南京國民政府的農業推廣立法研究

摘要：近代中國農村經濟日益凋敝，農民生活日益貧困，農村危機日趨嚴重。南京國民政府通過農業推廣立法，頒布了農業推廣法規，建立了農政機構和推廣組織體系，取得了一定的成績，使民國時期農業現代化出現新的氣象，指出了民國時期農業現代化的發展方向。但因一系列負面因素存在，宏大的政策規劃與具體成效之間相差甚遠。總的來說，南京國民政府農業推廣立法的利弊，都為當代中國的農業推廣立法提供了歷史借鑒。

關鍵詞：南京國民政府；農業推廣；農業推廣立法

中圖分類號：DF37

文獻標識碼：A

文章編號：1009-9107(2012)04-0138-06

眾所周知，南京國民政府統治時期我國農業和農村社會依然非常落后，從農業勞力使用上看，“傳統的農業勞力主要是以人力及畜力為重，少有機械力，并且家庭是勞力的主要來源。……這種小農制與基本民生手工業如紡紗、織布之配合……以維持高度的自給自足。”從農業技術使用上看，“傳統農業所重視的技術是不違農時，即順應自然的時序，春耕、夏耘、秋收、冬藏。……而且對天然災害，如蟲災之防治效果不彰。總之傳統的農業少有超越自然的限制者，須要運用自然已有的條件。”同時，“農業研究改良結果之不容易被農民接受，與資金缺乏有密切關系。”那么如何改善農業現狀，實現農業生產的現代化呢?其中重要的一個方法，就是進行農業推廣。近十幾年來的近現代農業推廣研究中，高啟杰、張仲威、郝建平等學者進行了比較系統的探索，但多是對清末和新中國的農業推廣進行研究，對南京國民政府時期的農業推廣研究不多。而且也多是從純粹的科學技術傳播或農村建設的角度進行的，缺乏從立法的角度進行的研究。本文對南京國民政府的農業推廣立法問題進行研究，希望能夠對這一時期的農業推廣研究有所裨益。

一、抗戰前的農業推廣立法

南京國民政府建立前后連續遭到華北大旱和江淮水災的沖擊，傳統農業生產的弊端顯露無遺，所以南京國民政府成立后十分重視農業推廣事宜，以期達到發展農業生產、穩定農村社會的目的。

(一)立法創建階段

為明確規定了政府在農業推廣領域的法定職責，在政權建立伊始的1928～1929年，國民政府和國民黨中央政治會議先后頒布《農礦部組織法》、《中華民國教育宗旨及實施方針》和《國民政府關于頒行訓政時期施政綱領草案的訓令》，均指出“凡農業生產方法之改進，農民技能之增高，農村組織與農民生活之改善，農業科學知識之普及，以及農民生產消費合作社之促進，須以全力推行”，政府有“推設農事試驗場”、“改良種子”、“改良棉業及蠶桑事業”等責任。

在這一背景下，1929年6月13日國民政府頒布《農業推廣規程》，第1條規定“國民政府為普及農業科學智識，增高農民技能，改進農業生產方法，改善農村組織、農民生活，及促進農民合作起見依本章程之規定實施農業推廣”為宗旨；第2條中規定可以采用“農業推廣委員會、農業推廣處、農業推廣顧問委員會”三種形式，來組建省級農業推廣機構；第3～13條規定了“中央推廣委員會——省農業推廣委員會(處)——區農業指導員——縣農業指導員”四級農業推廣體系，以及各級指導員的任職資格；第19條規定農業推廣機構有“推行農林試驗場及農林學校之成績”、“提倡并扶助合作社之組織及改良”、“直接或間接舉辦農業展覽會、農產品比賽會等”、“為增進知識及技能舉辦鄉村農林講習所、鄉村婦女家政講習所等”、“提倡并扶助鄉村社會之改良事業”、“提倡并扶助墾荒造林耕地整理及水旱防治”、“實施關于農業調查及統計并編輯農業淺說報告農林教育計劃及他種定期不定期出版品”等職責。1930年8月國民黨中央政治會議通過《實施全國農業推廣計劃》，其目標是“使全國各縣皆設置農業指導員以教導扶助全國農民，伴農業發展、生產增進、生活改善”，“全國各省劃分為四期于二十年內完成之”，并從指導人員、農業研究及試驗、經費預算和來源等方面做了規定，在全國農業推廣經費預算、各省縣擔負農業推廣經費預算乃至每省縣推廣經費的分期、分年也做了詳盡的計劃。

根據《農業推廣規程》的規定，1929年10月16日《中央農業推廣委員會組織章程》頒布，并于12月25日成立中央農業推廣委員會，負責全國農業推廣。在此前后，農礦部于1928年12月頒布《中央農事試驗場組織章程》，1929年10月21日頒布《農產種子交換所章程》，1930年10月3日和12月20日又分別頒布《中央農業推廣委員會農業推廣實驗區組織章程》、《直轄農業推廣實驗區組織章程》、《省農業推廣委員會組織綱要》、《省農政主管機關農業推廣處組織綱要》、《省農政主管機關農業推廣委員會組織綱要》、《農業專科以上學校農業推廣處組織綱要》等法規，初步建立了中央和地方各級農業試驗和推廣機關，標志著國民政府的農業推廣事業開始步入正軌。

(二)立法完善階段

1930年11月國民政府將農礦部和工商部合并為實業部，并于次年1月10日通過《實業部組織法》，第4、8條明確規定實業部設立農業司，負責“農業蠶桑之試驗檢查改良保護事宜”、“農地改良事宜”、“農用器具及種子之檢查改良及介紹獎勵事項”、“農業智識之增進事項”等農業推廣職責。月2日頒布的《實業部各司分科規則》(1932年12月23日修正)第6～9條規定農業司內設第一科負責“農產品之展覽及審查事項”、“農業智識之增進事項”、“農業之調查及統計事項”；第二科負責“各項農作物之改良及天災病蟲害之防除及檢查事項”、“籽種之檢查改良”、“農用器具之改良事項”、“農業試驗場事項”；第三科負責“蠶桑業之推廣監督及改良事宜”、“蠶桑種之檢查制造改良事宜”、“蠶桑病蟲害之防除事項”、“蠶桑試驗場事項”。針對1929年《農業推廣規程》存在的問題，1933年3月國民政府頒布新的《農業推廣規程》。修正后的《農業推廣規程》由22條增加到24條，其中4、6、7、8條中對各級農業推廣人員的資格進行了增補，新增了農村合作指導員職位，并對縣級農業指導員編制給予加強；新增的第5、11、16條和局部修改的第8、12、13條確定了“中央推廣委員會——省農業推廣委員會(處)——區農業推廣委員會(處)

一縣農業指導所(農業指導員辦事處)——鄉鎮農會”五級農業推廣體系；第14、17條中明確“地方自治機關、教育機關、縣農民銀行及其他有關機關”與農業推廣機關進行密切合作的法定義務；第23條中對農業推廣事宜進行了增補，在丙項中增加“農具陳列室所”、“農村示范人才之培養”，戊項中增加“提倡扶助農民組織各種農事或農村改進會或改進委員會”、“提倡扶助農村倉庫之設立及食糧之儲蓄與調劑”，增加辛項“直接或間接舉辦種子、種畜或樹苗繁殖場圃”。此外，在1931年10月為了加強經濟建設，國民政府成立全國經濟委員會，其具體職掌的事項包括“農業之救濟、重要生產事業之改良”，至此南京國民政府的農業推廣事業進入了“雙軌推進”的時期。

在中央農業推廣機關職能不斷完善的同時，組織也日益健全。全國經濟委員會分別于1933年10月7日和11月28日、1934年1月30日頒布《全國經濟委員會棉業統制委員會暫行組織條例》、《全國經濟委員會農村建設委員會暫行組織條例》、《全國經濟委員會農業處暫行組織條例》，設立棉業統制委員會負責“植棉之改良推進事項”、“棉業合作制度之提倡”工作；設立農村建設委員會負責“改良農產”，“農業統計、調查、研究、推廣工作及農村教育設施之組織及聯絡；農業信用合作問題之研討；農產品運輸銷售方法之研討等事項；增設農業處，內分農村建設科、農業改良科、農業工程科三科。同時，隸屬實業部的中央農業推廣委員會先后于1931～1936年頒布《中央蠶絲試驗場章程》、《中央模范農業推廣區組織章程》、《各省訓練推廣人員辦法大綱》、《中央農業實驗所章程》(1934年6月14日修正)、《實業部直轄棉業試驗場組織條例》、《種畜場組織條例》、《地質調查所組織條例》、《實業部直轄模范林場組織條例》、《中央模范區管理局組織條例》、《實業部中央蠶絲試驗場章程》和《中央蠶絲試驗場附設原蠶種制造所章程》等法律規章，健全了各級農業試驗推廣組織體系，其業務基本覆蓋了主要農業生產領域，這標志著清末以來的具有現代意義的農業推廣終于在全國范圍內全面展開。

此外，鑒于農民缺乏組織的現狀，國民政府于1930年12月30日頒布并于1937年5月7日修正的《農會法》，第4、5條明確規定了農會有“土地、水利之改良”、“種子、肥料及農具之改良”、“合作事業之提倡”、“農村及農業之發展改良推廣事項”、“設置示范農田、農產陳列所及農具陳列所……舉行農產展覽會、農產比賽會及農業講習會”等職責；第6條規定“農會得就有關農業之發達改良建議于中央及地方政府”。1932年6月11日和1933年7月6日國民黨中央民眾訓練部頒布《農人訓練暫行綱領》和《農人運動指導綱領》，指出農人訓練要“使農人革除墨守舊規之陋習，積極改良產生方法”、“灌輸農人以農業上主要之智識與技能”、“鼓勵農人在農業技術上之改進”；農人應協助政府進行“土地之改良”、“種子肥料及農具之改良”，這標志著農民組織已成為農業推廣體系中不可缺少的一環。

到1936年，根據國民政府有關農業推廣法令，已有蘇、浙、皖、贛等16個省和600余個縣相繼建立了農業推廣機構，僅中央農業推廣委員會就建立了10余個農業推廣試驗區，農業試驗和推廣成績斐然，這是民國時期農業推廣組織最健全、發展最健康的時期。

二、抗戰中的農業推廣立法

正在南京國民政府穩步推進農業推廣事業之時，1937年抗日戰爭的爆發打斷了中國農村和農業現代化的腳步，也使得這一時期農業推廣活動重點發生了明顯的轉變。隨著國土的大量淪陷，僅1937～1938年全國糧食種植面積損失達38％強，產量損失22％；棉花種植面積損失達70％，產量損失68％。但由于農產品一方面是重要的戰爭物資；另一方面又是可以大量換取外匯的商品，所以國民政府把農業增產作為其工作重心之一。1939年3月30日國民黨臨時全代會通過《非常時期經濟方案》，其中“推進農業以增生產”一節中強調“種植方法，皆由政府機關分別指導。例如改良種子，推進施肥，防除獸疫等事，皆當由專管人員分赴各地切實協助，善為推行”，表明這一時期農業推廣因戰爭影響，表現為以“增產”為核心的農業技術改進和新品種推廣。

在這個背景下，國民政府開始調整農業推廣機關，1938年1月國民政府頒布《調整中央行政機構令》，將經濟部農林司作為農業主管機關。5月經濟部成立了農產促進委員會，并擬訂《全國農業推進實施計劃綱要》，規定各省“應于農業改進機構下設農業推廣處，或聯合各有關機關及有關單位組織農業推廣委員會，辦理全省縣農業推廣業務”。6月經濟部在《抗戰建國之經濟建設工作報告》中進一步強調“農業推廣及合作指導等，向多門戶隔離，不相為謀，非但各逞其是，效率低落，且使農民無所適從而失信仰，今后應力為調整。調整之法，中央以及省立農業改進所，縣之農業推廣，當使指臂相使，系統井然”。尤其是1940年1月頒布的《農產促進委員會促進各地農業推廣工作規程》，第1條規定“各省農業集中改進機關向本會請求輔助或合作辦理農業推廣經費時，均依本規程辦理之”；第4條規定農業促進委員會主要為各地農業推廣提供“技術人員”、“事業經費”、“推廣材料”資源；第6條規定“希望受輔助或合作機關在期滿后，除擴大同樣事業由本會增撥經費外，如進行原有事業冀能逐漸減少外來輔助，最后步入自辦境地”；第8～12條規定地方農業推廣機關在使用中央補助經費時的經費使用計劃、賬目等方面的注意事項；第14條規定對挪用或不規范使用經費的處罰。這一系列規定，使得國民政府明確了戰時農業推廣的主要原則和組織體系、工作目標等內容。

抗戰進入最艱苦的階段以后，面對戰爭物資供應日益匱乏的局面，1940年7月國民政府把經濟部農林司擴充而為農林部，作為為農業主管機構。根據8月10日和10月11日頒布的《農林部各司分科規則》、《農林部組織法》，規定農林部農事司負責推廣事務。為了細化農業推廣的組織機構，1941～1944年又相繼頒布《農林部農村經濟建設委員會組織規程》、《農林部墾務局組織條例》(1941年4月17日修正)、《農林部全國糧食增產專款經管委員會組織章程》、《農林部中央農業實驗所組織條例》、《農林部糧食增產委員會組織章程》(1942年2月26日修正)、《農林部墾務設計委員會組織章程》、《農林部各附屬機構辦理農業情報辦法》、《協助各省設立輔導區辦法》、《農林部東南麻類改進所組織條例》，在農林部增設農村經濟建設委員會、墾務總局、全國糧食增產專款經管委員會、中央農業實驗所、糧食增產委員會等附屬機關，分別從事糧食增產、農業試驗、開荒等農業事務，并規范中央、省、縣各級農業實驗推廣機構的運作。在重建推廣試驗機關的同時，1943年6月14日國民政府修正《農會法》，在第33條規定“縣農會為指導農業技術及其他農業改進工作，得與縣農業推廣機關聯合聘用農業指導人員”，明確規定了縣鄉鎮農會作為基層農業推廣機關的地位。

1944年10月9日出于對抗戰勝利后農村及農業復興的考慮，國民政府頒布《農林部農業推廣委員會組織條例》重建農業推廣委員會，由原農林部農產促進委員會與糧食增產委員會合并而成，內設糧食增產、棉花及工藝作物、推廣機構、推廣材料、宣傳、督導等6組及設計考核委員會。該組織條例第1條規定“農林部為辦理全國農業推廣事業，設農業推廣委員會”；第2條規定該委員會有“農業推廣之設計及督導”、“糧食作物及棉花推廣”、“農業推廣人員之訓練”、“農業推廣材料之繁殖供應”等8項職責；第3～9條規定了該委員會的人員配置；第10～12條規定農業推廣委員會“為訓練農業推廣人員，得舉辦短期訓練班”、“為實驗示范農業推廣制度，得于適當省份協助地方政府辦理中心縣農業推廣所及模范農業推廣區”、“為輔導各省農業推廣工作，得組織農業推廣巡回輔導團”以實現推動農業生產的目的。

可以說，抗戰時期國民政府的農業推廣目標明確、組織較完備，取得了非常大的成就，戰時農產品總產量和單產始終保持在較高的水平上，之所以能夠取得這樣成就，農業推廣功不可沒。

三、抗戰后的農業推廣立法

為了恢復因戰爭而破敗的農村社會秩序和迎合民眾心目中普遍存在的“和平建國”愿望，1945年5月19日國民黨六大通過的《農業政策綱領案》對戰后農業推廣工作予以強調，第4條規定“擴大試驗研究，樹立推廣制度，引進機械力與科學技術，以增進農業生產”；第17條規定“……提倡農業展覽及示范工作，以增進農民之知識及技能”。為了促進農業經濟恢復，一方面農林部將全國農業推廣區進行了重新劃分，劃定華西、西北、西南、華南、華中、華東、華北、鄂豫、蘇皖等9大農業推廣區；另一方面國民政府接收了偽政權遺留下的如華北農事試驗場等農業推廣、教育和實驗機構，到1949年充實并建立了華北合作農場、燕京大學作物改良場、河南開封農事試驗場、山東農事試驗場等41家農業試驗推廣機構和國立北京大學農學院等43家農業院校機構，形成了比較大的農業推廣規模。

但隨著國民政府在內政和戰場上的雙重失敗，國民政府為了加強其戰爭能力，使得農業推廣又開始轉向戰時軌道。1946～1948年農林部相繼增設墾殖司、中央水產實驗所、中央農業經濟研究所、中央棉產改進所，在農業推廣委員會內部復設糧食增產委員會等機構。1949年5月國民政府再次改組，將工商部、農林部、水利部及資源委員會等機關裁并，由經濟部統籌主管全國經濟行政及經濟建設事務，并設農林署負責農業推廣事務，這是南京國民政府時期最后一次對農業推廣機關的變更。隨著國民政府的敗亡，南京國民政府的農業推廣立法也走向了終結。

四、對南京國民政府農業推廣立法的評價

在農村建設的過程中，我們可以看到南京國民政府力圖采取綜合治理的方式對農村和農業加以改良。但民國時期的社會現實使得地方自治逐漸變質為保甲組織，土地改革不了了之，平民教育難以推廣，惟有農業推廣活動，由于其適合商品經濟需要且效果明顯，易于為農民接受，所以在眾多復興農村的策略中最為易于推廣和阻力最小的一項策略，對于整個社會的穩定與進步都具有重大的歷史意義。

首先，南京國民政府的農業推廣立法注重參考外國的農業推廣立法成例，特別是國民政府建立之初，出于發展資本主義和改變中國落后面貌的良好愿望，繼承了西方資本主義國家農業推廣立法的精神實質和優秀成果，基本做到了與資本主義國家的農業推廣立法相接軌。所以，其立法內容大大超過了當時世界上殖民地半殖民地國家的農業推廣立法水平，對于處于現代化起步過程的中國具有明顯的進步意義。

其次，南京國民政府通過農業推廣立法確立了比較完整的農業推廣管理機構，在制度上確定了國家對增進農業推廣、發展農村經濟的法定責任和體制保障。農業推廣體系的建立，為研究成果轉化為生產力、為知識的傳播提供了基本的組織保障，確立了“中央——省——區——縣農——基層農會”五級農業推廣的網絡體系(見表1、圖1和圖2)。

第三，南京國民政府的農業推廣立法初衷是為了提高農業技能，推廣良種，提高單產，促進農業發展，以達到穩定社會和保障戰爭需求的目的。從這個角度說，南京國民政府的農業推廣立法達到了推動了我國農業的發展的目的，尤其是在抗日戰爭的險惡環境中，農業推廣的成果十分明顯(見表2)。

在承認南京國民政府農業推廣立法進步作用的同時，我們也必須承認南京國民政府的農業推廣立法也存在著明顯的不足：

第一，南京國民政府的農業推廣立法有一定的矛盾性。在階級矛盾十分尖銳的情況下，在不徹底解決農村土地問題的前提下，幻想以農業推廣來改變農村的落后面貌是一個難以想象的難題，也就為國民黨在同共產黨爭奪農民的斗爭中敗下陣來埋下了伏筆。盡管在國民政府行也試圖在農村推行“二五減租”，要求以推行土地改革為中心工作，但由于阻力重重和國民政府的迅速覆滅而沒有什么大效果。

第二，農業推廣經費匱乏。1930～1933年中央農業推廣委員會上呈實業部的報告中指出，其所得經費僅及預算的1／3到1／2，除去薪俸和辦公費外，推廣經費便所剩無幾了。中央機構尚且如此，地方自籌經費的農業推廣機構的經費狀況就可想而知了。所以1948年的《中美農業技術合作方案》中指出“中央方面，因農業推廣經費極為短少，故雖已擇要設有推廣機構，并辦理若干推廣業務，今后可加重利用，但一切均尚有待充實。省方農業推廣機構經費各省不同，其數較中央更少，縣推廣經費則尤較省經費為少，故省方及縣方之推廣較中央尤為難，于推廣更有待與充實及補助。”如果算上高漲的通貨膨脹，實際農業推廣經費更是捉襟見肘。

第三，南京國民政府的農業推廣立法具有一定的空想性。其一是戰爭的影響，尤其是抗日戰爭及其后的解放戰爭使農業推廣、科研工作進展緩慢。其二是農業推廣立法較重視中上層組織的建立，下層特別是縣鄉農會、合作社等組織很不健全，也極大地影響了農業推廣的開展。

第四，南京國民政府相繼設立或平行設立的實業部，全國經濟委員會的農業處、經濟部、農林部等，都以改進農業、復興農村為其職責，其事權分散甚至彼此重復矛盾，加以黨政不分的情況，難免出現“政出多門，號令不一”的情況，使得管理比較混亂。加之其“揠苗助長”式的推動，客觀上對農業推廣的健康發展是不利的。

總的來說，南京國民政府的農業推廣立法其體系越來越完整，基本實現了與國際接軌，反映了南京國民政府發展農業經濟的迫切愿望，也在相當程度上蘊含著對統治長遠利益的追求。但是在那個法令多于牛毛、政壇“你方唱罷我登場”和社會動蕩貧窮的年代，幻想一項單行法規取得突出的效果元異于鏡花水月。