中國未來的強大，取決于我們對資源的態度

　　人類社會進入21世紀后，資源問題已經成為國家生存發展的基礎和根本問題。從對資源的態度上可以判定一個國家是否成熟、安全和具有競爭力；同時，也可以判明一個國家的生存發展戰略是否科學、準確和有實際意義；進一步地可以作為衡量一個國家強大或者貧弱、發達或者落后的一條準繩。
　　一定程度上，可以說，中國未來的強大，取決于我們對資源的態度。
　　發達國家的資源法定
　　發達國家關于國家發展戰略的思維，無不以資源為核心。
　　美國礦產資源以保護和戰略儲存為主，沒有制定關于礦產資源開發、利用的專門法律。在其資源法定的立法宗旨上就重視戰略資源的儲備及開采對生態破壞的恢復、保護生態，控制開采，并通過合理開采，保護本土安全。
　　此外，由于美國充分認識到礦產資源開采的不利因素，并注重戰略儲備和維護國家生態安全，因此一方面向海外獲取資源，另一方面十分重視獲取和利用再生資源。為此，制定了“資源保護與回收法”、從大量的本國和進口的廢舊電子產品、廢舊汽車等再生資源中低成本、高回報地獲取大量的資源。
　　美國從立法開始，即以可持續發展的高度來認識礦產資源開發利用問題，特別是充分認識這種開發利用帶來的危害，從而有的放矢地對礦產資源利用活動予以適當的法律規范，并清晰地確定可持續發展的發展觀。
　　無論從歷史上還是從現在看，俄羅斯都是最為注重領土和資源的國家之一，且一貫以獲取豐富資源的土地為主要戰略目標，以致該國成為目前世界上擁有土地和資源最豐富的國家。俄羅斯不但注重對資源的獲取，而且注重對資源的法定，從其相關立法可見一斑。特別需要強調的是：1995年修改后的俄羅斯礦產資源法第9條第 2款規定：“外國公民、無國籍人、外國法人和國際組織不能成為俄羅斯礦產資源的使用者”，足以見得俄羅斯人對礦產資源占有和控制欲望是何等的強烈。
　　從俄羅斯法律規定可以看出，在其以往重視對資源“奪取”的戰略前提下，在重視資源法定的傳統上，當今更加重視對資源的本土法定，通過本土法定，維系其對資源的優勢，進而實現其國家發展戰略。
　　相較而言，德國和日本是資源匱乏的國家，尤其是日本。在解決資源問題上兩國均走過戰爭掠奪的道路。二戰后，在國際和平的大趨勢下，兩國在戰爭的創傷下開始了新的資源法定戰略。即以再生資源的高效利用作為其重要的資源戰略內容。
　　以日本為例。日本是資源消費大國，經濟發展所需資源、能源的絕大部分依靠從國外進口，易受國外價格的沖擊。工業化以來，特別是二戰后，日本大量生產、大量廢棄、大量消費的社會經濟模式帶來了諸多環境問題：一是廢棄物處理壓力日益增大，廢棄物處理的社會成本不斷加大。二是傳統的社會經濟模式造成生態失衡。所以要構建循環型社會，使資源得到循環再利用。
　　2000年3月，日本通產省提出把發展環境產業以及資源循環作為改善日本經濟結構，提高產業競爭力的重要內容，開始制定循環性社會計劃，在此計劃下以特殊的資源法定形式，為其國家發展戰略提供重要的基礎和保障，并于當年制定了“建設循環性社會基本法”。這是一部框架法，實際上是一個實現國家資源循環利用的社會推進計劃。
　　在這部法律制定前后，日本還制定了大量有關保護環境，實現資源高效利用、合理利用的法律。
　　
　　我國資源法定的現狀
　　我國自改革開放以來，開始注重法制建設，同時也開始強化有關資源法定的思考，在1982年修改憲法時，明確了“國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源”，“國家保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害”的憲法原則。
　　這樣的憲法原則，無論在立法理念上，還是在適應實際發展上都是十分科學而又恰如其分的。自1979年至今，我國已經頒布了有關環境資源的法律30部，但是，如果從實施發展戰略的視角出發去審視我國的資源法定，尚有許多問題需要解決，需要學習借鑒國外資源法定的經驗和成就，需要更深刻地理解我們關于資源法定的憲法原則。
　　為了更清楚地說明問題，可以礦產資源法為例，來認真探究我國資源法定所體現的國家戰略觀及其缺陷。
　　如果對這部法律做更為深入的分析研究，就會發現從戰略的觀點出發，這部法律在立法技術和內容上還有待進一步完善。也可以發現我國資源法定以致在國家戰略觀上存在的缺陷和問題。
　　如何與憲法銜接
　　第一個問題是，如何與憲法銜接上存在的問題。
　　礦產資源法第一條、第三條的規定基本貫徹了憲法第九條第二款的精神。但該法第二條的規定，實際上與憲法精神和可持續發展理念不吻合，也與該法第一條確立的立法宗旨和第三條的規定相矛盾，出現了法律自身條文之間的沖突。
　　該法第二條規定：“在中華人民共和國領域及管轄海域勘查、開采礦產資源，必須遵守本法”。由于這一條對第一條明確的“保護”礦產資源的立法宗旨有所忽略，使得這部法律從適用范圍上說，僅調整和規范勘查、開采礦產資源的行為，而不包括“保護”的行為，這既沒有體現憲法關于“國家保障自然資源的合理利用”的憲法原則和精神，甚至與憲法原則和可持續發展理念產生了異議。
　　從這一條的規定中可以看到，在有關資源的立法理念上在當時是存在疏漏的。按照這一條的規定，本法僅僅規范和調整那些勘查、開采行為，對于合理利用、有針對性的適度保護和對礦產資源的戰略儲備問題均未納入。
　　整部法律分則部分的結構及內容，也主要是以勘查和開采構成分則各章內容，而沒有儲備、保護的相關章節內容，使得我們的礦產資源法僅以勘查、開采行為為主要規范對象，似乎成為了一部采礦法。
　　更需要強調的是，礦產資源法第五章關于“集體礦山企業”的相關規定是與憲法第九條的規定不太一致的。憲法第九條規定得十分清楚，礦藏（即礦產資源）屬于國家所有，屬于集體所有的自然資源憲法已經明確列出了，即包括“由法律規定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂”，其中不包括礦藏，即礦產資源。
　　而礦產資源法第五章做出的“集體礦山企業”及其相關內容的規定，實際上是以集體礦山企業的名義改變國家所有的礦產資源的實質，是通過對集體礦山企業的認定來改變國家所有的礦產資源的所有權性質，是與憲法原意不同的，這種立法理念上和法律實際規范的瑕疵，應當是我國多年來礦產資源開采中存在問題的根本原因之一。
　　盡管該法第一章第三條明確規定：“礦產資源屬于國家所有，由國務院行使國家對礦產資源的所有權。地表或者地下的礦產資源的國家所有權，不因其所依附的土地的所有權或者使用權的不同而改變”。但由于第五章的規定，使得這一條的規定在某些情況下失去實際意義，因為當集體礦產企業實際行使對礦山中礦產資源的占有、使用、收益、處分這四項所有權的基本權利時，第三條的規定就不具有實際意義。
　　如果集體礦山企業再將其經營的礦山轉包給個體，那就根本違反了憲法精神。
　　礦產資源所有權及使用權規定
　　關于礦產資源所有權及使用權規定，與美國、俄羅斯關于資源法定的情況相比，同樣可見我國礦產資源法在戰略觀上有差距。
　　盡管依據美國的資源法定，礦產資源可以歸私人所有，但其對開采的嚴格控制和管制，實際上使礦產資源在國家控制之下。
　　在礦產資源使用權規定上，我們沒有清楚、嚴格、細致的使用權制度和程序規定，與俄羅斯對一切關于國家礦產資源的核心問題均依法予以明確，而不是在法律之外含混不清地予以表達相比，我們的礦產資源法在使用權行使和管理上規范的含混不清或者過于原則，更多的規范是在法律之外缺乏充分強制效力的政策和部門規定上，這容易為侵吞國家利益的行為留下空隙。
　　一方面，專門的集體礦山企業的設定，其目的和作用究竟是什么，集體礦山企業究竟由誰來控制和掌管？為什么要專門依法設定這樣的企業？這樣的設定是否有利于憲法、物權法包括礦產資源法第三條關于礦產資源歸國家所有，國務院代表國家行使所有權的規定真正得以實現？如果集體礦山企業對其所控制的礦區再實施轉包、轉租等行為，則其結果又會怎樣？其中的許多法律關系是否能夠理清？
　　另一方面，集體礦山企業的設定，是否有利于國家對礦產資源的戰略儲備？
　　需要長遠的礦產資源戰略管理意識
　　在以資源法定方式保護國家安全的問題上，我們缺乏基本的像美國資源法定那樣的評估和判斷，缺乏長遠的礦產資源戰略管理意識。
　　美國對礦產資源開采的嚴格管制，避免了由于對礦產資源的不適當開采帶來整個國家生態的破壞、資源的浪費、環境的污染等不良后果，通過國家控制礦產資源開采和對戰略性礦產資源的儲備，維護國家生態安全和資源安全，是美國國家控制礦產資源的智慧選擇。
　　俄羅斯同樣有著嚴格的礦產資源國家戰略儲備的法律規定，而且是十分具體、明確的。
　　相比之下，我國的礦產資源法在維護國家安全的問題上還存在著兩個較大的問題：一是整部法律沒有礦產資源戰略儲備的規定，甚至連“儲備”兩個字在法律中都沒有出現。由于沒有嚴格的國家資源法定，使少部分唯利是圖缺乏國家安全意識的人們，急功近利地將國家的戰略資源以低廉的價格競相賣給外國人、為他人進行戰略性礦產資源儲備提供幫助和條件，自己卻僅僅獲得可憐報酬。
　　二是整部法律缺乏對礦山開采造成的負面影響的控制，即缺乏關于礦山開采對生態系統破壞的有效控制以及關于礦山生態修復的明確、細致的規定。關于這一點，可以從如前所述的第二條法律適用范圍的規定中予以印證。更進一步地還可以從第六章法律責任部分中得到更多的印證。整個第六章中，找不到關于對礦山生態系統破壞的處罰規定，甚至根本找不到“礦山生態系統”的文字表述。
　　不珍惜資源，甚至浪費資源的問題始終沒有從立法上得以根本解決。三十年來我國在改革開放取得巨大經濟效益的同時，也造就了不少垃圾，那些被誤認為“工業廢物”的再生資源遺留在我們的土地上，成為污染我們環境的“主力軍”。但解決這一重大問題的高效利用再生資源的務實的法律規范，還處于空缺狀態。
　　所以，當務之急是需要以資源法定的有效途徑來穩固我們戰略發展的道路，而加快資源法定的進程則是在戰略上早日爭取主動的關鍵和根本。
　　【作者系全國人大環資委法案室主任】