公民“政策參與”層級亟待提升

　　“中國民眾的‘政策參與’認知水平遠高于實際參與水平，低水平的實際參與對政策參與客觀狀況總分起了重要的‘拉低’作用。”近日，由中國社會科學院政治學研究所與中國社會科學院調查與數據信息中心合作發布的政治參與藍皮書暨2012年《中國政治參與報告》如此評價當前民眾“政策參與”的實際狀況。
　　該報告顯示，民眾對“權利與參與途徑認知”、“政策重要性認知”的得分率均超過50%，而“實際政策參與”的得分率僅為11%。
　　在該報告主要執筆人、中國社會科學院政治學研究所研究員史衛民看來，公民“了解和接受公共政策的參與”水平大大高于公民“實際政策參與”水平這一特點，顯示當前中國的公民政策參與，是“接受型的政策參與模式”，而不是“博弈或改變型的政策參與模式”。
　　“目前公民的政策參與基本停留在‘解決問題’和‘增進政策接受性’的水平上，較難提升到‘增加民眾對政策尤其是決策的影響力’的水平。”史衛民在接受《中國新聞周刊》采訪時如此表示。
　　公眾政策參與層級低
　　在2012年的這份報告中，一個最重要的基本結論是，當前中國民眾在政策過程中以“接受政策”為基本特征的參與，可以稱之為“接受型的政策參與模式”。
　　“通過這個基本結論，我們解釋了一個很大的問題，中國公民政策參與到底是針對什么的？從這個模式來看，我們的政策參與是以解決問題為導向的，而不是為了改變政策。”史衛民解釋說，一個通俗的理解是，例如醫保，公眾普遍認為醫保政策是好的，但在執行過程中可能會產生各種問題，公眾對醫保政策的參與是為了解決具體問題。
　　形成這個特點的原因何在？在史衛民和課題組團隊看來，一個重要原因是，當前的頂層制度設計和老百姓的參與有相當大的距離。“當前一些重大政策，都是由中央層面來制定，在這些制度設計和決策方面，公眾的參與是非常少的。”
　　報告認為，這種制度建構的模式，對公民的政策參與，既有積極的影響，也有消極的影響。優點是政府對于民眾了解政策和執行政策提供了保障作用，缺點是把政策參與層級壓的很低，真正在決策層面的參與比較少。
　　課題組研究認為，這種消極影響最主要表現在，缺乏利益相關者參與決策尤其是影響決策的制度安排，或者已有的制度安排（如政策聽證會、政策方案意見征求）實際作用不大。
　　“例如農民工群體，在城市制定相關就業、社保、教育等政策時，缺少表達利益訴求的渠道。”史衛民表示。
　　而目前的各類聽證會流于形式也早已廣受詬病。一些參加聽證的代表可能是事先安排好的，聽證后總是絕大多數同意政府的方案。
　　“聽證會走過場，預先設置議題，實際上是為保證政策過關。如果以此為前提，公眾參與很大程度上就是個形式。”中國社會科學院政治學研究所所長房寧對《中國新聞周刊》表示，這種思路背后的大背景是，當前各級政府頭號任務還是求發展，而百姓更關注民生，兩者之間產生了差異，體現在政策上，如果更多引入百姓和社會的參與，發展速度勢必會受到影響。
　　實際操作更重要
　　在此次調查中發現，對某項政策不滿意時，被調查者可能采用的表達意見方式，排在前列的分別是“向人大代表和政協委員”、“向政府有關部門（包括信訪部門）反映”、“找熟人幫助解決問題”或“向媒體反映”，而“參加聽證會反映意見”則排在倒數第二的位置上。
　　對于這樣的現狀，課題組得出的結論是：已有的制度安排（如政策聽證會、政策方案意見征求）實際作用不大，在一定程度上強化而不是弱化了政策過程（尤其是決策過程）的“模糊性”。
　　史衛民對《中國新聞周刊》指出，任何政府在整個政策過程中，都有一個模糊區間，“在中國，由于存在中央和地方的博弈、資源分配的問題以及行政效率等原因，政策有一定模糊性是客觀存在的。但有一種模糊性是要消除的，就是利益集團在操縱政策的制定。”
　　在他看來，模糊性本身可以用公開性的制度設計來減少不良后果，公民政策參與要求的“開放性”，與中國目前政策過程較強的“封閉性”確實有一定的矛盾。
　　而在課題研究團隊看來，近年來，政府改變“封閉性”決策過程的努力也在顯現。如在醫療體制改革的政策方案選擇等方面，就大量采用了“開放性”的做法，經過四年的各界大討論最終形成了目前的醫改方案。問題是，這樣的嘗試還太少，還難以起到改變中國既有政策模式的決定性作用。
　　“政策民主化是一個漸進的過程，對政府來說，要通過比較形式化的方式，走向比較有實際意義的方式。”史衛民指出，相對完善的政治參與既需要理性的政府，也需要理性的公民，尤其是政府，需要大量的政策學習，“學習什么呢？在決策中不能拍腦袋，在執行過程中不能強行推，在評估過程中要科學，不能想當然。”
　　課題組成員、中國社科院政治所博士鄭建君告訴《中國新聞周刊》，現在政策參與的種種不足，一方面是個階段性的問題，另一方面，也與政府的行政效率考量相關，“政府要預先評估收益和損失，在這個過程中，會找到一個他們認為穩妥的點去推進。”
　　“制度的建成是個漫長的過程，改革開放三十年來一直在推進，尤其這十年發展比較快，已經開始建立相應的制度。”史衛民指出，政策參與制度的形成，和選舉制度一樣，形成之后，從不規范逐步走向規范，就會對整個社會產生作用，“不過，關鍵的問題，不在文本的制度，往往在實際操作。從文本意義上說，每個公民都可以對任何政策發表意見，但問題是，發表了有用嗎？這就是機制問題，而不是制度問題。”
　　（摘自《中國新聞周刊