移民補償安置的歷史經(jīng)驗及其對水電工程移民工作的啟示

摘要：我國歷史上的移民安置重視保護移民社會網(wǎng)絡(luò)和社會資本，重視變被動移民為主動移民，重視建立統(tǒng)一的移民專門管理機構(gòu)，重視移民安置補償工作的創(chuàng)新探索。通過對中國歷史上移民補償安置的研究，借鑒其成功經(jīng)驗，對中國當(dāng)前水電工程農(nóng)村移民有重要參考價值。

關(guān)鍵詞：移民補償安置；歷史經(jīng)驗；水電農(nóng)村移民；借鑒

中圖分類號：F632.4 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-9107(20]2)02-0102-04

一、研究目的

水電工程農(nóng)村移民，是指因興修水電工程，調(diào)節(jié)地表徑流，開發(fā)水電資源，服務(wù)國家和地方經(jīng)濟發(fā)展而進行的有組織的、規(guī)模比較大的農(nóng)村人口遷移和安置活動。新中國成立以來共修建了8萬余座水庫，在防洪、發(fā)電、灌溉、航運、供水等方面取得了巨大的經(jīng)濟效益和社會效益，為國民經(jīng)濟的發(fā)展提供了重要的基礎(chǔ)條件。然而，水電工程建設(shè)產(chǎn)生了數(shù)以千萬計的農(nóng)村移民。據(jù)統(tǒng)計，中國在過去60多年的水利水電工程建設(shè)中，產(chǎn)生了近1500萬農(nóng)村移民。其中規(guī)模巨大的三峽工程所產(chǎn)生的農(nóng)村移民就超過100萬。誠然，大規(guī)模的水利水電工程建設(shè)是經(jīng)濟、社會發(fā)展的客觀要求，是國家增加能源供應(yīng)，調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，保護生態(tài)環(huán)境，實行可持續(xù)發(fā)展的重要舉措；但是水電工程的巨大經(jīng)濟和社會效益是以付出較大的淹沒損失和大量的移民問題為代價的。據(jù)1985年調(diào)查結(jié)果分析，在中國1000萬水庫移民中，約1／3移民重建了家園，恢復(fù)了生產(chǎn)生活水平；約1／3移民勉強可以維持生計；還有1／3移民處于絕對貧困之中。一方面經(jīng)濟高速發(fā)展和國家對清潔能源的需求迫切需要建造更多的水電工程，但另一方面移民安置受到土地資源的限制和約束，如何使農(nóng)村移民在安置區(qū)”留得住、穩(wěn)得起、能致富”一直以來是各級政府移民部門努力的目標(biāo)。在移民安置實踐中，一些地方政府積極探索大農(nóng)業(yè)安置模式、二、三產(chǎn)業(yè)安置模式、城鄉(xiāng)結(jié)合安置模式、自找門路安置模式、養(yǎng)老保險安置模式、土地租賃安置模式等，雖然取得了一定的成效，但有的安置規(guī)劃不夠合理，安置舉措不夠創(chuàng)新，安置手段缺乏人本關(guān)懷，安置模式有些脫離實際，安置效果不如人意。移民上訪、靜坐，甚至聚眾阻礙水電施工的現(xiàn)象屢屢發(fā)生，影響了施工的正常進度和社會的和諧穩(wěn)定。

中國是世界上因水利水電工程移民最多的國家，移民問題無疑受到了國內(nèi)外學(xué)者和機構(gòu)的廣泛關(guān)注和研究。移民問題的本質(zhì)是移民的權(quán)益保障，而移民權(quán)益保障的核心則是移民合理化的安置模式。加強對移民安置合理化的研究有利于維護移民群體的利益，有利于維護社會和諧穩(wěn)定，有利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推進城鎮(zhèn)化建設(shè)。事實證明，解決好移民的安置問題，移民就能“留得住、穩(wěn)得起、能致富”；相反移民就會面臨很大的生存風(fēng)險和發(fā)展風(fēng)險。中國歷史上曾發(fā)生過數(shù)十次大規(guī)模的移民(人口遷移)。從某種角度看，中國的歷史也是一部移民史，封建王朝為發(fā)展經(jīng)濟、鞏固邊境，積極鼓勵移民戍邊，保衛(wèi)疆土，開墾荒地，促進國家統(tǒng)一和經(jīng)濟發(fā)展，更好維護統(tǒng)治階級的利益。由于受到科學(xué)技術(shù)的制約，歷史上因興修水利導(dǎo)致的移民人數(shù)很少，也缺乏相應(yīng)記載。盡管如此，歷朝歷代政府制定的諸多移民政策，采取的行之有效辦法，對水電工程移民安置工作有重要的參考價值?；诖?，本文試圖研究我國歷史上的移民政策，以期對當(dāng)前移民安置有所裨益。

二、移民補償安置的歷史經(jīng)驗和舉措

先秦的移民，多為取得好的居住條件或者躲避災(zāi)禍而遷徙的經(jīng)濟性移民。秦漢移民分為政治性、軍事性和經(jīng)濟性三類。秦漢四百年間，中國在人口分布，經(jīng)濟、文化布局上有明顯改變，很大程度上歸功于當(dāng)時政府移民。秦漢時期施行郡縣制，結(jié)束了過去諸侯割據(jù)的歷史，但地方貴族、豪強勢力依然十分強大，“富者田連阡陌”，“若至力農(nóng)、畜、工、虞、商賈，為權(quán)利以成富，大者傾郡，中者傾縣，下者傾鄉(xiāng)里者，不可勝數(shù)?！睘闇p少政治改革阻力，削弱反對勢力，加強統(tǒng)治，采取了“遷豪”政治移民形式。史料記載秦“徙天下豪富于咸陽十二萬戶”(《史記·秦始皇本紀(jì)》)。秦漢富豪多安置在京師和周圍地區(qū)，朝廷給予宅第、錢物等經(jīng)濟補償。秦漢時期，中國疆域空前遼闊，為抵御匈奴，采取軍事移民實邊，有力穩(wěn)定了北方局面。秦漢移民還有相當(dāng)一部分屬于經(jīng)濟性移民，兩漢時期，南方地廣人稀，又具備優(yōu)越的自然條件，成為當(dāng)時災(zāi)民流入的重點地區(qū)，隨著掌握先進農(nóng)耕技術(shù)的移民到來，南方地區(qū)生產(chǎn)力得到很大發(fā)展?？偟目磥?秦漢統(tǒng)治者制定了較多移民政策，鼓勵移民。這些政策具有以下特點：(1)對移民賜予優(yōu)待，包括根據(jù)法律規(guī)定或國君的臨時詔令，免除應(yīng)納的租稅和應(yīng)服的徭役；根據(jù)不同情況賜予移民一定錢物或豪宅；赦罪或減罪；賜予民爵(秦漢民爵有某些特權(quán)，如抵罪、減徭役)等。(2)注重舉家搬遷，移民多以戶、家為單位，這是因為人們家族觀念很強，舉族而居，社會網(wǎng)絡(luò)不會破壞，滿足了移民心理需要，對穩(wěn)定移民起到了重要作用。

魏晉時期，社會動亂，國家分裂，長期戰(zhàn)亂、苛政、災(zāi)荒等造成了勞動力流失、土地大片荒蕪問題。封建統(tǒng)治者以移民手段來解決問題。史料記載北魏文帝為解決狹鄉(xiāng)人多地少與寬鄉(xiāng)地廣人稀、缺乏勞動力的矛盾，明令規(guī)定“諸地廣人稀之處，官借人種蒔。后有來居者，依法封授。諸地狹之處，……樂遷者聽還空荒，不限異州他郡，唯不聽避勞就逸。通過授予官銜，給與優(yōu)惠政策，鼓勵勤勞者，吸引各地移民前來開墾，有效緩解狹鄉(xiāng)人多地少的局面。后來北齊也實行過類似的移民政策，在一定程度上恢復(fù)了生產(chǎn)力。繼魏晉南北朝之后，隋唐時期，生活在周邊地區(qū)的非漢民族繼續(xù)向內(nèi)地遷移，且人數(shù)眾多，如何安置這些移民成為當(dāng)時封建統(tǒng)治者的一個重要問題。據(jù)葛劍雄教授的研究，當(dāng)時唐朝統(tǒng)治者吸取隋朝滅亡教訓(xùn)，以一種寬闊的胸懷接納這些少數(shù)民族，貞觀四年，唐太宗采納中書令溫彥博“全其部落，順其土俗，以實空虛之地，使其為中國扦蔽”的建議，將來降的東突厥部落安置在廣闊的沿邊地區(qū)，設(shè)順、祐；占、化、長四州都督府以統(tǒng)其部眾。內(nèi)遷的部落首領(lǐng)分別封授將軍、中郎將等官，布列朝廷。而對于那些零散遷入的移民，唐朝往往將之安置在中原土地較多的寬鄉(xiāng)，并采取“給復(fù)十年”即在十年內(nèi)不承擔(dān)徭役的優(yōu)惠，并與漢人享受同樣優(yōu)撫矜恤。通過采取這些安置補償措施，有力穩(wěn)定了外來移民，促進了政治穩(wěn)定。

宋元時期是中國歷史上戰(zhàn)亂頻繁，社會劇烈動蕩的時期。據(jù)葛劍雄教授的研究，靖康之恥后，當(dāng)時的趙構(gòu)政權(quán)在金軍強大的軍事壓力下退守東南方，北方移民紛紛跟隨南遷。因宋代史書關(guān)于移民的記載，基本只反映軍隊、皇室重要成員和一定規(guī)模的武裝集團的遷移，一般百姓的單獨遷移往往缺乏記載。移民安置和補償不得而知。元滅宋初期，殘酷的戰(zhàn)爭使華北、四川等地城鎮(zhèn)丘墟，田園荊棘，千里無人煙。為恢復(fù)經(jīng)濟，當(dāng)時在華北和四川進行了一系列的移民。一是當(dāng)時朝廷組織大批編入新附軍的南宋軍人遷入陜甘，開展屯田；二是組織貧民屯田。如組織貧民開發(fā)涇河兩岸數(shù)千頃肥田沃土?！对贰肪硪涣独畹螺x傳》記載元十年左右安西王相李德輝安排貧民2000家遷此屯田，“起廬舍，疏溝檜”，當(dāng)年初見成效。

明王朝成立以后，為了解決邊軍糧餉問題，除了實施“軍屯”政策之外，還實施“民屯”的移民政策，“其制，移民就是寬鄉(xiāng)，或召募或罪徙者為民屯，皆領(lǐng)之有司”。民屯即組織人多地少地區(qū)的移民到人少地多地區(qū)開墾，緩解土地緊張的壓力，具體事務(wù)由各級政府行政部門管理。在移民政策上，給與移民種籽、資金，區(qū)別地畝。如洪武二十三年，黔寧林沐英“攜江南江西人民二百五十萬人滇，給與種籽、資金，區(qū)別地畝，分布于臨安、曲靖……各郡縣”。此外，明代還有“商屯”，政府實行食鹽專賣制度，鹽業(yè)利潤極高，政府為補充軍糧不足，采取“召商輸糧而與之鹽”，巨額利潤刺激很多移民自發(fā)到邊地建農(nóng)場，從而賺取更多利潤。明末清初，由于戰(zhàn)亂等諸多原因，四川人口損失嚴(yán)重，引發(fā)了清前期著名的“湖廣填四川”運動。據(jù)葛劍雄教授的研究，順治十年，清政府提出”四川荒地，官給牛種，聽兵民開墾，酌量補還價值”的政策，意在招徠本籍逃散人口歸籍，沒有鼓勵外省籍之人來川墾荒之意，效果不理想。康熙七年，朝廷制定了優(yōu)厚的移民政策，擴大招墾范圍，鼓勵湖廣等外省農(nóng)民進川墾荒。當(dāng)時川湖總督提出放寬招民授官的標(biāo)準(zhǔn)和延長墾荒起科的年限，將原定的招民700名升官改為300即升，又將起科年限由三年延長到五年，并宣布各省貧民攜妻子入蜀開墾者，準(zhǔn)其入籍。湖廣移民因此大規(guī)模展開。

民國時期東北地區(qū)的開發(fā)主要依靠外來移民墾荒。黑龍江是東三省荒地面積最大的省份，為鼓勵墾荒，政府制定激勵政策，1914年3月黑龍江行政公署頒發(fā)放荒簡章，規(guī)定“凡備牛犁一具者只準(zhǔn)放給四方(每方四十五坰)，如有使火犁者再酌量增加”；同年5月再次發(fā)布規(guī)定了受地辦法，“凡備牛犁一具者給荒四方(每方四十五坰)并接濟大洋五十元，以備糧草之需”。除此以外，東北地方政府十分重視墾荒與移民相結(jié)合，訂立各種促進移民的辦法，比如：撥給移民輪船火車免票憑證；預(yù)備莊田所用的器具；凡移民不能自備的由政府發(fā)給；三年后由移民備價返還政府；政府設(shè)立專官管理移民之事；鼓勵移民攜家眷以定居?xùn)|三省等所有這些政策對東北土地開發(fā)起了重要作用。

以上是中國歷史上各個封建朝代的移民安置和補償政策。到了近代，隨著資本主義和西方先進管理方式的傳人，政府用地方式多種多樣，如有土地征收、土地租賃、土地債券、土地人股等，移民的補償和安置有一些新的變化。例如在1908年《津浦鐵路商股有限公司招股章程》中就提出“此路所經(jīng)土地，倘該業(yè)主有愿人股不領(lǐng)地價者，請督辦大臣折合銀數(shù)，知照公司，付給股票，全力與銀股同”。民國時期，國民政府制定政策，對因興修水利或水利區(qū)內(nèi)所征收土地作了規(guī)定：被征土地，系自耕自住，而該戶總地價在300元內(nèi)，以國幣補償至100元為限，其余部分以土地債券補償；如非自耕或自住者，或雖系自耕自住者，而該戶地價超過300元者，一律以土地債券補償。

我國臺灣也有類似的規(guī)定：臺灣1953年頒布的《實施耕者有其田條例臺灣省施行細則》第三十九條(征收耕地之補償)規(guī)定：“本條例第十五條所稱征收耕地地價，以實物土地債券七成，及公營事業(yè)股票三成補償，系對原耕地所有權(quán)人每戶應(yīng)補償之地價總額而言，每戶應(yīng)補償實物土地債券七成內(nèi)，其不滿同類債券最低面額之畸零尾數(shù)，并入應(yīng)補償公營事業(yè)股票三成內(nèi)，以股票搭發(fā)之，其仍不足股票最低面額之畸零尾數(shù)，以現(xiàn)金找付之”。第四十條(實物土地債券之利息)又規(guī)定：“依本條例第十六條所發(fā)行之實物土地債券，按照臺灣省實物土地債券條例附表規(guī)定，其分年補償者，第一年內(nèi)僅償付地價本金，不予計給利息，其分期補償者，第一期內(nèi)僅償付地價本金，不予計給利息，所有地價應(yīng)付利息，均自各該類債券之第二年或第二期起計息”。

三、借鑒與啟示

中國歷史上各個朝代在當(dāng)時條件下制定的移民政策發(fā)揮了積極的作用，封建統(tǒng)治者組織移民戍邊，保衛(wèi)疆土，開墾荒地，恢復(fù)和發(fā)展國家經(jīng)濟，促進了民族的大融合，也鞏固了自己的統(tǒng)治地位，其進步意義不言而喻。歷代統(tǒng)治者的移民安置政策雖有一些局限性，諸如通過授予爵位鼓勵移民等，但仍有較多的可取之處，對當(dāng)前水電移民安置工作有重要的啟示。

(一)重視保護移民社會網(wǎng)絡(luò)和社會資本

歷代統(tǒng)治者以戶、家為單位注重移民整體搬遷，避免家庭關(guān)系和網(wǎng)絡(luò)的破壞，滿足了移民心理需求，對于穩(wěn)定移民，安心生產(chǎn)具有重要作用。當(dāng)前水電工程移民安置由于受到土地資源的約束，移民安置不可能以村小組、甚至某一血緣關(guān)系很近的“自家”人為單位整體搬遷，政府多采取外遷農(nóng)業(yè)安置或者農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)換安置(如由種植業(yè)調(diào)整到養(yǎng)殖業(yè))等方式安置移民，而且移民戶分散在不同地區(qū)，分散安置的比例很大。移民到達新的安置區(qū)后，由于在語言、生活方式、生產(chǎn)方式、習(xí)俗與當(dāng)?shù)夭罹嗪艽?，加上缺少人際互動，社會資本極度貧乏，導(dǎo)致他們紛紛返遷?？梢娭匾曇泼裆鐣W(wǎng)絡(luò)和社會資本的保護，對于實現(xiàn)“留得住、穩(wěn)得起、能致富”的移民目標(biāo)具有重要意義，這也是政府移民部門需要創(chuàng)新思考的一個重大問題。

(二)重視變被動移民為主動移民

歷代統(tǒng)治者非常注重用優(yōu)厚政策來吸引移民遷移，如賜給田宅、金錢、生產(chǎn)工具，免租免徭役等，在一定程度上變被動移民為主動移民，減少移民工作的阻力?，F(xiàn)代推拉理論認為，遷移的推拉因素除了更高的收入以外，還有更好的職業(yè)、更好的生活條件、為自己與孩子獲得更好的受教育的機會、以及更好的社會環(huán)境。不可否認，受傳統(tǒng)管理方式的影響，我國一些地方政府移民工作存在著強迫命令，甚至以水趕人的情況，移民面臨很大的生存風(fēng)險，移民工作也承擔(dān)著巨大的協(xié)調(diào)成本。移民安置工作應(yīng)以人為本，變被動移民為主動移民，在安置方式和安置區(qū)的選擇上，政府應(yīng)認真傾聽移民的意見和建議，積極組織移民外出考察，尊重移民的決定和愿望，減少移民工作的阻力，切忌搞強迫命令和一刀切。

(三)重視建立統(tǒng)一的移民專門管理機構(gòu)

歷代封建統(tǒng)治者為使移民工作有條不紊地開展，建立了統(tǒng)一的移民專門管理機構(gòu)，對于招募、組織、遷移、生產(chǎn)過程實行強有力地指揮和組織，保證了移民工作的順利進行?，F(xiàn)代水電移民工作是一個龐大的工程，需要集中指揮和組織，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)；無論從移民法律法規(guī)的制定上，還是從管理、監(jiān)督和協(xié)調(diào)機制上都需要整齊劃一，避免政出多門。當(dāng)前我國水電移民工作呈現(xiàn)“四龍治水”的狀態(tài)，國務(wù)院三峽工程建設(shè)委員會辦公室、水利部、國家發(fā)展改革委員會、國務(wù)院南水北調(diào)辦公室都是治水的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，造成分管部門多，部門規(guī)章多，同一個地區(qū)移民因項目來源不同補償標(biāo)準(zhǔn)各異，移民心態(tài)嚴(yán)重失衡，局部地方甚至出現(xiàn)了不穩(wěn)定狀態(tài)。建議對上述領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)予以整合，重新修訂統(tǒng)一的移民法規(guī)，創(chuàng)新體制，為開創(chuàng)移民工作新局面奠定良好的體制環(huán)境。

(四)重視移民安置補償工作新探索

近代以來，國民政府在當(dāng)時的經(jīng)濟條件下探索了移民安置補償長效機制，如嘗試土地租賃、土地債券、土地入股等安置補償模式，對于緩解資金壓力，持續(xù)增加移民收入具有重要作用。當(dāng)前我國移民安置工作面臨著較大的挑戰(zhàn)，土地資源的約束是最主要的因素，如何在現(xiàn)有條件下和諧移民、公平移民、法制移民是各級政府移民部門需要創(chuàng)新探索的一個重要課題。當(dāng)前一些地方政府借鑒以往經(jīng)驗試圖建立移民補償?shù)拈L效機制，如探索土地使用權(quán)入股分紅，土地租賃收取租金等模式不失為創(chuàng)新之舉。這一方面可以使移民分享水電效益；另一方面保留了移民社會資本和網(wǎng)絡(luò)的完整性，促進小城鎮(zhèn)發(fā)展，值得政府移民管理部門重視和借鑒。