關于強化蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的幾點思考

　　蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國最基層的政權組織，是黨和政府聯(lián)系廣大農牧民群眾的橋梁和紐帶，是“三農三牧”工作的直接領導者、組織者和推動者。多年來，蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在維護農村牧區(qū)社會穩(wěn)定、促進區(qū)域經濟發(fā)展方面發(fā)揮了十分重要的作用。但是，近年來蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府陷入了職能弱化、運轉困難的尷尬局面，亟待體制機制創(chuàng)新，賦予其應有的職能，發(fā)揮其應有的作用。
　　一、蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨的困難和問題
　　（一）職能作用難以發(fā)揮
　　從表面上看，當前蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍然管理著相當多的經濟發(fā)展和社會事務，而事實上由于管理效能的弱化，蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在群眾面前少了底氣和號召力。在發(fā)展經濟上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府常常是“有想法，沒辦法”，更多時候，只是滿足于完成旗縣下達的任務罷了，其組織生產、發(fā)展經濟的能力大打折扣。在社會管理上，隨著農村牧區(qū)改革步伐加快，按照《村民委員會組織法》規(guī)定，村及村以下公共事務和公益事業(yè)由全體村民自主決定，蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)在發(fā)展農村牧區(qū)經濟、發(fā)展社會公益事業(yè)、計劃生育、處理農村矛盾等領域事實上的調控能力和組織能力越來越弱。雖然蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)不少職能進行上劃，但信訪穩(wěn)定、社會治安、計劃生育、招商引資、基礎建設等日常事務依然繁重。旗縣什么工作重要，就要求蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)簽訂責任狀，而蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下是行政村和群眾，蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級難以把責任狀繼續(xù)簽下去，即使簽下去了，責任追究也不好落實，導致多數蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府疲于應付完成上級交辦的考核任務，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領導整天忙于應酬接待，很難真正做到“為官一任、造福一方”。
　　（二）行政權限不斷削弱
　　從法律規(guī)定看，我國現(xiàn)行法律法規(guī)，基本上都將行政執(zhí)法權授予了旗縣級以上人民政府及其職能部門，蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級沒有任何執(zhí)法權。從機構設置來看，2006年機構改革后，一般的蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政綜合辦事機構設3個，即黨政綜合辦公室、經濟發(fā)展辦公室、社會事務辦公室；事業(yè)單位設3個，即農業(yè)服務中心、計劃生育服務中心、文化廣播服務中心。從對地方事務的管理權限來看，蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有完整意義上的組織、人事權，所謂的財權也十分薄弱，成為一級不完備的政府，難以發(fā)揮整合鄉(xiāng)村、治理鄉(xiāng)村的功能。目前還存在著一種大趨勢，權力和利益往上走，責任和風險往下移。旗縣級把部分有權的站所收回，稅務、工商、林業(yè)、土地、司法、公安、教育、衛(wèi)生等單位都實行上劃管理；最后蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)剩下一些如農業(yè)服務中心、計生服務中心、文化廣播中心等“包袱”站所。對上劃單位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)大多難以調控，而上級主管部門又難以管理到位，形成管理漏洞，這種“條塊分割”的管理體制在相當程度上削弱了蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調控能力和服務功能。
　　（三）財政運轉十分艱難
　　當前，蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政是典型的“吃飯”財政，特別是林區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)多數入不敷出，真正意義上的公共財政很弱。農村稅費改革以來，大多數以農業(yè)為主導的蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入明顯減少，下?lián)艿霓D移支付資金難以填補資金缺口，蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債的現(xiàn)象十分普遍，少的二三百萬元，個別蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債已達上千萬。而蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)的剛性支出卻在不斷擴大，信訪維穩(wěn)經費支出逐年加大，致使蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構運轉異常艱難，職工的旅差費、辦公經費、接待費無所不欠，潛在的矛盾和問題越來越多，嚴重影響了基層政權的形象。
　　二、蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革與職能轉變應遵循的原則
　　當前，蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革之所以至今沒有根本性的突破，其根本原因就是職能定位出了問題。至今大多數人仍習慣把蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為一級大包大攬的政府對待，把所有問題都讓它“扛”，結果導致了蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)目前的困境。要解開這個難題，必須從體制、機制和職能定位上作根本性的改革，方可順應新農村新牧區(qū)建設的形勢，實現(xiàn)松綁解困、促進蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟社會發(fā)展的目的。
　　（一）精簡效能的原則
　　蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革與職能轉變，必須下功夫精簡機構、分流人員，高效能配置機構和人員，重塑蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構框架。貫徹這一原則，前提是要對蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能進行科學定位。“從抓轉變職能入手，努力建設服務型、法制型政府。要按照有所為、有所不為的原則，適當調整鄉(xiāng)鎮(zhèn)在經濟管理上的職能。切實把工作重點從直接抓招商引資、生產經營、催種催收等具體事務轉到對各類經濟主體進行示范引導、提供政策服務以及營造發(fā)展環(huán)境上來。”弱化經濟發(fā)展職能，強化社會管理和維護穩(wěn)定職能。
　　（二）統(tǒng)籌兼顧的原則
　　工作中不僅要考慮經濟社會發(fā)展的需要，還應當考慮基層組織建設和社會穩(wěn)定的需要，不僅要考慮大面上的一般情況，還要考慮特殊蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)的特殊情況，按照城關鎮(zhèn)、中心鎮(zhèn)、農牧業(yè)蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)等分類施策，摒棄“一刀切”和整齊劃一的做法。
　　（三）漸進有序的原則
　　一方面，要做好理論、思想準備工作，制定科學的工作方案，先行試點，總結成功經驗，再逐步推開，防止大起大落。另一方面，思維方式要從“以管理為主”轉變到“以服務為主”的意識上，實現(xiàn)“小政府、大服務”。建立服務型政府模式，就是要把“服務于社會，服務于人民”納入政府職能的軌道，這才是一種真正意義上的民主行政體制。要緊緊抓住服務“三農三牧”為第一要務，切實為農村牧區(qū)繁榮、農牧業(yè)發(fā)展、農牧民增收提供有效服務，使蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作真正成為推動經濟發(fā)展、維護農村穩(wěn)定、促進農民增收的“火車頭”和“加油站”。
　　三、蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革與職能轉變的幾點建議
　　（一）進一步調整充實蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能
　　溫家寶總理指出“推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革的出發(fā)點和目的，是為了轉變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，加強社會管理和公共服務，說到底是為了更好地發(fā)揮行政效能，更好地為‘三農’服務。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構該履行的職能、該提供的服務，不僅不能削弱，還要逐步加強。”加強蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權力，就是要著力解決蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“責大權小”的問題，因此，要研究分期分批把上劃的涉農單位、窗口服務單位盡快下劃，主管部門管業(yè)務，人權、事權、財權由蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一管理，增加蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一調控能力。具體的改革措施應是將現(xiàn)有的旗縣派駐的七站八所等變成蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能部門，對這些機構進行職能重新劃分，直接對蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責，使蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府真正成為一級實體政府，讓蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府真正成為組織和協(xié)調農村社會經濟發(fā)展、執(zhí)行地方和基層政務的政權主體。
　　（二）加強蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍建設
　　加強蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍建設，重點是采取有效措施，教育好和充實現(xiàn)有干部隊伍。針對基層干部老化、學歷不高的問題，應分期分批進行培訓，尤其是各級黨校和行政學院的教育培訓。針對基層干部工作環(huán)境差、福利待遇低的現(xiàn)狀，應逐步改善辦公生活條件，制定特殊政策，使工資、福利待遇向一線傾斜。同時，要從長效管理機制上去研究和激活蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍，研究好旗縣、鄉(xiāng)干部的雙向流動渠道，對農村牧區(qū)工作經驗豐富、能力全面的人，應注意培養(yǎng)和使用。通過實行競爭性蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直接選舉，使蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更多地具備民意基礎和責任意識，成為有活力、有權威、有效率的基層政權。
　　（三）加大對蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支持力度
　　在現(xiàn)有體制模式下，基層財政基本上無財權，財力大小完全聽憑上級擺布。針對絕大多數蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)是負債運行的現(xiàn)狀，上級應調查核實蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實際收支情況，對財力弱小、經濟總量小的蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)可進行鄉(xiāng)財旗縣管，從轉移支付中專項解決機構運轉經費的不足部分。針對部分蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“空殼”現(xiàn)狀，盡量不要求蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)對一些工作和項目配套相關經費，防范新債務蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)的產生。對現(xiàn)有債務蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)，一方面嚴防其債務擴大；另一方面對現(xiàn)有債務要認真清理核查，由上級政府擬出還債計劃，逐步還清債務，保障蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項工作正常運行。
　　（四）努力創(chuàng)新蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作方式方法
　　面對新形勢，廣大蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部必須進一步轉變觀念，創(chuàng)新工作方式方法，堅持以“務實、科學、創(chuàng)新”三大原則，充分發(fā)揮蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村兩級組織職能，全面推進農牧業(yè)產業(yè)化、城鎮(zhèn)化、新型工業(yè)化、信息化“四化”進程，探索提高為“三農三牧”服務的水平。
　　進一步加大服務型政府建設力度。探索建立蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)便民服務大廳，采取印發(fā)便民服務手冊、發(fā)放便民服務卡、集中辦理上門服務等措施，方便群眾辦事，提高工作效率。
　　要努力實現(xiàn)工作方式轉變。變過去靠行政命令為通過抓龍頭帶動、抓大戶示范、抓中介搭橋來發(fā)展現(xiàn)代農牧業(yè)，采取多種模式，培育造就新型農牧民。一是“灌輸式”：以實施民生工程新型農牧民培訓為契機，結合現(xiàn)場指導，培養(yǎng)一批有文化、懂技術、會經營的新型農牧民和農牧業(yè)科技推廣人才。二是“載體式”：以農業(yè)服務中心、畜牧站、勞務輸出等為主體，創(chuàng)辦印發(fā)“農技情報”、“就業(yè)信息指南”、“農村實用技術明白紙”等，同時利用網絡、宣傳欄、咨詢臺等進行廣泛宣傳，為農牧民群眾“傳經送寶”。三是“互助式”：將在產業(yè)結構調整、致富增收中有突出表現(xiàn)的“土專家”、“致富能手”組織起來，采取互幫互學形式，深入到農戶家中，手把手進行“現(xiàn)身說法”，并建立“1+1”互助對子，帶動農牧民共同致富。四是“網絡式”：充分利用遠程教育平臺、網絡工程、鄉(xiāng)村廣播，針對農牧民的種植、特色養(yǎng)殖需要，定期組織群眾進行農業(yè)生產和致富技術培訓，造就一批具有高技能、高水平的農牧民致富帶頭人。
　　（作者單位：內蒙古自治區(qū)發(fā)展研究中