黨的決策機(jī)制與時俱進(jìn)

　　10月22日，中共中央政治局召開會議，研究擬提請十七屆七中全會討論的十七屆中央委員會向中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會的報告稿和《中國共產(chǎn)黨章程（修正案）》稿。
　　此次會議的一項內(nèi)容是，聽取十七屆中央委員會向中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會的報告稿在黨內(nèi)外一定范圍征求意見的情況報告，聽取《中國共產(chǎn)黨章程（修正案）》稿在黨內(nèi)一定范圍征求意見的情況報告。
　　重大決策征求黨內(nèi)外的意見，這已經(jīng)是執(zhí)政黨決策的一個組成部分。
　　2011年7月1日，中共中央總書記胡錦濤在慶祝中國共產(chǎn)黨成立90周年大會上的講話中，多次提到黨的決策機(jī)制，“完善黨內(nèi)民主決策機(jī)制”，“提高改革決策的科學(xué)性”，“我們建立健全深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智、切實(shí)珍惜民力的決策機(jī)制，保證決策符合人民利益和愿望”。
　　而在2010年年底公布的《中共中央關(guān)于十二五規(guī)劃的建議》中同樣明確提出，要“健全科學(xué)決策、民主決策、依法決策機(jī)制”。
　　浙江大學(xué)光華法學(xué)院常務(wù)副院長朱新力有一個比喻，如果把決策者視為一部車的駕駛者，決策程序則是一個跑道。“一旦跑道不符合條件，即使駕駛者是卓越的車手，所駕車輛為頂級跑車，也無法跑出速度、跑出質(zhì)量。”
　　自中國共產(chǎn)黨建黨之初，其決策機(jī)制始終與時俱進(jìn)。
　　
　　從“嬰兒”到獨(dú)立
　　1921年建黨之初，中國共產(chǎn)黨尚是共產(chǎn)國際的一個支部，決策上幾乎唯共產(chǎn)國際馬首是瞻。
　　這一時期的決策機(jī)構(gòu)，是黨的一大召開時建立的三人組中央局，陳獨(dú)秀任書記。至于暫不成立中央委員會的緣由，是因為“全國只有五十多名黨員，人員少，事務(wù)少”。中央黨校黨建部教授高新民認(rèn)為，二大、三大時雖然選舉了中央執(zhí)行委員會，但負(fù)責(zé)人一直是陳獨(dú)秀，只是二大、三大時，負(fù)責(zé)人陳獨(dú)秀稱委員長，四大時改稱總書記，總書記仍為陳獨(dú)秀。
　　中國人民大學(xué)黨史系教授何虎生告訴《瞭望東方周刊》：“剛建黨時候黨內(nèi)就有兩個意見，李漢俊主張分權(quán)，陳獨(dú)秀主張集權(quán)。”
　　陳獨(dú)秀的家長制作風(fēng)后來引起多人不滿，并導(dǎo)致了建黨初期多人退黨。“李達(dá)后來為什么退黨，就是因為總書記什么都管，連誰娶老婆都管。”何虎生說。
　　陳獨(dú)秀犯了右傾機(jī)會主義錯誤，并給中國大革命帶來了損失。而實(shí)際上，這位“家長”當(dāng)時并非一人決斷。在他背后，共產(chǎn)國際才是真正的舵手。當(dāng)蔣介石在1927年下令停止總罷工和解除工人糾察隊武裝后，陳獨(dú)秀致信上海區(qū)委“表面上要緩和反蔣”，便是遵照的共產(chǎn)國際和聯(lián)共（布）的指示。
　　曾任陳獨(dú)秀研究會會長的學(xué)者陳鐵健說，斯大林在1943年解散共產(chǎn)國際時承認(rèn)，“我們現(xiàn)在可以還陳獨(dú)秀一個清白，還中共中央一個清白，這完全是莫斯科在那里瞎指揮造成的錯誤”。
　　大革命失敗后，中共開始反思，并逐漸脫離共產(chǎn)國際的控制。
　　1928年的中共六大值得一提。這次會議，開始強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)決策的“民主集中制”；此后的1930年，紅一方面軍總前委和江西行委在羅坊開會，正是在這次會議上，民主討論、激烈爭辯，從而使得“以少數(shù)服從多數(shù)”的原則得以通過。
　　1933年初，黨的決策機(jī)構(gòu)開始由中央執(zhí)行委員會發(fā)展為中央書記處，緣由是中國共產(chǎn)黨的發(fā)展壯大：全國蘇區(qū)發(fā)展到十幾塊，紅軍達(dá)30萬人，黨員也達(dá)30萬人，“僅設(shè)一個總書記已難以領(lǐng)導(dǎo)這樣一個大黨”。
　　此后近一年時間，文獻(xiàn)中鮮有政治局常委會記錄（在1927年6月1日通過《中國共產(chǎn)黨第三次修正章程決案》后，中國共產(chǎn)黨全體中央委員會議改組中央政治局，中央政治局互推若干人組織中央常務(wù)委員會處理黨的日常事務(wù)），而以書記處名義發(fā)布的文件居多。高新民認(rèn)為，這一時期，文獻(xiàn)中所稱中央書記處書記與中央政治局常委其實(shí)指向相同，“中央書記處書記事實(shí)上就是中央政治局常委”。
　　在歷史上分量極重的遵義會議，也對黨的決策產(chǎn)生了極大影響。何虎生說：“遵義會議以后，因為和共產(chǎn)國際聯(lián)系不上了，黨就自己做主了。盡管為了取得共產(chǎn)國際的支持，當(dāng)時和其關(guān)系仍然比較緊密，但真正在決策中起作用的，是本土派而不是王明等國際派。”
　　此后，中國共產(chǎn)黨逐漸由一個需要被“家長”照顧的“嬰兒”成長為一個獨(dú)立自主的黨。
　　1943年5月，“共產(chǎn)國際”執(zhí)行委員會主席團(tuán)提議解散“共產(chǎn)國際”，中共中央政治局隨即召開會議表示，同意并作出“解除對于共產(chǎn)國際的章程和歷次大會決議所規(guī)定的各種義務(wù)”之決定。
　　“最后決定權(quán)”
　　遵義會議后，成立了由毛澤東、周恩來、王稼祥組成的新“三人團(tuán)”，以周恩來為團(tuán)長，負(fù)責(zé)指揮全軍的軍事行動。在戰(zhàn)爭環(huán)境中，這是中共中央最重要的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。
　　1943年3月，中央機(jī)構(gòu)調(diào)整，決定在兩次中央委員會之間，由中央政治局擔(dān)負(fù)領(lǐng)導(dǎo)整個黨的工作責(zé)任，有權(quán)決定一切重大問題，政治局選舉毛澤東為主席；書記處則成為根據(jù)政治局決定的方針處理日常工作的辦事機(jī)關(guān)，書記處由毛澤東、劉少奇、任弼時組成，毛澤東同樣為主席，沒有用總書記這個稱謂。這是中共中央第一次用“主席”的稱謂：“會議中所討論的問題，主席有最后決定之權(quán)”。
　　對于“最后決定權(quán)”的形成，及其對中國未來歷史進(jìn)程的影響，學(xué)界有過討論。甚至有人認(rèn)為，毛澤東晚年所犯的錯誤，與此相關(guān)。
　　原中央黨史研究室副主任石仲泉認(rèn)為，中央政治局作出毛澤東有“最后決定權(quán)”的規(guī)定，是由于當(dāng)時黨面臨著異常艱苦、異常復(fù)雜的斗爭局勢，需要集中全黨的力量，快速、高效地去開展斗爭。
　　“‘最后決定權(quán)’并不神秘，就是最后有一個拍板的人，并不是因此導(dǎo)致后來毛澤東沒人監(jiān)督，而是黨內(nèi)民主最后沒有堅持下去導(dǎo)致的。”石仲泉說。
　　1945年4月召開黨的七大，中央政治局仍是黨的中央指導(dǎo)機(jī)關(guān)。不同的是，中央委員會主席即為中央政治局主席與中央書記處主席，皆為毛澤東擔(dān)任，他既領(lǐng)導(dǎo)決策，又親自負(fù)責(zé)日常工作。
　　1956年黨的八大做出改變，中央政治局和書記處，即決策機(jī)關(guān)與領(lǐng)導(dǎo)日常工作的機(jī)關(guān)分開。此時，由于中央政治局委員并不都在北京，因此不能經(jīng)常召開政治局會議。大量日常事務(wù)由書記處處理，書記處頻繁開會，常受毛澤東的直接領(lǐng)導(dǎo)。
　　“文化大革命”發(fā)生后，隨著書記處總書記鄧小平受到批評，書記處很快停止工作。八屆十一中全會前，已有新成立的中央文革小組取代書記處的趨勢。
　　有人做過統(tǒng)計，八屆中央政治局和書記處成員41人，在八大以后遭到批判整肅的有35人。
　　集體決策回歸
　　1981年，中央發(fā)布的《關(guān)于建國以來黨的若干歷史問題的決議》。這份影響深遠(yuǎn)的文件，被視為執(zhí)政黨從革命轉(zhuǎn)向建設(shè)的里程碑。其中提到，“根據(jù)‘文化大革命’的教訓(xùn)和黨的現(xiàn)狀，必須把我們黨建設(shè)成為具有健全的民主集中制的黨”，“一定要樹立黨必須由在群眾斗爭中產(chǎn)生的德才兼?zhèn)涞念I(lǐng)袖們實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)的馬克思主義觀點(diǎn)，禁止任何形式的個人崇拜”。
　　在此之前，1980年8月18日，鄧小平在中央政治局?jǐn)U大會議上發(fā)表了《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》的講話，其中也說到：權(quán)力過分集中，妨礙社會主義民主制度和黨的民主集中制的實(shí)行，妨礙社會主義建設(shè)的發(fā)展，妨礙集體智慧的發(fā)揮，容易造成個人專斷，破壞集體領(lǐng)導(dǎo)，也是在新的條件下產(chǎn)生官僚主義的一個重要原因。
　　自然而然地，修復(fù)被破壞的決策機(jī)制，成為改革開放初期執(zhí)政黨的重要目標(biāo)。
　　1982年，十二大通過的黨章第一次作出“黨禁止任何形式的個人崇拜”的規(guī)定。對于黨組織的決策，其中規(guī)定：黨的各級委員會實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)和個人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的制度。凡屬重大問題都要由黨的委員會民主討論，作出決定。
　　與此同時，此次黨章修改規(guī)定，黨中央不設(shè)主席只設(shè)總書記，總書記負(fù)責(zé)召集中央政治局、政治局常委會議和主持中央書記處的工作。1982年9月14日胡喬木就黨章這一修改答新華社記者問時說：“總書記是中央政治局常務(wù)委員會的成員之一，負(fù)責(zé)召集政治局會議，召集政治局常務(wù)委員會會議，主持中央書記處的工作。很明顯，召集和主持的作用是不一樣的。這樣，個人過分集權(quán)和個人專斷的現(xiàn)象就很難再發(fā)生。”
　　在“文革”時期被廢除的中央書記處，此間也經(jīng)歷重大變革，從中亦可見執(zhí)政黨對于重建集體領(lǐng)導(dǎo)的努力。
　　十一屆五中全會時，中央決定恢復(fù)中央書記處。葉劍英在此次會議上的講話中提出，“重大問題應(yīng)當(dāng)由書記處這個集體，而不是個人或者少數(shù)幾個人做出決定。”
　　陳云從另一個角度的發(fā)言顯示了集體決策顯然是黨內(nèi)共識。他說：“書記處的工作方法，我認(rèn)為應(yīng)該采取辦公會議的方式，就是葉劍英同志所講的集體領(lǐng)導(dǎo)的方式。集體辦公，大家都在一起，要辦的事，或者開會決定，或者幾個人商量，立即辦，不要拖延。”
　　
　　完善民主監(jiān)督機(jī)制，提高參政議政實(shí)效
　　十二大正式規(guī)定集體決策只是一個開始。
　　5年后的十三大上，集體領(lǐng)導(dǎo)被制度化。十三大建立了中央政治局常委向中央政治局、中央政治局向中央全會定期報告工作的制度，并適當(dāng)增加中央全會每年開會的次數(shù)，使中央委員會更好地發(fā)揮集體決策作用。
　　黨的決策機(jī)制在十三大還發(fā)生了另一個重要變化趨勢。
　　十三大報告中提出，正確處理和協(xié)調(diào)各種不同的社會利益和矛盾的重要措施是建立社會協(xié)商對話制度，“及時地、暢通地、準(zhǔn)確地做到下情上達(dá)、上情下達(dá)彼此溝通，互相理解”。至今，上情下達(dá)、下情上達(dá)，仍然是中央決策的一個重要條件。
　　正是在十三大報告中，首次出現(xiàn)了“黨的決策的民主化和科學(xué)化”的提法。從此之后，雖然執(zhí)政黨決策機(jī)制不斷有新發(fā)展，但基本思路沒有變化。
　　十四大報告指出，只有實(shí)行民主基礎(chǔ)上的集中和集中指導(dǎo)下的民主相結(jié)合，才能充分發(fā)揮各級黨組織和廣大黨員的積極性創(chuàng)造性，集中全黨智慧，保證黨的決策的正確和有效實(shí)施。
　　在十五大報告中，決策機(jī)制一詞正式亮相。值得注意的是，十四大報告中，決策機(jī)制被列在“加強(qiáng)黨的建設(shè)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)”的主題之下，而在十五大報告中，決策機(jī)制構(gòu)成了“政治體制改革和民主法制建設(shè)”的一部分。
　　從具體表述中，更可見中央對于決策機(jī)制的認(rèn)識正日益豐富。十四大報告圍繞“集中全黨智慧”，著力闡述“疏通和拓寬黨內(nèi)民主渠道”，十五大報告出現(xiàn)了此前沒有的新內(nèi)容，明確提出要“逐步形成深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智的決策機(jī)制，推進(jìn)決策科學(xué)化、民主化，提高決策水平和工作效率”。
　　2001年7月，在慶祝中國共產(chǎn)黨成立80周年大會上的講話中，時任中共中央總書記江澤民提到了黨委內(nèi)部議事和決策的“十六字”方針：“集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個別醞釀、會議決定”。一年之后的十六大上，這一十六字方針進(jìn)入黨章，成為重大問題決策的基本原則。
　　十六大報告對于決策機(jī)制的重視更進(jìn)一步。在這份報告中，“改革和完善決策機(jī)制”被單列為政治建設(shè)和政治體制改革的內(nèi)容之一。相比十五大報告的有關(guān)內(nèi)容，十六大報告的闡述更為具體。除了一如既往強(qiáng)調(diào)重視民意之外，報告還論述了決策機(jī)制建設(shè)的具體制度內(nèi)容：“各級決策機(jī)關(guān)都要完善重大決策的規(guī)則和程序，建立社情民意反映制度，建立與群眾利益密切相關(guān)的重大事項社會公示制度和社會聽證制度，完善專家咨詢制度，實(shí)行決策的論證制和責(zé)任制，防止決策的隨意性”。
　　2007年的十七大，不僅繼續(xù)堅持將科學(xué)決策、民主決策納入其中，還花費(fèi)了不少篇幅，提出“把政治協(xié)商納入決策程序，完善民主監(jiān)督機(jī)制，提高參政議政實(shí)效”，“完善決策信息和智力支持系統(tǒng)，增強(qiáng)決策透明度和公眾參與度，制定與群眾利益密切相關(guān)的法律法規(guī)和公共政策原則上要公開聽取意見”，“完善黨的地方各級全委會、常委會工作機(jī)制，發(fā)揮全委會對重大問題的決策作用”等內(nèi)容。