回望與思考

回望與思考

——十六大以來湖南國土資源綜述

當人們還沉浸在黨的十八大勝利召開帶來的喜悅與憧憬里時，回望歷史，不失為對展望下一個“五年”的最好踐行方式。

從2002年到2012年，從黨的十六大、十七大到黨的十八大，湖南國土資源工作抓住了歷史上發展最好時機，緊緊圍繞服務經濟社會大局這一主題，積極主動作為，嚴格規范管理，走出了一條極不平凡的輝煌十年路，為迎接黨的十八大，編輯部特別策劃：

● 回望與思考

● 雙保博弈的歷史重量

● 礦業“型”變記

● 數字改變傳統測繪

從黨的十六大到十八大，國土資源工作的角色定位、作用影響發生了巨大變化，從單純的業務部門轉變為參與宏觀調控的重要綜合經濟部門。

時間是標注前進步伐的刻度。10年，一個國家能向著未來走出多遠？一個與國計民生息息相關的政府部門又能走出多遠？

變革中熔鑄輝煌，艱難中彰顯成就。從2002年黨的十六大到2012年黨的十八大，國土資源工作的角色定位、作用影響發生了巨大變化，從過去單純的業務部門轉變為參與宏觀調控的重要綜合經濟部門。10年來，國土資源工作取得的成績有目共睹。“國土資源工作支撐各行各業，影響千秋萬代。”溫家寶總理2011年視察國土資源工作時作出了這樣的評價。

這是一個變革的時代，也是一個偉大的時代。在國土資源事業欣欣向榮的10年間，湖南“國土人”也迎來歷史上發展的最好時期：從2000年湖南省國土資源廳組建到2004年率先在全國實施省以下國土資源部門垂直管理新機制，從國土資源部部長數次實地調研湖南經驗，到省委書記、省長多次視察省國土資源廳，這一切無不昭示著，湖南“國土人”10年的專注與用心，在全省國土資源發展史上描繪出波瀾壯闊的歷史畫卷。

圍繞一個主題：

服務經濟社會發展大局

國土資源是經濟發展和社會進步的物質基礎。保障和服務科學發展是國土資源工作永恒的主題和不變的使命。十年來，湖南各級國土資源部門緊緊圍繞這一主題，順應新形勢新任務，積極主動作為，嚴格規范管理，在保障和服務科學發展的考試中提交了一份令人滿意的答卷。

篳路藍縷，在新的起點揚帆起航。2000年4月，根據中央關于機構改革的總體部署，湖南在原省地質礦產廳、省國土測繪管理局的基礎上，組建省國土資源廳（保留省測繪局牌子），負責全省國土資源規劃、管理與合理開發利用以及測繪事業，自此開啟了湖南國土資源事業新的篇章。特別是黨的十六大后，中央將人口資源環境工作提到了前所未有的高度，湖南國土資源人開始以全新的姿態和更加飽滿的熱情投入到了全新的事業之中。一方面，積極推進政策法規體系建設。在2004年底前，全面完成174部涉及國土資源的法規規章及規范性文件的清理工作，廢除106件、修改10件，并新制定了《<土地管理法>實施辦法》、《礦產資源管理條例》、《<測繪法>實施辦法》、《基本農田保護條例》、《礦山地質環境保護條例》等一批具有基礎性地位的地方性法規，以及土地和礦業權市場建設、征地拆遷管理等一系列規范性文件，完善了全省國土資源基本管理制度體系。另一方面，全面落實各項管理職能，有力推動土地用途管制、國土資源有償使用制度改革、基本農田保護、土地開發整理復墾、土地市場治理整頓、數字湖南基礎框架建設等重大管理制度和重大工作任務在湖南的貫徹落實。

改革體制，堅決打好宏觀調控戰役。2004年，為防止經濟過熱，中央將國土資源部門放到了宏觀調控的最前線。溫家寶總理強調：“這次宏觀調控，關鍵的一招是土地，要釜底抽薪。”為擔負起參與國家宏觀調控的重大任務，湖南一手抓體制改革，一手抓政策配套，取得良好效果。在管理體制改革層面，湖南作為全國兩個試點省份之一，2004年以敢為人先的氣魄，率先完成了以理順行政管理體制、完善規劃審批制度、強化執法監察職能、調整干部管理體制為主要內容的省以下國土資源管理體制改革，提高了管理效能，確保了政令通暢、令行禁止。在政策配套層面，省國土資源廳及時提出“禁新批、調結構、盤存量”的總體思路，連續推出整治土地市場、嚴格供地政策、整頓礦業秩序、組織基本農田執法大檢查等一系列具體調控政策，為全省經濟又好又快發展提供了及時、優質的國土資源保障與服務。

推進雙保，在應對危機中大顯身手。2008年，國際金融海嘯席卷全球。湖南國土資源系統以科學發展觀為指導，全面貫徹落實中央和省委應對危機的“一攬子”計劃，持續開展“保經濟增長、保耕地紅線”行動，著力發揮國土資源在保障發展中的獨特作用。一方面，千方百計保障發展。在幾年時間內相繼推出了應對危機保增長擴內需、推進長株潭城市群兩型社會綜合配套改革、支持湘南地區承接產業轉移、支持武陵山羅霄山區集中連片扶貧開發等一系列有針對性的政策措施，強化了土地、礦產要素保障，優化了測繪地理信息服務，有力保障全省“穩增長、促和諧”工作以及“四化兩型”建設大局。另一方面，切實加強資源保護。全面落實最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度，深入開展礦產資源開發秩序治理整頓行動，大力加強地質災害防治和礦山地質環境保護，不斷強化國土資源執法監察，持續推進機關作風建設，著力以資源管理和利用方式的轉變助推經濟發展方式的轉變，實現了保障發展與保護資源的雙贏。

管好一方地：

譜寫保發展保紅線的大地之歌

土地有限，發展無限。保發展用地和保耕地紅線，從一開始就不是一個非A即B的簡單選擇題，對于“七山二水一分田”的湖南而言，更需要平衡的智慧。2002—2011年，湖南迎來歷史上發展最好最快的時期之一，全省地區生產總值從4151.54億元增長到19669.56億元，年均增長12.6%，總量躍居全國第九位。跳躍的經濟數字背后是對國土資源的急切渴求。2000-2005年，受退耕還林、農業結構調整、建設占用等多重因素影響，湖南耕地總量呈現凈減少趨勢，“魚米之鄉”、“農業大省”面臨耕地紅線告急的困境。在這種背景下，湖南國土資源人用智慧與勇氣在三湘四水廣袤的大地上，唱出了一曲保發展保紅線的大地之歌。

全力以赴保發展。科學編制并嚴格實施省市縣鄉四級土地利用總體規劃，有效優化各類各業用地規模、結構、布局與時序。積極推行差別化用地，科學統籌區域用地需求，嚴格執行產業供地政策。十年間，全省年均審批新增建設用地30余萬畝，既確保了京珠、泉南、上瑞等40余條高速公路，武廣、衡茶吉等10余條鐵路，長沙航電樞紐、涔天河水庫等一批重大能源水利項目，以及節能減排、扶貧開發等民生工程項目及時落地，又有效控制兩高一資、低水平重復建設項目用地。同時，妥善處理了大規模征地拆遷中保障項目落地與維護群眾權益的關系，征地拆遷程序不斷規范，征地補償標準穩步提高，失地農民住房、社保、就業等相關制度日趨完善，全省征地畝均綜合補償標準提高到3萬元以上。

嚴防死守護紅線。“要以對子孫后代高度負責的精神，堅決守住18億畝耕地紅線。”胡錦濤總書記在中央政治局集體學習會議上如是強調。湖南是全國最重要的商品糧生產基地之一，以全國3%的耕地產出了6%的糧食，素有“湖廣熟，天下足”的美譽；但同時，耕地資源又相當緊張，人均耕地面積尚不足全國平均水平的60%。沒有誰比湖南人更明白落實最嚴格的耕地保護制度的重大意義。2002年以來，省人大在全國率先出臺《土地開發整理條例》、《耕地質量管理條例》等地方性法規，省委省政府相繼制定《關于推進農村土地綜合整治的意見》、《土地復墾實施辦法》等規章政策，全面完善耕地保護制度體系。嚴格落實耕地保護責任，省市縣鄉層層簽訂耕地保護責任狀，耕地保護工作成為地方政府和有關省直單位的政績考評的重要內容。嚴格落實先補后占、占補平衡制度，切實加強耕地質量管理，全省耕地連續12年實現占補平衡，實現了耕地總量不減少、質量有提高的工作目標。嚴格執行基本農田保護制度，科學劃定并嚴格保護了全省5040萬畝基本農田。積極推進農村土地綜合整治，成功組織實施環洞庭湖基本農田整理等重大耕地保護工程，建設高標準農田近400萬畝，三湘大地到處呈現“喜看稻菽千重浪”的詩意畫面。

節約集約上水平。節約集約用地既是破解土地管理兩難困境的必由之路，也是轉變經濟發展方式的重要著力點。作為國家兩型社會綜合配套改革試驗區，湖南一直在積極探索土地的節約集約之道。十年來，省委省政府先后三次出臺文件，著力從規劃計劃、標準控制、市場配置、考核評價、模式探索等方面完善政策體系，落實最嚴格的節約用地制度。以標準控制節地，“十一五”以來，僅通過用地預審一個環節，便核減超標用地規模近12萬余畝。以市場配置節地，經營性用地和工業用地招拍掛制度得到全面落實，全省土地出讓價款從2002年的69.3億元增長到2011年的850億元。以考核評價節地，將節約集約用地納入地方政府績效考核內容，大幅提升了全省供地率水平，穩步降低了單位GDP新增建設用地消耗比例。以模式引導節地，長沙新河三角洲的“立體開發、人車分流、豎向疊加”、隆平高科的高層廠房建設、武岡的農民集中連片建房等一批節地模式獲得國家肯定，望城、武岡、汨羅、臨澧等縣市獲評全國首批國土資源節約集約模范縣稱號。

執法監察譜新篇。在保發展與守紅線的平衡木上“起舞”，少不了執法監察這個角色。從2002年治理整頓土地市場秩序到2004年嚴把土地“閥門”，從2007年土地執法百日行動到如今一年一度的衛片執法，十年來，全省土地執法專項行動一個接著一個，三湘大地上從來不缺國土資源執法監察隊伍忙碌的身影。在實踐中歷練，在工作中提升，湖南逐步建立了較為完善的土地預防、案件查處、違法問責機制。覆蓋批、供、用、補、查的土地利用全程監管平臺，橫向到邊、縱向到底的動態巡查網絡以及快速反應、月結日清的違法舉報制度，讓土地管理者做到了“地動我知，及時預防”。國土、公安、紀檢、司法等多部門聯動的違法案件查處聯席會議制度，以及政府主導，紀檢、監察、人事等多部門緊密配合的土地違法問責制度，破解了土地違法查處難、問責難的問題，發揮了案件查處的震懾力。“十一五”以來，全省累計查處土地違法案件近2萬件，有力維護土地管理秩序，在國家組織的歷次土地衛片執法檢查中，全省土地違法率均低于全國平均水平。

用好一塊寶：

見證資源大省的綠色崛起

地球，是人類的家園；礦業，是經濟的支柱；綠色，則是我們美好家園應有的本色。素有“有色金屬之鄉”和“非金屬之鄉”的美譽的湖南，經過多年發展，經濟增長與資源環境的天平已嚴重失衡。一邊是資源消耗多，資源利用率低，湖南65%以上是重化工業，萬元GDP能耗高出全國平均水平；一邊是骨干礦山的資源儲量告急，煤、天然氣、石油等重要戰略資源匱乏。同時，礦產資源的高強度開發超出了環境與生態的承載能力，湖南的母親河湘江成為了一條流淌著重金屬污染的河流。在這種背景下，湖南選擇了一條資源開發與環境保護相協調的綠色礦業發展之路。

礦業秩序：實現歷史性好轉。人們談起礦，總是與暴富、腐敗、污染、安全事故聯系在一起。這個現象的背后是礦業秩序的混亂。從2001年起，湖南開始了持續10年的治礦之路。2001-2003年，以煤、鐵、有色、黃金等重點礦種和錫礦山等40個重點礦區為重點，開展礦產資源管理秩序治理整頓，取締非法礦山4899個，處分黨政干部120多人；2004年，組織開展以煤炭勘查開采為重點礦產資源秩序專項整治，取締非法礦井813個；2005-2007年，按照國務院部署，全面推進整頓和規范礦產資源開發秩序工作，取締非法礦山（點）2806個（次），全省煤礦數量從2500多家整合至1120家；2008-2009年，繼續保持礦業整頓高壓態勢，出臺全國首部省級《違反礦產資源管理規定行為責任追究辦法》，全省礦山數量從7312個整合至5579個；2010年，部署開展進一步推進礦產資源開發整合工作和整治礦山超深越界開采專項行動，推進資源深度整合，并大舉向隱藏在大地深處的“毒瘤”開刀；2011年5月，省政府又馬不停蹄，部署深入整頓和規范礦產資源開發秩序工作，在一年時間內開展整治行動1243次，依法追究刑事責任323人，完成99個礦區542家礦山資源整合工作，同時制定完善了礦產勘查開發準入退出、合同管理、礦山督察等系列制度，礦業治亂、治散、治本取得重大成果，礦業秩序實現歷史性好轉。

地質找礦：走進春天里。湖南地跨南嶺、湘鄂西、欽杭三大全國重點成礦區帶，找礦前景廣闊。十年來，隨著湖南經濟社會跨越式發展，地質找礦工作也迎來蓬勃發展的春天。“十一五”期間，全省累計投入地勘資金20億元，是過去30年的總和。地質找礦捷報頻傳，發現了一批巨大找礦成果。湘西花垣-鳳凰地區整裝勘查探獲遠景鉛鋅資源量1000萬噸以上，被列為全國五大找礦重大突破之一，有望成為全國最大的鉛鋅礦基地；永州銅山嶺礦區初步估算鎢資源量26萬噸，具有世界級超大型礦床遠景；危機礦山接替資源勘查成效顯著，黃沙坪、寶山、柿竹園、錫礦山等一批老礦山重獲新生，可分別延長礦山服務年限50-70年；境外找礦邁出堅實步伐，已有90家企業在全球25個國家和地區開展礦產資源勘探、開發或加工，擁有涉及21個礦種的國外探礦權和采礦權108個，境外投資累計近百億元，占全省對外總投資的三分之一強。探索建立與市場經濟相適應的地質找礦新機制，“錫田整裝勘查模式”和“巖頭寨快速評價模式”得到中國地調局高度肯定。

地質環境：當好生命守護神。湖南鑿山挖礦的歷史悠久，加之地形地貌復雜、降雨時空分布集中，形成了較為嚴重的地質災害隱患和礦山地質環境問題，嚴重威脅群眾生命財產安全。十年來，湖南積極推進防災減災體系建設，取得積極成效。全面完成106個山地丘陵縣市地質災害普查和54個地質災害易發縣市群測群防“十有縣”建設，形成了黨委政府負總責、相關部門協調聯動、值守人員日夜巡查、專業隊伍快速反應的地質災害監測預警、群測群防和應急處置體系，成功預報并處置大量地質災害，有效保護了群眾生命財產安全。嚴格實行礦山開發環境影響評估制度和地質環境治理備用金制度，全面完成7000余個礦山（含部分閉坑礦山）地質環境調查工作，初步建立礦山環境動態監測網絡。大力推進重點礦區地質環境恢復治理工程，“十一五”以來，累計實施礦山地質環境治理項目44個，有效改善礦區生態環境和群眾生產生活條件。

繪好一張圖：

筑牢“數字湖南”的基礎平臺

測繪地理信息是經濟社會活動的重要基礎，事關國家的主權、安全和利益。人類對地理信息的掌握程度，決定了自身的視野和活動范圍，反映了人類文明進步的水平。湖南自古以來就善于繪制地圖、使用地圖，長沙馬王堆漢墓中出土了迄今世界上最古老的地圖。十六大以來，湖南省委省政府順應世界信息化浪潮，高瞻遠矚，提出了建設“數字湖南”的宏大戰略，將全省測繪地理信息事業推向了新的高度。

構建云時代的“數字湖南”地理信息基礎工程。地理信息基礎工程是“數字湖南”建設的先行性、基礎性工作。湖南國土人經過十年建設與經營，現已基本上完成了這一宏大的工程。似大地水準面精化工程全面完成，衛星導航基準站網系統順利啟用，全省測繪控制基準體系達到國際先進水平。各級基礎測繪規劃落到實處，“十一五”以來，累計更新3D（DOM、DEM、DLG）地圖產品1.8萬幅，獲取高精度航空影像30萬平方公里，實現了多種地理信息數據的全省覆蓋和及時更新。省地理信息公共服務平臺投入運行，已為國安、公安、人口、林業、水利、電力等數十個部門400多個用戶提供大量地理信息服務。天地圖·湖南成功上線，集成了全省范圍內最權威、最全面的各類地理信息數據，成為企業了解湖南的新平臺、群眾提升生活品質的好助手。

“數字城市”讓生活更美好。隨著我國城市化水平的提高，城市已成為大多數居民的生活空間。李克強副總理指出，未來的城市管理，離不開“數字城市”的支撐。湖南見事早、行動快，很早就開始了“數字城市”建設實踐。2003年，郴州率先成為全國“數字城市”建設試點城市，此后，全省“數字城市”如雨后春筍般涌現。截至目前，長沙、株洲等11個市州，道縣、茶陵等3個縣已啟動或完成“數字城市”建設。各地相繼在市政、交通、國土、規劃、城管、公安、應急、環保、衛生、房產、工商、稅務、水利、氣象、旅游、電子商務等60多個領域有針對性地建立了一系列典型應用示范系統，有力地提高城市管理科學化、精細化水平，有效改善群眾生活。比如，“數字長沙”在開福區試點建設網格化社會管理服務信息系統，就很好地實現了“全社會參與、全方位覆蓋、全天候運行、全區域平安”的社會管理目標。

打造面向未來的地理信息產業。地理信息產業是重要的戰略性新興產業，是未來發展的制高點。十年來，湖南一手抓產業培育，一手抓環境優化，打響了測繪湘軍的牌子。省測繪局更名為省測繪地理信息局，市縣國土資源局全面落實資質、成果、保密、質量、地圖等測繪管理職能，地理信息統一監管得到加強，測繪市場環境明顯優化，截至2011年底全省測繪資質持證單位已增長到580家。省政府與國家測繪地理信息局，省國土資源廳與省氣象、旅游、質檢、公安等省直部門以及各市州政府分別建立地理信息共建共享機制，有效提升地理信息獲取、更新以及應用程度，極大拓展地理信息市場容量，截至2011年底，全省地理信息從業人員已達1.2萬人，狹義產值突破15億元。大力推進科技興測、人才興測工程，自主研制出無人機航攝系統、遙感影像快速處理系統等一批國內領先的測繪裝備，顯著增強全系統測繪地理信息服務能力，有效滿足了重大工程建設、突發事件處置等經濟社會發展的地理信息需求。

建強一支隊伍：

夯實國土資源的管理基礎

事業興衰，關鍵在人。一項偉大事業背后，必然有一支特別能吃苦、特別能戰斗、特別能創新的隊伍。十年來，湖南國土資源事業之所以得到全面、快速地發展，其中一個重要原因就是，始終如一地將隊伍作風建設、能力建設以及機關黨的建設擺在重要位置，打造了一支政治強、業務精、作風硬、執行力強的干部隊伍，為落實國土資源重大政策制度提供了堅強保障。

做活黨的建設這篇文章。堅持以黨建促業務，以黨建帶隊伍，是湖南國土資源系統的優良傳統。十六大以來，根據中央和省委部署，省國土資源廳相繼組織開展了實踐“三個代表”重要思想、保持黨的先進性、深入學習科學發展觀、創先爭優等一系列重大活動，不僅有效提高全系統干部隊伍思想政治水平，還推動破解了一批重點難點問題，連年被評為黨建工作先進單位。今年，還被中組部評為“全國創先爭優先進基層黨組織”，是全省省直機關中唯一獲此殊榮的單位。全系統也涌現出一批優秀的黨員干部，獲得了一批省部級榮譽。

突出依法行政這個重點。在一般人看來，國土資源部門是一個權力很大的部門。但十年來，這個權力很大的部門卻一直在實踐“勇于革思想的命、勇于削手中的權、勇于去部門的利”這句承諾，著力把權力放在規范的軌道中。積極推進行政審批制度改革，率先在省內出臺《行政程序規則》、《行政執法權自由裁量基準》等規范性文件，省廳行政許可事項從2002年的69項縮減為17項，行政審批效能提速三分之二以上。大力推進政務公開，省市縣三級全面實現網上辦文、網上審批、網上招拍掛和網上公開。結合兩整治一改革、治理商業賄賂、工程建設領域突出問題治理等重大專項行動，切實加強黨風廉政建設，全面完成全系統權力底數清理和廉政風險點排查活動，建立健全了集體決策、行政會審、廉政評價、效能監督等相關制度，在省直機關中率先建成懲治和預防腐敗體系。

抓住能力建設這個關鍵。積極推進學習型機關建設，每年列支專項經費，對全系統干部進行免費業務輪訓，有效提高干部隊伍理論水平和業務能力。積極完善選人用人機制，著力打通干部輪崗交流渠道，全面推行競爭上崗制度，一批優秀干部得到提拔重用，配優配強了各級領導班子，激發調動了廣大干部職工干事創業的積極性。持續開展機關作風建設，嚴厲整治不作為、慢作為現象，有力提升干部服務意識、效能意識和廉政意識。完善科技創新機制，加大經費投入，改善科技裝備，在土地管理、礦產資源開采、測繪科技攻關等方面取得一批重大科研成果。

強化基層基礎這個支撐。基礎不牢，地動山搖。十年來，湖南全面加強基層隊伍建設，提高支撐保障能力。順利完成財政省直管縣配套改革，全面調整開墾費、新增費、礦業權價款等專項資金的省、市、縣分享比例，增強了縣（市）國土資源財務實力。直屬單位建設持續加強，為土地整治、地質災害防治、數字湖南建設、地質找礦等中心工作提供了有力技術支撐。大力加強基層裝備建設，為縣市測繪隊、鄉鎮國土資源所配備了RTK、手持GPS等基本測繪裝備。全面推進基層國土資源所建設，全省已有70%左右的基層所達到“五個一”標準，部分地方還集中設置中心所，機構升格為副科或負責人高配，進一步夯實了管理“前沿陣地”。</