探索建設中國特色現代學校制度

[摘要]“建設中國特色現代學校制度”是《教育規劃綱要》明確提出的6項改革任務之一，成為教育體制改革的核心問題。隨著改革開放進程和社會主義市場經濟體制的建立和完善，深入研究建設中國特色現代學校制度，對完善中國特色社會主義現代教育體系具有重要的理論價值和實踐意義。文章主要論述建設中國特色現代學校制度的背景，關于建設中國特色現代學校制度的基本理解，建設中國特色現代學校制度的重要進展與改革難點，以及加快建設中國特色現代學校制度的建議。

[關鍵詞]中國特色；現代學校制度；內涵與特征；價值取向；政策建議

[中圖分類號]A 文獻標識碼]G522 [中文章編號]1672-1128（2012）021-0041-04

根據黨中央關于“加快行政管理體制改革，建設服務型政府”的要求，《教育規劃綱要》強調以人才培養為核心，整體設計和推進教育體制改革?！敖ㄔO中國特色現代學校制度”是《教育規劃綱要》明確提出的6項改革任務之一，成為教育體制改革的核心問題。隨著改革開放進程和社會主義市場經濟體制的建立和完善，深入研究建設中國特色現代學校制度，對完善中國特色社會主義現代教育體系具有重要的理論價值和實踐意義。本文主要從建設中國特色現代學校制度的背景、關于建設中國特色現代學校制度的基本理解、建設中國特色現代學校制度的重要進展與改革難點、加快建設中國特色現代學校制度的建議等方面加以論述。

一、建設中國特色現代學校制度的背景

隨著全球知識經濟時代和學習型社會的到來，我國由計劃經濟向市場經濟體制轉型、政府職能逐步由管理向服務轉變，在改善民生、全面建設小康社會的總目標下，建設中國特色現代學校制度成為國家教育發展確立的一個戰略目標。建設中國特色現代學校制度有深刻的國內外背景。

1.國際背景

從20世紀中葉開始的世界教育改革順應了新公共管理、新制度主義等理念，在市場機制引入、政府治理和持續的學校重建運動中，各所公立學校不約而同地走向了“權力下放”、“學校自治化”的改革道路，形成了四大核心主題：市場化、民營化、分權、擴大父母選擇權。

新公共管理打破政府對學校的壟斷。學校制度改革的核心是處理教育體系中政府、學校和社會之間的關系。20世紀80年代以來，各國學校制度改革的趨勢是政府賦予學校更大程度的自治，并吸納社會力量參與治理。改革的關鍵是實現責任與自治、放權與問責的統一。

市場機制帶來學校與政府、社會關系變化。社會力量介入教育領域，不僅使學校與政府之間的關系、學校與社會之間的關系發生了變化，也使學校內部管理體制為適應這些新的變化加快了改革的步伐。調整學校與政府、學校與社會之間的關系，建立學校法人治理結構，成為構建現代學校制度的重要內容。

教育分權創新學校自主管理。政府轉變教育職能，建立新型的政府與學校關系、社會與學校關系，在學校內部實行校本管理，向教師、家長和社區下放權力。通過權力下放實現自主管理和共同決策，更好地提高學校效能。

國際教育改革的潮流與趨勢，不僅對中國宏觀層面的教育改革，更對中觀層面的學校變革都產生了巨大的影響。

2.國內背景

改革開放以來，中國社會發生深刻變革開始社會轉型。新世紀伊始，我國步入全面建設小康社會的新階段。社會轉型在政治、經濟、社會、文化等方面都呈現出新變化，這種變化不斷對教育發展提出新要求。教育作為社會的一個系統，迫切需要進行與之相適應的變革，形成與之相適應的現代教育體系和現代學校制度。

社會轉型是我國學校改革的直接動力。學校制度面臨著自它從工業社會產生以來最巨大的挑戰與壓力，建設現代學校制度成為教育體制改革的核心問題。在社會轉型的推動之下，學校制度變革開始考慮來自社會的和個人的新需求，反思現實學校教育理念、制度和行為等的合理性，重新做出價值選擇，調整或更新學校的教育目標，確定學校變革的基本任務，探索現代化學校的制度建設。

現代學校制度建設是教育體制改革的核心部分，離不開黨和國家教育改革政策的指引。1985年5月，《關于教育體制改革的決定》首次提出教育改革從體制入手，政府權力由中央向地方和學校下放，學校系統的內部體制改革啟動。1993年2月的《中國教育改革和發展綱要》，將自上而下的教育權從中央下放到地方和學校，擴展到從教育和學校內部到教育和學校外部，改革學校體制和資源配置方式、調動社會資源參與，擴大了學校改革實踐的范圍和領域。2003年　2月，前瞻性分析報告《從人口大國邁向人力資源強國》，首次提出將“建立現代學校制度”作為教育制度創新的基本目標，在全國范圍內進行有明確指向的現代學校制度建設實驗。2004年3月的《2003-2007年教育振興行動計劃》，使探索建立現代學校制度的向度、路徑逐步開始清晰，不同范式的實驗不斷擴大。2010年7月的《教育規劃綱要》把學校制度建設擺在政府、學校、社會相互關系的大框架下，系統設計，整體推進；進一步規范和引導了探索建立現代學校制度的實踐走向。

黨和政府不斷深化的一系列政策的頒布，標志著現代學校制度建設從國家政策層面上的向度、定位、范圍和路徑等逐漸凸顯清晰，使現代學校制度建設的實踐和探索有了明確的政策依據，推動了現代學校制度建設的進程。

從現階段教育體制改革的實踐看，學校教育變革從社會的和個人的新需求出發，反思現行學校教育理念、制度和行為，開始了初步的現代學校制度建設的實踐探索，并逐步呈多元化發展趨勢，直接推動了學校改革新思路的運作與發展。

現代學校制度創新是在教育體制改革進程中提出的一個理論框架、一個政策引領，更是一個實踐問題?，F代學校制度建設是一個復雜長期的系統工程，有一個不斷推進、不斷深化的過程，現階段尚處在動態發展的探索中。在不同的區域、不同的時期、不同的社會發展和教育發展階段，既有一以貫之的任務與內容，又有相互區別的特點與重心?，F代學校制度建設的實踐經驗尚需要不斷整合和總結，理論上的探討也亟待深入，需要更多的、切實的制度設計和政策支持?，F代學校制度建設任重道遠。

二、關于建設中國特色現代學校制度的

基本理解

現代學校制度是適應現代社會發展要求，反映學校與政府、社會關系的治理模式、制度規范和行為準則。建立中國特色現代學校制度，就是要立足我國社會主義市場經濟體制、政治體制改革和基本實現教育現代化的要求，以構建政府、學校、社會之間新型關系為核心，以推進政校分開、管辦分離為主要內容，探索政府依法管學校、辦學校，學校依法自主發展，社會對學校參與和監督的有效途徑，營造學生健康成長的良好制度環境。

建設中國特色現代學校制度具有以下兩大特征：一是體現中國特色，即充分體現我國社會主義初級階段的國情。分析任何時期、任何國家的現代學校制度都不能離開具體的歷史文化背景和現實背景，必須與特定的國情結合起來。在我國，隨著社會的深度轉型及建設小康社會對教育提出的新要求，要從中國的實際國情出發，總結和借鑒古今中外的現代學校制度經驗，努力探索適合中國國情的現代學校制度。二是體現現代化，即充分體現先進的教育理念和教育現代化水平?，F代學校制度概念中的“現代”不具有歷史分期意義上的時間含義，而是一種具有“更好的、更理想的、更合理的學校治理模式”的價值概念。事實上，建設中國特色現代學校制度，主要是針對政府對學校管得過多過細、社會監督與學校自律機制不完善、高等學校內部治理結構不完善以及行政化傾向嚴重等問題而提出的。由此可見，建設現代學校制度是在現代經濟與社會的快速發展和深刻變革的時代背景下應運而生，是對經濟與社會發展和全體社會成員自身發展的全面需求的適應性。其實質是一種制度創新，也就是要改革和消除現存的、不利于學生全面發展與個性發展的制度性障礙，使學生的潛能得到全面的、有個性的、健康的發展。

建設中國特色現代學校制度折射出黨和政府所倡導的“以人為本”的執政理念和深入貫徹落實“科學發展觀”的戰略部署，涉及“辦什么樣的教育、怎樣辦教育，培養什么人、怎樣培養人”等一系列重大理論和實踐問題。在建設中國特色現代學校制度的價值取向上必須做到以下“六個堅持”：第一，必須堅持以人為本，貫徹黨的教育方針，全面落實素質教育，促進學生德智體美全面發展。第二，必須堅持公正、公平的理念，通過合理配置教育資源，滿足人的多樣化的教育需求。第三，必須堅持現代學校制度的秩序性，不斷提高學校管理的效率和教育教學質量。第四，必須堅持現代學校制度的民主性，實現學校民主管理和科學決策。第五，必須堅持現代學校制度的開放性，推動建設學習型社會。第六，必須堅持現代學校制度的發展性，促進個體和組織的健康發展。

三、建設中國特色現代學校制度的重要進展與改革難點

《教育規劃綱要》頒布兩年來，現代學校制度建設開局良好，進展順利。

在政策層面上，從法規制定入手，目前已頒布有《高等學校章程制定暫行辦法》、《高等學校教師職業道德規范》、《學校教職工代表大會規定》、《關于建立中小學幼兒園家長委員會的指導意見》；正在修訂的《職業教育法》已提交國務院。這些新法規成為構建現代學校制度建設的載體，指導著現代學校制度建設的探索實踐。

在實踐層面上，（1）教育部在落實《教育規劃綱要》提出的建設現代學校制度任務中，已把完善學校目標管理和績效機制、取消實際存在的行政級別和行政化管理模式、落實和擴大學校辦學自主權、完善中國特色現代大學制度、依法制定各類高等學校章程、建立高校理事會或董事會、推進高校社會化改革、推進專業評價、完善中小學管理制度等10項任務列入工作日程，其實施方案均已進一步細化、完善，并啟動實施，有序推進。（2）不少地方和高校還出臺了與國家政策配套的相關政策，建立健全區域政策協調機制，加強了制度保障。許多地方和高校也為改革試點安排了專項資金，加強了經費保障。各地各校在承擔國家改革試點任務的同時，還自主確定了一批本地、本校層級的改革試點項目。（3）各地以學校為主導，積極開展現代學校制度理論與實踐的探討，涌現出一批先進典型。

雖然建設現代學校制度取得了一定的進展，但改革的困難依然很大?？偟膩砜矗ㄔO現代學校制度的難點集中表現在以下幾個方面：（1）政校之間的關系沒有理順。長期以來，在計劃經濟的主導下，我國政校之間的關系是一種領導與被領導、控制與被控制的關系，實行政府集權的管理模式，政府在決定教育的方針政策、教育的宏觀調控、辦學規模、教育經費、辦學模式、課程設置等諸多方面實行統一要求。學校一切服從政府的規定和要求，基本沒有辦學自主權。政府一統天下的管理模式，嚴重制約了學校的發展，原有的政校之間的關系面臨極大的挑戰和改革要求。（2）學校制度與人事制度缺乏民主管理的意識和機制。長期以來，我國學校的校長由黨委組織部或教育主管部門直接任命。這種任命制度的積極意義在于，可以保障上級主管部門的政策、意見得到及時的貫徹落實，但其負面影響也不可小視。那些專業精、品德好、富有管理智慧的優秀人才難以走上領導崗位。由于是任命的，一些校長權威意識強，缺少民主意識和服務意識，排斥學校教師、學生、家長參與學校管理，教代會、教育工會形同虛設。（3）學校與社區、學生家長三者之間分離分割，難以保障家長參與的平等性、全員性、公平性，個性需求的表達和溝通合作的有效性，難以真正保障家長對學校的知情權、評議權、參與權、監督權；弱勢家庭的家長，如學歷層次、收入水平較低的家長，缺乏參與和合作的能力。（4）尚未理順政府、教育行政管理部門、學校和第三方之間的權限和問責關系；尚未搭建便捷的學校自評平臺和體系；指標體系構建中對于影響學生質量的關鍵影響因素、內涵和指標、測評手段和體系研究得不透徹；過于注重學校達標評估，無法反映學校特色、學校效能、素質教育和能力提升等情況。

四、加快建設中國特色現代學校制度的建議

建設中國特色現代學校制度的整體戰略思路是，要把學校制度建設擺在政府、學校、社會相互關系的大框架下，系統設計，整體推進，完善學校內部治理結構，形成政府宏觀管理和協調、社會多元參與和監督、學校依法自主管理和自律，政府、社會、學校合作治理的中國特色現代學校制度。

建設現代大學制度，要確立政府宏觀管理、社會參與、學校依法自主辦學的多元合作管理模式以及學術權力與行政權力協調、多元利益主體協調的內部治理結構。要落實法定的高校辦學自主權，以全面推進章程建設為契機，堅持和完善公立高等學校黨委領導下的校長負責制，建立大學校長遴選制度；成立由政府主管部門代表、學校黨政領導、社會人士、教師、學生會組織代表等組成的理事會，監督學校辦學行為，參與學校重大事項決策；完善高校學術委員會建設，健全教授治學、民主管理、社會監督的治理結構；進一步落實教職工代表大會、學生組織參與管理和監督的權力。要擴大社會對高校事務的參與，大學教育的規劃應該兼顧整體資源的應用、社會需求及市場的機能；強化市場在高等教育資金配置中的作用，招生、課程、專業的設置與大學的就業形成聯系；加強高校與社會、企業、行業部門的合作關系。推進高校第三方評估制度建設，加強中介評估組織的建設，探索與國際評估機構的合作。

建設現代中小學管理制度，要進一步探索中小學校長負責制、民主管理、社會監督的有效途徑。取消中小學校長的行政級別，完善校長任職條件和任用辦法，促進校長專業發展。建立校務會議、教職工代表大會等機制靈活的民主決策機制，對有關學校發展、資金使用情況、校本課程開發、衛生、安全等重大問題進行協商決策，實施校務公開，推進民主管理，接受師生員工和社會的監督。構建學校—家庭—社區的家校合作模式，建立和完善家長委員會參與管理和監督學校的制度，以及學校和社區資源共享制度。中小學校評估要理順權限和問責關系，突出學生學業成就和學校辦學績效評估，構建教育督導、學校自評和第三方評估組成的多元評估體系。

建設現代職業學校制度，要努力形成在政府指導下，職業學校依法自主辦學、行業企業及所有的利益相關方共同參與和監督的合作管理制度；建立靈活適應產業結構變化和市場需求的職業學校內部治理機制。實行理事會領導下的校長負責制，理事會成員包括政府各有關部門代表、學校黨政代表、行業企業代表、社會人士、教師代表等，負責審查批準學校財務預算和決算、監督學校財務運行、組織遴選校長和決定學校發展的重大問題。高等和中等職業學校的學術管理組織、教學管理機構應吸收行業企業人士參加，并占一定比例。建立校企合作的長效機制。根據實際情況，因時因地制宜，推進集團化辦學、訂單培養等“校企合作　、工學結合”的辦學模式。實施以能力為本位，行業、企業和社會三方參與的辦學質量評估質量評價機制。

作者系中國教育科學研究院教育理論研究中心主任、研究員

（責任編輯　尹　杰）