農民專業合作社治理結構現狀透析

　　摘要：2007年7月《中華人民共和國農民專業合作社法》的實施賦予農民專業合作社獨立的法人資格，并以經典的農民合作社原則為基礎對農民專業合作組織的內部治理機制做出具體規定。目前國內專注于合作社治理結構的實證研究和個例研究較少，但是農民專業合作社作為農民聯合所有、民主控制、經濟參與并受益的經濟組織，研究其內部治理結構具有重要的理論和實踐意義。因此，本項目組著重考察蘭考縣具有代表性的兩家農村專業合作組織——夏武營蔬菜種植專業合作社、家家喜蔬菜種植專業合作社，研究其組織機制、產權結構、決策機制。并在此基礎上，找出了農民專業合作組織發展中遇到的問題，如抵御市場風險能力弱、發展資金不足、利潤分配形式不盡合理等。最終，依據農民專業合作社當前發展特點提出合理的政策建議。
　　關鍵詞：農民專業合作社；治理結構；政策建議
　　一、問題的引出
　　我國的合作社正處于從不規范到規范的轉變過程中，在此過程中，農民專業合作社治理結構的問題逐漸凸顯出來，成為亟待解決的難題。特別是我國合作社尚處于發展初期，完善合作社治理機制，健全內部治理結構對合作社的規范運行和快速發展尤為重要。然而，目前關于合作社內部治理結構的研究，國內、外均處于起步階段，還未形成完整的合作社治理體系。由于成員之間在資源稟賦、參與目的以及承擔角色等方面的高度異質性，使得合作社的治理問題從一開始就比較突出。
　　20世紀60年代以來，隨著新制度經濟學（產權理論、交易成本理論、委托代理理論和不完全契約理論等）和博弈論的不斷發展，這些新理論為深入闡述和研究合作社內部的治理結構提供了有效的經濟分析工具。Hendrikse和Veerman（2001）運用不完全契約理論，分析了農業合作社在什么樣的治理結構下能夠獲取最大化的投資利潤。Hendrikse和Veerman（2001）還采用另一種新制度經濟學方法-交易成本理論，構建了一套在財務約束條件下農業合作社最優治理結構決策的邏輯順序。徐旭初（2005）根據其對浙江省農民專業合作社的長期考察，提出了一個關于合作社剩余控制權的研究框架，認為農民專業合作社的治理結構是一種基于能力和關系的合作治理結構，著重探討了知識、權利、非正式制度與治理結構的關系。2007年7月《中華人民共和國農民專業合作社法》的實施，確立了農民專業合作社的法律地位，并在一定程度上規范了其組織屬性、利益分配與內部治理等一系列重大問題。
　　目前，國內的研究主要集中在運用委托—代理理論分析合作社存在的問題，深入探討合作社治理結構的實證研究和個例研究較少。因而，本項目組選取蘭考縣多個農民專業合作社作為調研對象，并經過多次考察，最終確定兩家典型的農民專業合作社——武營蔬菜種植專業合作社、家家喜蔬菜種植專業合作社作為案例，對其內部治理結構進行詳細分析、研究。本文認為目前合作社在其治理結構上仍存在些許問題，著重分析了問題存在的原因以及對合作社的影響，并做出相應的政策建議。
　　二、農民專業合作社治理結構
　　合作社作為一種特殊的經濟組織與投資意義上的公司有著本質上的差異。合作社既非資合又非人合，而是一種交易的聯合：強調有限的資本報酬有限——成員參與的目的是為了建立一個與外部交易的平臺，資本是合作社的奴仆而非主人；強調一人一票而非一股一票；強調按惠顧額分配盈余而非按股分配；強調所有者與惠顧者的統一而非分離。
　　隨著農民專業合作社的發展、合作社成員數量的增多以及成員異質性的增強，農民專業合作社內部治理機制已經發生微妙的變化，不同于“羅虛戴爾共同社”時期的合作社。本文擬從組織機制、產權結構、決策機制三個方面來探討合作社的治理結構。
　　（一）組織機制
　　按照經典的合作社理論，合作社的組織機制是自愿加入和自由退出。國際合作社聯盟規定的合作社的基本原則中，第一條就是自愿與開放的社員制——任何人只要能夠利用合作社提供的服務并承擔社員義務，均可入社，不受任何歧視；同時，合作社社員擁有自由退出的權利，這在某種程度上起到保護社員利益的作用。我國2007年7月1日起施行的《中華人民共和國農民專業合作社法》對合作社自愿加入、自由退出原則作出明確規定。但是，自愿加入并不意味著無條件加入。合作社作為一個封閉的為其社員提供服務的經濟組織需要一定的資本維持運營，因此農戶要取得社員資格需達到一定條件，譬如繳納入社費、交納股金等。
　　在實際調研過程中，調研小組了解到蘭考縣農民專業合作社均遵循自愿加入和自由退出原則。但隨著合作社的發展，部分農民專業合作組織根據其需要設有一定入社門檻；同時為保護其他社員的利益，有意退社的社員需要提前提出申請，并承擔相應債務。
　　（二）產權結構
　　合作社原則規定合作社所有者與惠顧者同一，即合作社社員身份的同一性——既是合作社的所有者（投資者），又是合作社的惠顧者（生產者）。這是合作社與其他經濟組織的根本區別，同時也是導致合作社產權結構不明晰的原因。由于傳統合作社成員對合作社出資的目的主要是獲得合作社的使用權而非投資的收益，因此，作為生產者的社員并不關心自己所占的股份，這在一定程度上就促成了合作社產權結構的不明晰。不明晰的產權結構容易導致傳統合作社運營的無效率，對合作社的激勵、監督機制發揮作用產生負面影響。對此，北美地區“新一代合作社”對傳統合作社的產權結構進行了改革和完善，實行交易份額制（deliveryshares）和限制成員制（restrictedmembership），使傳統合作社模糊的產權變得明晰，從而增強了產權激勵。
　　在調研采訪中，調研小組了解到蘭考縣農民專業合作社社員多為農民，其更認同惠顧者的成員身份，而較少關心合作社產權結構。所以，蘭考縣農民專業合作社普遍存在產權結構不明晰的情況。
　　（三）決策機制
　　成員民主控制是合作社的本質規定性之一，即追求一種成員直接參與合作社事務決策的民主方式。相應地，合作社的決策機制應當是社員代表大會的民主管理，實行“一人一票”的方式。早期合作社在產權制度設置上的所有權主體的個體性、普遍性和均齊性，促使了以“一人一票”為基礎的民主管理機制。隨著合作社的發展，一人一票的決策機制發生了相應的變化：一方面，由于合作社成員出資的股權化，“一人一票”決策的產權制度基礎不復存在，民主原則的表現方式發生變化。另一方面，由于合作社成員異質性的增強，“一人一票”的決策機制可能會增大達成一致意見的難度，導致決策的低效率。因此合作社的民主應體現在成員控制上，而不必體現在成員管理上。成員控制可通過一人一票選舉理事會成員、異議和退出機制等方式來實現。
　　調研小組在調研中了解到，蘭考農民專業合作社以一人一票的方式選舉理事會成員，并主要由理事會決策合作社重大事宜，以此來實現社員對合作社的民主控制。由于普通農民社員資本和經營能力有限，理事會治理更能提高合作社的經營效益；并且在農產品普遍過剩、“賣難”問題比較突出的情況下，大多數普通社員最關心的是農產品的銷售和收益。只要核心社員控制下的合作社能夠解決普通社員的市場進入和價格改進問題，普通社員一般不會提出異議。
　　三、現存問題
　　截至2011年1月，蘭考縣合作社數量達到324家，社員人數達到16808人，帶動農戶數達到84000戶。蘭考縣農民專業合作社為廣大農民提供良好的服務，在提高農民收入方面功不可沒。隨著調研的深入，課題小組發現蘭考縣農民專業合作社的發展面臨諸多問題，這些問題主要包括農民專業合作社面臨的外部風險與其內部治理結構的不合理。
　　（一）合作社面臨巨大的市場風險，并且防范風險的能力差
　　合作社在農產品的生產銷售過程中面臨巨大的市場風險，當前農業的市場風險主要包括價格波動的風險和流通過程中的風險。
　　1.價格波動的風險主要來源于農產品生產銷售過程中的信息時滯。鑒于農產品具有生產周期長而銷售周期短的特點，其生產與銷售在時間上的不對稱與分割會導致農民對農產品供求狀況和市場價格信息判斷失誤。從而，易產生由于農產品市場價格劇烈波動而導致的風險，可借用遠期合約或者期貨市場進行風險規避。此外，在完全競爭的市場結構中，價格發揮著對農產品生產的調節作用，即上一期價格影響本期的生產活動，本期生產狀況又會影響下一期的價格，這就是經濟學中的“蛛網效應”。在我國由于農產品市場信息提供體系不完善、農民整體素質偏低，因而“蛛網效應”在我國農產品供求關系中尤其明顯。
　　2.流通過程中的風險主要來源于農產品無法長期保存。農產品的流通與工業產品的流通相比，由于農產品大多是鮮活商品，比較容易變質，其流通過程更要求專用性和即時性。
　　在發達國家，為了減少農產品生產與銷售中的此類風險，農民專業合作社往往會運用諸如標準化遠期合約、農產品期貨等金融工具。但在我國，金融市場尚不發達、相關金融工具相對欠缺的條件下，即便是具有一定規模的合作社也不具備防范市場風險的能力。
　　（二）農民專業合作組織資金限制的問題
　　資金是農民專業合作組織繼續發展的前提與動力，以家家喜蔬菜種植專業合作社為例，其在規模種植蔬菜的基礎上，希望實現“從農場到餐桌”的產業鏈模式，這就需要大量資金的支持。在實際情況中，盡管我國的《農民合作經濟組織法》規定“國家政策性金融機構以及商業性金融機構應當采取多種形式，為農民專業合作社提供多渠道的資金支持”，但是由于這些規定比較籠統，而且農業弱質性特征決定了農業信貸的高成本、高風險，很多金融機構并未對農村合作社提供真正優惠的金融服務。另外，政府對合作社的支持往往力不從心。以蘭考縣為例，蘭考全縣的合作社數量眾多，但是政府可供扶持合作社的資金卻十分有限。截至目前蘭考縣僅有5家市級示范性農民合作社得到開封市財政局25萬的資金支持，。
　　（三）會計制度不健全、財務狀況不透明
　　《農民專業合作社財務會計制度（試行）》明確規定農民專業合作社應當建立健全貨幣資金、銷售、采購、存貨、對外投資等內部控制制度。然而，農民專業合作社成員主要以農民為主體，整體受教育程度較低、經營管理能力欠缺，不能認識到會計人員在經濟組織中的重要作用。以武營蔬菜種植專業合作社為例，調研小組共實地到訪三次，均未見到合作社的會計人員。家家喜蔬菜種植專業合作社有一位專職會計，其退休前為當地的農村信用合作社的會計科長，會計知識完備，因而家家喜蔬菜種植專業合作社相對而言具備初步完善的會計制度。但是整體上，農村合作社普遍不注重對其資金、財務方面的管理。按照法律規定，社員大會應該擔當監督合作社財務狀況的責任，但是由于成員大會的成員以農民為主，財務知識匱乏，很難形成有效的內部管理監督機制。例如武營蔬菜種植專業合作社，課題小組在走訪的過程中就了解到存在社員質疑合作社財務但無從檢查的問題。另一方面，由于我國農村獨有的鄉村文化，且部分成員與理事之間存在親戚關系，因而大部分成員覺得沒有監督財務的必要。以家家喜蔬菜種植專業合作社為例，課題小組發現合作社社員對理事長和會計人員均給予足夠的信任。綜合看來，合作社的財務對社員并不完全透明。
　　（四）社員要求分紅與合作社可持續發展之間的矛盾
　　通常合作社起步階段一定要有分紅，這種返利是贏得農民信任的重要手段，不然就容易招致社員的質疑甚至退社。合作社正是通過“年終將可分配盈余按照社員與合作社之間的惠顧額進行返還”體現其“對內部社員不以營利為目的”的特點，體現農民的自主性。但合作社在起步階段需要大量資金支持其發展，因而要求較高的留存收益率，這就與社員要求分紅產生了矛盾。
　　（五）利潤分配形式的不合理
　　《農民專業合作社法》第三十七條規定：合作社可分配盈余返還或分配給成員的方法，首先按成員與本社交易量（額）比例返還，返還總額不得低于可分配盈余的百分之六十；其次剩余部分，以成員賬戶中記載的出資額和公積金份額，以及接受國家直接補助和他人捐贈形成的財產平均量化到成員的份額，按比例分配給本社社員。這里面存在兩個問題：一是以家家喜為例，合作社銷售生產基地生產的農產品，這里并不存在農民與合作社交易量，盈余返還更是無從談起，且類似家家喜蔬菜種植專業合作社這樣的情況在蘭考縣十分常見。二是《農民專業合作社法》第一章第五條提出，專業合作社成員以其賬戶內記載的出資額和公積金份額為限對農民專業合作社承擔責任。雖然盈余返還是按照農民與合作社交易量來分配，但是在承擔債務、責任方面卻是按照出資額和公積金份額來承擔。顯然，合作社成員承擔的責任與獲得的利益不相符，這就造成眾多合作社實際上是在以股份分紅。
　　四、政策建議
　　第一，通過遠期合約規避合作社農業經營的巨大風險。農產品的市場價格波動風險，是影響到農業生產穩定性的重大問題。規避此類風險的一個重要機制在于農產品期貨市場。在發達國家，農業生產者通常在期貨市場以“賣出套期保值”交易實現價格與收益的鎖定，從而規避市場價格風險。但是在我國，農產品期貨市場發育程度較低，期貨標準化合約的品種較少，不利于農業合作社通過期貨市場完成套期保值。另外，調研組所考察的農業合作社往往缺乏相應的金融知識，也難以直接參與到農產品期貨交易過程中。除了利用期貨市場之外，遠期合約將會是另一個鎖定市場價格風險的重要工具。與期貨市場的標準化合約相對比，遠期合約并不需要特定的金融市場。農業合作化組織可以與市場中重要的農產品交易商簽訂遠期合約的形式來鎖定價格及收益。政府可以鼓勵農產品交易商與農業合作社的簽訂一系列遠期合約的方法來保護農業生產。鼓勵的方法可以是依據合約的交易金額為農產品交易商提供優惠貸款，或者貸款擔保。
　　第二，通過發展中小金融機構，發展社區銀行為農業合作社及農業生產提供金融支持。農業合作社的融資難問題并不僅限于合作社本身，同時也是絕大多數中小企業所面臨的問題。目前我國的金融體系無助于解決這一問題，而發展多層次資本市場則是難決這一問題的根本途徑。就農業合作社而言，最適宜的金融機制當是農村的社區銀行，如村鎮銀行。村鎮銀行是指經中國銀行業監督管理委員會依據有關法律、法規批準，由境內外金融機構、境內非金融機構企業法人、境內自然人出資，在農村地區設立的主要為當地農民、農業和農村經濟發展提供金融服務的銀行業金融機構。從村鎮銀行的定位來看，它具有社區銀行的性質。村鎮銀行的一大優勢在于它可以較充分了解本地區農業生產的經營風險，從而可以較為有效地進行專門業務的風險管理，有利于對農業和農村合作社提供金融支持。但是，目前我國村鎮銀行的相關政策，限制了私人投資向這一領域內的發展，如控股權問題。央行及其他監管機構應積極推進村鎮銀行機制的創新與改革，放寬金融準入的限制，鼓勵私人投資，促進村鎮銀行的發展，從而為農業和農業合作社的發展提供更好的金融支持。
　　第三，強化對農業合作社的稅收審計和政策優惠。從調研組的調查知道，我國目前諸多農業合作社的組建，在很大程度上是為了避稅及博取優惠政策。農業合作社作為一種免稅主體，應當遵循免稅主體相應的義務。其中，重要的一項義務在于接受審計機關的審計。合作社應當與其他民間非營利組織一樣，執行相應的會計制度及審計準則。通過這種方法強化農業合作社的會計和審記，并提高合作社的財會透明化程度。
　　第四，修訂《農民專業合作社法》。2006年頒布的《農民專業合作社法》未能充分考慮到合作社經營發展的多種實際情況。因此這一法律的某些條款并不適合某些農業合作社的發展壯大。如“年終將可分配盈余按照社員與合作社之間的惠顧額進行返還”，此款條文暗含地假設了合作社并不需要較多地資產進行經營，而這與農業日益現代化、日益要求資本投入的發展趨勢相違背。執行《合作社法》的條款意味著合作社無法取得資本公積，從而無法滾動發展。如果再考慮到合作社融資困難的實際情況，合作法更是難以取得進一步的發展與壯大。因此修訂此項條款，允許資本公積，并根據農民和合作社交易額或者投資額確認剩余索取權有助于協調統一合作社的長遠利益及經營戶的當前利益，將是一個好的選擇。《合作社法》更應當體現契約自由的民商法立法精神。不應過于積極地涉及合作社的經營細節。
　　參考文獻：
　　1. HENDR IKSE G