礦山生態恢復的幾個問題初探

編輯人語：近些年來，我國礦區復墾工作取得一定進展，但在礦山整體生態恢復方面存在不少空白。本文是2008年湖南省科技論壇地質專題一等獎論文，探討的主題就是礦山生態恢復的內涵、存在的問題以及解決措施。

眾所周知，環境問題是制約國民經濟發展的主要瓶頸之一，而礦山環境又是一個重要方面，如何解決礦山環境問題是我們面臨的現實問題。解決礦山地質環境問題的根本途徑：一是科學規劃、合理開采，避免誘發突發性地質災害；二是推行無廢開采工藝，盡量減少廢石尾砂產出量，減輕采礦對生態的破壞；三是實行土地復墾，恢復本地生態系統，實現人與自然的和諧發展。

國內外礦區地質與生態環境治理措施

隨著環境保護和減災防災活動的開展，世界許多國家開始對礦區環境進行生態開發利用，取得了令人鼓舞的成就。例如，德國通過對科隆礦區的復墾改造，一方面發展淡水養魚，另一方面圍堤、植樹、置景，塑造了一個由40多個人工湖組成的游覽公園，使科隆礦區成為一處秀麗的風景區；捷克從20世紀50年代初就開始進行煤礦塌陷的生態開發治理工作，其主要途徑除復田、復林外，還在塌陷區興建漁場、游泳場、牧馬場、體育場、賽車場、狩獵場以及水上公園、森林公園等，因地制宜地進行生態環境再造和多種經營開發，1952-1985年累計復田1萬多公頃，取得了明顯的環境效益和經濟效益。

我國在礦區復墾方面也取得了一定的進展。淮北礦務局1983-1985年復田6000余畝，其中884畝用于建筑用地，127畝植樹造林，410畝進行水產養殖，還修建了游泳池、水上公園、體育場等。山東肥城礦務局、江蘇徐州礦務局、河南平頂山礦務局等用電廠粉煤灰等充填塌陷，造地還田，種植棉花、玉米、蔬菜等，探索出適合我國國情的多種技術途徑和模式。

我國礦區生態恢復制度與方法

與世界上一些發達國家相比，我國經濟和社會發展尚處于較低的水平。到目前為止，經濟的增長仍然以大量消耗自然資源為代價。由于片面追求GDP的上升和少數人利益的最大化，犧牲環境、破壞生態的現象普遍存在。這種經濟增長模式已經嚴重制約著我國社會的可持續發展。采礦是人類對自然的劇烈擾動。礦區地質環境的治理不能就事論事，而應當放到整個礦區生態恢復中統籌考慮。

我國生態環境法學體系包括四個組成部分：一是總論，闡述生態環境法的基本原理和基本制度；二是環境污染防治法；三是生態保護建設法；四是國際環境法。

實際工作中，就礦區生態環境而言，在開采過程中以環境污染防治法為主，兼顧土地等資源的保護；在開采結束的范圍內則以生態保護（恢復）建設法為主，包括對開采造成的污染進行治理。環境污染防治法和生態保護建設法構成了我國礦區環境保護和生態建設的主體框架。

我國礦區生態恢復制度建設中存在的主要問題包括四個方面。

一是責任轉移，主體錯位。通過收費實施管理，已經成為我國立法和行政管理的一大突出特點。按照誰破壞、誰治理的原則，礦區生態恢復的責任主體本應是礦山企業和個體采礦者（本文統稱礦山企業）。然而，政府一旦收費，責任主體就由礦山企業轉移到了政府頭上，政府做了不該由政府做的事情。在實施過程中，許多企業沒有繳費，或者沒有足額繳費；繳費以后，政府也不一定及時組織了治理，或者治理的區域并不是繳費的礦區。

二是職能交叉，重復收費。如土地復墾、地質環境治理、水土流失防治等都有土地整理的內容，水土流失、森林植被恢復等都有植被恢復的內容。就每一項收費而言，收費標準偏低，不夠實際所需；就重復收費而言，礦山企業又不堪重負。如果把上面提到的各項費用收齊，政府各部門收取的用于生態環境保護和建設的費用占總產值的比例高達21%。如果是廉價的石膏，則這一比例還將提高2—3倍。這就說明，為什么國家和地方制定的收費政策難于施行，為什么我們必須改革和重構我國的礦區生態重建制度。

三是部門局限，立意不高。現有制度站在部門立場上看問題，全局觀念不強，立法的生態意識較差。例如，土地復墾要達到的目標，限于將土地恢復到可供利用的狀態。復墾土地優先用作耕地或其他農業生產用地的規定，雖然與我國人多地少這一國情相符合，但是，由于人類居住環境不斷惡化，我國從“九五”開始即已實施規模浩大的退耕還林還草還湖工程。因此，在一些重要生態功能區和一切有條件的地區，將礦區損毀土地優先復墾成林草地，優先復墾成野生生物棲息地，同樣是十分必要的。

四是企業偏小，誠信較低。礦山企業自行復墾的規定，與世界上發達國家的土地復墾制度是一致的。但是，這一制度設計要求企業必須具備一定的經濟實力和較高的商業誠信，而政府則必須加強監管，嚴格執法。所有這些，恰恰是我國目前所嚴重缺乏的。大多數小企業在開采期間不進行環境治理和生態恢復，開采后留下千瘡百孔，一走了之；而少數較大規模的礦山企業自行復墾的比例也很低。這也正是我國實行礦山生態保護建設收費制度的一大理由。

礦區生態恢復的內涵

礦區生態恢復，是指對采礦引起退化的礦區生態系統，通過重整地形和表土，采取植被或其他適宜的土地利用方式，恢復其生態平衡的過程。根據恢復生態學的理解，恢復已被用作一個概括性的術語，包含重建、改建、改造、再植等含義。

礦區生態退化表現在諸多方面：土壤掩埋、壓實、污染，水土流失；地面挖損、塌陷、開裂、沉降；地下水疏干，地下水均衡系統破壞；動植物死亡，生物遷出量大于遷入量，生物多樣性受損。由于這些生態因子的退化，能量和物質在礦區生態系統中的流動和循環減弱、受阻、中斷，礦區生態朝著種類減少、結構簡化、功能缺損的方向發展，直到失去生態系統應有的自動調節、反饋調節功能，致使礦區生態失衡。

不難看出，上述生態因子的退化，關鍵是土地的退化。土壤是植物生活的基質和動物生活的基底，采礦對土地的破壞，實質上是對土壤這一重要的生態因子的破壞。土壤破壞不僅使本地生態系統失衡，就土壤侵蝕而言，它對外地造成的損失要比本地還大一倍。因此，礦區生態恢復的關鍵是土地復墾，通過重整地形和表土，恢復地下水平衡，建立合適可持續的礦區生態系統。

另一方面，只有植物才能最有效地保護土壤的完整性，減弱風力和暴雨的沖擊。即使作為耕地，也會由于翻耕而極易造成土壤侵蝕。因此，礦區生態恢復的優先目標應當是再造植被，將采礦損毀的土地作為林地、草地或野生生物棲息地，恢復本地自然生態系統。

礦區生態恢復一般限定于礦區范圍。礦區及其周邊區域生態失衡的根源是礦區土地損毀。在挖損、塌陷、壓占等土地物理損毀區域復墾后，礦區以外受影響區域（如流域土壤污染等）的生態環境可以得到根本改善，并在環境自凈和自然演替作用下得以恢復生態平衡。因此，礦區生態恢復的范圍一般不需要通過復雜的計算推導來確定。

礦區生態恢復應遵循幾項主要制度

一是礦山企業自行復墾制度。復墾是礦山企業應盡的義務，礦山企業是復墾的主體。要在礦山企業中建立誠信評價體系，通過強有力的立法，在礦業權市場準入和許可證發放、延續中，嚴格審查企業的資質條件，引導礦山企業向集約、規模經濟的方向發展，鼓勵誠信水平高的企業，限制、禁止誠信水平低的企業。在開展礦區復墾時，礦山企業應當建立起與政府、當地農村集體和未來土地利用者之間的磋商機制。在沒有未來土地利用者加入的情況下，礦山企業應當將復墾工作負責到底，直到建立起新的可持續的礦區生態系統；在未來土地利用者加入的情況下，礦山企業應當將礦區土地恢復到可供利用的狀態，再將復墾的后續責任移交給未來土地利用者。

二是礦區生態恢復抵押金制度。要盡量避免以收費的方式將企業責任轉變為政府責任。特別要注意避免政出多門、多家收費的現象。在目前難以保證所有礦山企業自行復墾的情況下，應實行統一收費、分別監管的辦法，待條件成熟時全面取消收費，實行繳納抵押金的方式強化企業履行礦區生態恢復的責任，真正實行誰破壞、誰治理，誰治理、誰受益，政府不直接組織復墾。礦區生態恢復不能一個部門一個政策，而應授權一個部門，如礦產資源管理部門，實施統一管理。

三是強化礦區復墾的生態功能制度。礦區生態恢復既要重視提高土地的直接生產力，又要考慮礦區脆弱的生態環境現狀，極大地關注礦區復墾的生態學意義。通過適宜性研究，審慎比較土地用途的多種方向，將采礦破壞的土地復墾成野生生物棲息地，重建本地自然生態系統；復墾成耕地、園地、林地、牧草地、養殖水面等，重建農業生態系統；復墾成運動場地、休閑場所、建設用地，重建城市生態系統。

四是周邊礦山生態恢復統一規劃制度。一個礦區包含一個或多個礦山，礦區又在更大的范圍內與礦田、小流域相聯系。因此，企業在制定復墾規劃時，必須與本地區土地利用總體規劃相協調，與礦山建設規劃相協調，與周邊其他礦山的復墾規劃相協調。

（因版面限制，選登論文內容有刪節。）

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評價及影響

本文針對礦山開發引起的環境問題，梳理了國內外關于礦區地質與生態環境治理的相關措施和制度規定，指出了我國在礦區生態恢復制度建設中存在的問題，并提出了礦山生態恢復的一些可行性建議。這篇文章在湖南最早提出“礦山生態恢復”這一概念，把礦山環境保護和治理工作提高到一個新的高度，具有濃厚的首創精神和學術價值。同時，湖南作為礦業大省，礦產資源開發利用及生產是地方重要財政收入來源，保護礦山生態環境就是為了經濟能夠持續健康發展，就是為了全省經濟、社會、生態環境能夠和諧共生，這在“兩型社會”語境下具有非常迫切的必要性和現實意義。

點評人：戴塔根（教授、湖南省地質學會副理事長兼學術委員會主任委員、中南大學地學與環境工程學院院長）

作者簡介

劉星輝，高級工程師，男，現任湖南省國土資源廳人事處處長。</