚明確。比如“應(yīng)保證學(xué)生上學(xué)單程步行時間不超過40分鐘”的標(biāo)準(zhǔn)是根據(jù)什么測算的？其主體是六七歲的小學(xué)生還是十二三歲的初中生？ 路況條件有無崎嶇、起伏？設(shè)置步行上課時間的標(biāo)準(zhǔn)，需要明確應(yīng)因?qū)W生年齡以及當(dāng)?shù)芈窙r不同而異。
　　其次是有些條文之間還不夠協(xié)調(diào)。比如“原則上每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)至少設(shè)置1所初中”，和“各地要根據(jù)實際條件合理確定學(xué)校覆蓋范圍”是什么關(guān)系？學(xué)校的布局究竟是遵循前一條規(guī)定，還是后一條規(guī)定？相互不協(xié)調(diào)的意見會使地方政府無所適從。
　　再次是關(guān)鍵措辭疲軟。比如多處以“一般”“原則性”的字眼替代“必須”，看似尊重了各地的具體情況，實際上會給“必須”執(zhí)行留下回旋余地，一些地方很可能以此作為搞特殊的理由。
　　過去10年間，農(nóng)村小學(xué)數(shù)量在被撤并中已從2000年的55萬所減少到2010年的26萬所。地方政府以“一刀切”的方式撤并學(xué)校所引發(fā)的問題不僅十分嚴(yán)重，而且十分復(fù)雜。《規(guī)范意見》出臺的目的無疑是為防止諸多問題進一步蔓延。在這種情況下，《規(guī)范意見》對撤并學(xué)校的條件應(yīng)再明確些，措辭再硬性些，各項規(guī)范之間再協(xié)調(diào)些，這是全社會的期待。
　　在農(nóng)村學(xué)校銳減一半的現(xiàn)實下，此次《規(guī)范意見》已屬“亡羊補牢”。至于《規(guī)范意見》提出的“已經(jīng)撤并的學(xué)校或教學(xué)點，確有必要的應(yīng)當(dāng)恢復(fù)”，由于許多農(nóng)村的教育生態(tài)已經(jīng)因此被破壞得支離破碎，農(nóng)村學(xué)校普遍的不景氣并非想扭轉(zhuǎn)就能扭轉(zhuǎn)得了，或許真的如一首歌中所唱的“永遠不會再重來”。
　　現(xiàn)實中的“死結(jié)”有待解開
　　我國中小學(xué)現(xiàn)行的編制標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)村小學(xué)的教職工與學(xué)生之比為1∶23。也就是說，如果一所學(xué)校有40名學(xué)生，最多只能配備2名教職工。顯然，這樣的學(xué)校連開展正常的教學(xué)也將相當(dāng)困難。此次《規(guī)范意見》直面這一問題，力求在農(nóng)村學(xué)校的編制問題上先行一步，提出“提高村小和教學(xué)點的生均公用經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)，對學(xué)生規(guī)模不足100人的村小和教學(xué)點按100人核定公用經(jīng)費，保證其正常運轉(zhuǎn)”。這為化解現(xiàn)實中因生源少、教師編制不足使學(xué)校難以為繼的問題，傳遞出了積極的信息。
　　然而，落實這條意見的前提在于需要解開現(xiàn)實中的“死結(jié)”：其一，核定的公用經(jīng)費由誰來支付？當(dāng)?shù)卣豢赡苡羞@個積極性。其二，如果缺乏監(jiān)督機制，這筆公用經(jīng)費很可能出現(xiàn)“合法”的虛報冒領(lǐng)。其三，“有編不補”在農(nóng)村學(xué)校長期普遍存在，《規(guī)范意見》能否促使當(dāng)?shù)卣疄檗r(nóng)村學(xué)校配齊教師？因此，除了強調(diào)省級財政對義務(wù)教育經(jīng)費的統(tǒng)籌，以及改革中小學(xué)教職工編制辦法，還應(yīng)加強監(jiān)督機制和問責(zé)機制建設(shè)，嚴(yán)格督促各級政府不折不扣執(zhí)行，否則，《規(guī)范意見》很可能僅僅停留在紙面。
　　另一個有待解開的“死結(jié)”就是校車安全。據(jù)中國扶貧基金會2011年3月對老少邊區(qū)貧困縣168所完全小學(xué)的調(diào)查，撤點并校整合了農(nóng)村教育資源，卻為偏遠山區(qū)徒步翻山越嶺求學(xué)的孩子們埋下了安全隱患。比如貴州省榕江縣高扒小學(xué)的孩子，每天需要往返3個小時在崎嶇的山路上，冬天上學(xué)在冰雪上行走還要靠手電照路，一些父母接送孩子上學(xué)的情況又不可能持久，于是配置安全校車提上國家議事日程。
　　2011年造成群死群傷的校車安全事故頻發(fā)，導(dǎo)致現(xiàn)實中出現(xiàn)了因沒有達標(biāo)車輛以及害怕發(fā)生校車事故，使農(nóng)村學(xué)生出現(xiàn)無車可乘的局面。如果學(xué)生上學(xué)必須乘車，要保證安全，就一定要提供達標(biāo)車輛，可問題在于，沒有達標(biāo)車輛，怎樣做到既要有車又保障安全呢？可行的辦法就是自定達標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，如此一來，萬一出了校車事故，由誰來承擔(dān)責(zé)任？“既要保證安全，又讓學(xué)生有車可乘”，這的確給地方政府出了一道難題。
　　《規(guī)范意見》強調(diào)了校車安全，表示“堅決制止采用低速貨車、三輪汽車、拖拉機以及拼裝車、報廢車等車輛接送學(xué)生”。實現(xiàn)校車達標(biāo)，必須解決校車的經(jīng)費來源。然而，在財政部門迄今沒有拿出各級財政分擔(dān)辦法的背景下，達標(biāo)車輛不到位、滿足不了孩子們上學(xué)用車的剛性需求，就會有拼裝車、報廢車取而代之。針對不達標(biāo)車輛出沒于“江湖”，教育部門每到新學(xué)期開學(xué)，都會要求各地對校車進行專項治理。“不達標(biāo)車輛接送孩子上學(xué)→發(fā)生安全事故→每學(xué)期一度專項治理”，如此形成的“周而復(fù)始”依然在今天延續(xù)，治理前景不容樂觀。
　　糾錯從完善決策機制入手
　　通常，一項教育政策在執(zhí)行過程中及時發(fā)現(xiàn)問題進行糾錯是正常的，而糾錯能不能收到好的效果，首先取決于政策制定時是否盡可能預(yù)見到所有可能發(fā)生的問題，其次在政策執(zhí)行中發(fā)現(xiàn)問題是否采取有力措施及時遏制。遺憾的是，撤并農(nóng)村學(xué)校的政策在這兩個環(huán)節(jié)上做得都不夠，以至于使整合教育資源和師資優(yōu)勢的初衷大打了折扣。
　　比如一些農(nóng)村學(xué)校被撤并時，政府部門向當(dāng)?shù)胤磳Φ拇迕窠忉專凡⑹菫橥尥迋兩虾脤W(xué)考慮，可以有更好的老師，有更好的教室云云，可村民并不認同。孩子到那么遠的學(xué)校上課，每天來回幾個小時，路上的安全怎么保證？集中到一個地方上學(xué)，一個班并進了七八十人，是為孩子上好學(xué)考慮嗎？如果制定政策時多一些站在孩子們求學(xué)的角度考慮這些問題，“不當(dāng)撤并”的后遺癥大多是可以預(yù)防的。
　　再比如對執(zhí)行撤并學(xué)校政策中出現(xiàn)的問題，中央政府是有察覺的。2009年，國務(wù)委員劉延?xùn)|強調(diào)，對農(nóng)村“撤點并校”，要注意從實際出發(fā)，防止“一刀切”或“一哄而起”，要在深入調(diào)查研究和廣泛聽取群眾意見的基礎(chǔ)上進行。只可惜這番話沒有對地方政府起到約束作用。難怪有評論說，此次《規(guī)范意見》早在撤并學(xué)校之初就該公布。
　　撤并農(nóng)村學(xué)校政策的最大問題是，在政策制定和執(zhí)行中村民表達的意見不被尊重。此次《規(guī)范意見》中明確的一些“硬性要求”，比如學(xué)生步行上學(xué)單程不得超過40分鐘，仍是政府主導(dǎo)的思維。如果有村民代表參與制定政策，那么，圍繞撤并學(xué)校的學(xué)生上學(xué)路程、校車接送、寄宿管理、撤并后學(xué)校的班額、教學(xué)質(zhì)量等一系列問題，都將在充分討論中形成解決方案。這樣的決策機制得到的結(jié)果，遠比政府出臺《規(guī)范意見》更符合當(dāng)?shù)貙嶋H。
　　作為一項影響面極廣的民生政策，撤并農(nóng)村學(xué)校由于嚴(yán)重缺乏當(dāng)事村民的參與，導(dǎo)致政策一出臺就疏漏百出、“帶病運行”，必然是折騰了村民，又傷害到政府的公信力。其實，解決撤并農(nóng)村學(xué)校相關(guān)問題的根本指導(dǎo)精神，在2010年7月頒布的國家教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要中已有明確表達：要“提高政府決策的科學(xué)性和管理的有效性。規(guī)范決策程序，重大教育政策出臺前要公開討論，充分聽取群眾意見。……加強教育監(jiān)督檢查，完善教育問責(zé)機制”。
　　社會在發(fā)展，科學(xué)地調(diào)整農(nóng)村中小學(xué)布局是十分必要的。然而如果利益相關(guān)的全體村民沒有參與決策的權(quán)利，規(guī)劃布局調(diào)整的標(biāo)準(zhǔn)和過程就不會擁有廣泛的認同感和公平感。而要回歸“以學(xué)生為本”、充分尊重和保障村民權(quán)益的法治軌道，則應(yīng)是此次《規(guī)范意見》的本意。
　　（責(zé)編木