雙保博弈的歷史重量

十年間，湖南省年均審批新增建設用地30余萬畝，科學劃定并嚴格保護了全省5040萬畝基本農田，建設高標準基本農田近400萬畝，全省耕地連續12年實現占補平衡，單位GDP建設用地消耗下降22%，一串串火熱的數字，讓這段歷史有了沉甸甸的重量。

歷史有重量嗎？

時間是對這一問題最好的解答。從 2002到2012，從十六大到十八大，10年一個刻度。當我們從土地這個現代化源動力的視角回首瀟湘10年奮發的歷程，一串串火熱的數字，隨即撲面而來，讓這段歷史有了沉甸甸的重量。

十年間，全省年均審批新增建設用地30余萬畝，各類科學發展用地需求實現應保盡保。實施環洞庭湖基本農田建設重大工程，科學劃定并嚴格保護了全省5040萬畝基本農田，建設高標準基本農田近400萬畝，全省耕地連續12年實現占補平衡。節約集約用地水平不斷提高，“十一五”全省生產總值年均增長14.5%，單位GDP建設用地消耗下降卻高達22%，億元GDP新增用地消耗面積降低到10.85公頃……

這一組組數據，記錄著黨的十六大以來湖南國土資源系統認真貫徹落實科學發展觀，緊緊圍繞“四化兩型”富民強省戰略，主動作為，積極應對，著力破解資源保障難題的成績，也鐫刻著國土資源管理改革探索的足跡。這是彌足珍貴的歷史答卷。

保發展——芙蓉國里盡朝暉

加快發展，用地有保障嗎？

世紀之初看湖南，已進入工業化、城鎮化、農業現代化發展中期，但全省經濟人均水平偏低，綜合競爭力不強，基礎設施落后，城鄉、區域發展不平衡的問題沒有根本改變，發展不足仍然是湖南最大的現實。加速后發趕超，實現富民強省的夢想，生動地詮釋了數千萬湖湘兒女奮起直追的焦灼。然而，正是這種加速度的趕超進程，催生了日益突出的發展瓶頸問題——土地供需失衡，用地缺口嚴重。

據統計， “十五”期間，湖南用地缺口約為10萬公頃；“十一五”期間，國家每年下達湖南用地計劃僅有1萬公頃左右，而年用地需求在2萬公頃以上，計劃缺口很大；到了“十一五”末“十二五”初，大量發展用地需求與剛性的土地規劃計劃約束及資源稟賦間的矛盾更加尖銳。2011年，國家下達湖南用地計劃為1萬公頃，與此同時，全省160個重點項目用地需求為1.8萬公頃，用地缺口達8000公頃，土地供需矛盾十分尖銳。

國土資源保障服務經濟社會科學發展任務如此艱巨，怎么辦？

“要以‘四化兩型’為引領，為湖南經濟騰飛傾力打造資源保障‘航母’。”湖南省國土資源廳黨組書記、廳長方先知毫不猶豫地喊出湖南國土資源人決心保障服務科學發展的最強音，對國土資源能否保障支撐經濟社會合理用地需求這一疑問做出了最好的實踐詮釋。

圍繞保發展這一中心任務，湖南國土資源系統在歷屆廳黨組的帶領下，科學編制并嚴格實施省市縣鄉四級土地利用總體規劃，有效優化各類各業用地規模、結構、布局與時序。積極推行差別化用地，科學統籌區域用地需求，嚴格執行產業供地政策。建立了適應市場經濟體制的現代土地管理制度，引入了市場機制，使土地由無償、無期限、無流動向有償、有期限、有流動轉變。出臺了關于加強規劃計劃管理、嚴格建設用地審批、規范城鄉建設用地增減掛鉤等意見，千方百計擴增量、盤存量、強管理，經濟社會科學發展合理用地需求實現應保盡保。2006-2010年，全省批準各類建設用地186萬畝。

項目建設，是經濟發展的“牛鼻子”，扭住了這個“牛鼻子”，就贏得了發展主動權。十六大以來，湖南省委省政府高瞻遠矚，大手筆推進新型工業化、新型城鎮化、環長株潭城市群兩型社會改革試驗及重大基礎設施建設，各地各業發展項目精彩紛呈，建設用7f43d1f7552cc078bbbcfb191cd80825地需求十分強勁。為此，湖南省國土資源廳將保障服務重大項目“落地生根”作為年度重大政治任務來落實，著力從規劃、計劃、占補、審批、服務等方面保障重大項目用地落實。每年年初都對重點項目用地需求和保障工作進行認真分析和統一部署，對高速公路、鐵路等重點建設工程，省廳還以項目為單位，組織市縣召開專門的工作部署會，提高認識，明確任務，將任務分解到以天計、以時計，并層層簽訂目標責任狀。對重點項目建設用地報批改變以往的“下報上批”的工作模式，實行“主動服務、提前介入、超前部署、及時跟進”。 2006-2010年，累計落實民生工程、基礎設施和新型工業化等重點項目用地134.6萬畝，占用地總量的72.4%，有效保障了全省重大項目等合理用地需求，為“四化兩型”注入了強勁的資源動力。

守紅線——桃花源里可耕田

地大物博，土地應有盡有？

黨的十六大以來，湖南在后發趕超中展示出驚人的速度，投資、消費和出口的三駕馬車勁頭十足，城鎮化率2011年達45.1%。在城市用地需求劇增的同時，農村建設用地總量不減反增，亂占耕地的勢頭時強時弱……在三湘大地從未有過的發展 “熱度”面前，湖南強烈感受到土地危機——怎樣既在短期內確保過去上百年未曾有過的用地需求，又避免碰觸耕地紅線？怎樣既考慮資源的可持續性，又兼顧中國的社會基礎和湖南發展的現實可行性？怎樣既有統一的總體目標，又與現代化的動態過程相適應，實現富民強省夢想？

“必須立足當前，著眼長遠，落實最嚴格的耕地保護制度，守住我們賴以生存發展的根基；必須拓寬視野，創新思路，千方百計保障科學跨越發展的必要用地?！睂τ谶@樣的形勢，方先知說，“這是一場只能勝不容敗的耕地保護戰?！?/p>

嚴格落實耕地保護共同責任制。與各市州簽訂《湖南省土地管理和耕地保護目標管理責任書》，耕地保護實行行政首長負責制。實行領導干部耕地保護離任審計制，將耕地保護作為領導干部離任審計的重要內容，同時注重加強部門聯動與配合，與省農業廳建立了耕地和基本農田保護聯席會議機制，與紀檢監察、司法機關建立了共同辦案和案件移送制度，衡陽、株洲等地由政府出臺了耕地保護獎勵辦法，永州、衡陽等地建立了基本農田保護監督信息員制度，隆回組建村級耕地保護協會，冷水灘推行村組耕地保護信息員制度。2011年在全國耕地年度占補平衡考核中排名第四，在國務院五部局組織的5年耕地保護責任目標總考評中排名第5，獲評先進級別。

紅線要守，也更要建。十六大以來，湖南嚴格按照國家有關要求，結合實際不斷加大土地整治力度，積極探索“田、水、路、林、村”綜合整治的新路子。

建立完善了農村土地整治法規政策體系，在全國率先出臺了《湖南省土地開發整理條例》和《湖南省耕地質量管理條例》，將農村土地整治工作上升到地方性法規的高度予以明確。2009年，省委省政府下發了《關于推進農村土地綜合整治的意見》和《農村土地綜合整治工作考核辦法》。確立了實施“千村示范萬村整治”的目標，明確了工作任務、措施和要求，將農村土地整治列為耕地保護責任目標考核的重要內容，每年層層嚴格考核，確保土地整治的數量和質量。

2010年5月，環洞庭湖地區千萬畝基本農田建設項目正式通過國家審批。由此上溯，十六大以來，湖南已全面啟動全省600個村的土地綜合整治，共實施土地開發整理項目6287多個，整治土地441.58余萬畝，補充耕地91.97萬畝，平均每年7.66萬畝，連續12年實現了耕地“占補平衡”；建設高標準農田近400萬畝，新建和改造溝渠9.5萬公里，新修和改善田間道、生產路6萬余公里，做到了田塊規整、集中連片，旱能灌、澇能排，生產運輸方便，對提高糧食產能發揮了極其重要的作用，為建設“四化兩型”打下了堅實的資源基礎。

抓節約——敢教日月換新天

用地無限制？

從2002到2012，在這10年間，湖南經濟社會發生了前所未有的深刻變化，仍然不減速度的經濟增勢，在為小康社會打下堅實基礎的同時，來到一個關鍵路口：一邊是建設用地需求持續增長，耕地總量和人均占有量不斷減少；一邊是發展方式轉型步入關鍵期，資源環境瓶頸進一步加重……嚴酷的現實倒逼國土資源管理全面走上節約集約道路。

規劃的節約是最大的節約。湖南堅持規劃先行，加快推進全省土地利用總體規劃修編，統籌安排土地利用的規模、結構和時序。積極探索土地利用規劃進村工作。在長沙等地試點推進村級規劃合一，通過編制村莊規劃，統籌村域內土地利用、村莊建設、國土整治、產業發展和生態建設。完善規劃實施保障機制，實行重大規劃銜接制度、重大項目規劃審查制度、規劃動態管理制度和規劃實施評價制度。

嚴格監管考核。全面運行土地市場動態監測與監管系統。從2009年3月1日起，全省縣級以上國土資源管理部門全面運行土地市場監測與監管系統。建立建設用地批后監管、建設用地供應備案制度和用地核查制度，對建設用地審批、供應、利用和補充耕地、違法用地查處實行全程動態監管。健全土地利用動態監測體系。充分運用現代遙感、信息等技術，及時全面準確掌握每塊土地的類別、權屬、面積、分布和利用狀況，完善土地利用數據庫，實現土地資源變化信息的快速更新，對土地開發、利用、閑置等情況進行適時監測，定期公布監測結果，并作為新增建設用地計劃指標安排的依據。健全國土資源、紀檢監察、司法機關及相關部門聯席會議制度和協作配合機制，對違反規劃計劃、未批先用、征地補償安置和補充耕地不到位的，及時制止，堅決查處，嚴格問責。

完善引導節約集約用地機制。十六大以來，湖南省委省政府先后三次出臺文件，著力從規劃計劃、標準控制、市場配置、考核評價、模式探索等方面完善政策體系，落實最嚴格的節約用地制度。一是加大市場配置力度，全面落實經營性國有建設用地招拍掛出讓制度，全省土地供應招拍掛出讓比例由2003年的36%提高到2009年的89%，長沙、湘潭等地已實行網上招拍掛。二是積極探索節地型城市建設模式和產業發展模式。在長沙新河三角洲、武廣客運專線黎托客運站等地開展節約集約用地試點。新河三角洲實施人車分流節約集約用地新模式。與傳統開發相比，總建筑面積由300萬平米增加到600萬平米，容積率由2.0增至2.8，開發強度提高了40%，相當于節約土地58.62公頃。黎托客運站將兩個鐵路編組安排在一起，進行立體疊加組合，利用地形高差實行人車豎向分流，按原規劃需基礎設施用地1093公頃，采用該節地模式，僅用地640公頃，預計節地率40%左右。

發展是硬道理，節約集約是大戰略。十六大以來，通過嚴格實施節約集約用地戰略，湖南科學發展取得明顯成效，長株潭城市群獲批全國資源節約型和環境友好型社會建設綜合配套改革試驗區，全省萬元GDP能耗下降20.4%，全省七大戰略性新興產業實現增加值增長31.1%，高新技術產業增加值占規模工業增加值的比重達33%，為全面建設資源節約型、環境友好型社會作出了有益探索。

今天，歷史又走到一個新的起點。處于又一個社會大變革、發展大轉折中的湖南國土資源事業，將在科學保護、合理開發利用資源，保障和服務“四化兩型”建設中發揮更大作用，為“兩個加快”、“兩個率先”作出更大貢獻。</