高標準基本農田建設中應注意幾個要點

　　摘要：高標準基本農田建設是土地整治規劃的重要組成部分，是基本農田土地整理的延伸和提升。《高標準基本農田建設規范（試行）》的下發為建設高標準基本農田提供了依據。在國家高度重視高標準基本農田建設的大背景下，文章對歷年基本農田土地整治項目實施中的問題進行了分析，并在此基礎上，結合各地區學者的見解提出高標準基本農田建設中應注意的相關要點。
　　關鍵詞：高標準基本農田；土地整治
　　一、前言
　　2012年的中央一號文件提出，加強高標準基本農田建設，制定全國高標準基本農田建設總體規劃和相關專項規劃，多渠道籌集資金，增加農業綜合開發投入，開展農村土地整治重大工程和示范建設，集中力量加快推進旱澇保收高產穩產農田建設。國土資源部印發的《高標準基本農田建設規范（試行）》首次從國家層面規范高標準基本農田建設工作。2012年4月，全國新建1億畝高標準基本農田建設計劃已經分解下達至31個省（區、市）、計劃單列市和新疆生產建設兵團。
　　一系列政策文件的下發充分體現了高標準基本農田建設站位高、時間緊、任務重的特點。如何才能按計劃保質保量地完成該項任務、在開展建設工作過程中應注意哪些問題等已成為相關專家、學者探討的重點。
　　二、歷年基本農田土地整治項目實施中存在的問題
　　（一）一味追求圖件美觀、投資比例合理，忽略了設計方案的實用性
　　相比一般的土地整治項目，基本農田土地整治項目的基本特點是：耕地集中連片，具有一定的規模；耕地質量相對較高，骨干設施較好；已有田間基礎設施的雛形，便于出具設計的初步方案，等等。在項目設計階段，受時間、測量圖紙準確度等因素的影響，導致對項目區情況了解不夠透徹，有時設計方案過于迎合對圖紙美觀的要求，在編制預算時受投資比例的約束，從而忽略了方案的實用性，這對后期項目的實施造成了不利影響。
　　（二）重設計輕監管，施工階段變數較多
　　項目立項、設計等工作一般都較嚴格和規范，而施工及其過程中的監管和質量驗收卻容易被忽視。重設計輕監管的現象較為普遍，加上對施工、監理單位的資質審查不夠嚴格，導致了部分施工工序不規范，監管力度不夠；施工過程中工程變更反復次數較多，對變更材料的審查難度較大。
　　（三）整治后的權屬調整難度較大
　　為了能夠實現規模效益，基本農田項目一般是以大田整治為主，所以會涉及多個權屬單位，權屬調整則成為了整治工程中不可或缺的一項內容。另外，農村多以家庭聯產承包責任制為主導的農村土地經營制度，耕地主要散落在各農戶手中，項目實施過程中難免會有新修工程占地、改變原權屬界線走向等情況出現，各農戶對此往往存在一定的抵觸情緒，從而導致整治后的權屬調整工作難以開展，土地整治項目難以達到預期目標和效益。
　　（四）后期管護跟不上，工程壽命縮短
　　后期管護主要包括工程管護及土地質量檢測等。其中，工程管護是指對修建的農田水利及農村道路等設施進行及時地修繕，延長其使用壽命，使基本農田整治工程的實施達到一勞永逸的效果。土地質量的檢測，尤其是對新增耕地部分的檢測，宜采用動態檢測的方式，定期對土地質量進行有效監管，根據土壤肥力的變化情況采取相應的改良措施，以滿足耕作物生長的需要。
　　目前，很多項目竣工后主要是將項目移交給所在的村委會管護，因土地整治工程后期管護的制度不夠完善，管護主體及權責不明確，管護資金無法落實，所以管護效果并不理想，“重建輕管”的現象普遍存在，如溝渠路工程被破壞、設施丟失等。無視后期管護的重要性將嚴重影響工程的使用壽命，基本農田土地整治項目實施的意義將不復存在。
　　三、建設高標準基本農田過程中應注意的要點分析
　　筆者認為，要將高標準基本農田建設落到實處，必須因地制宜，實事求是，在保證建設目標實現的前提下，創新模式，循序漸進。現根據歷年基本農田整治項目存在的問題，并結合實踐經驗及各地區相關學者的見解總結如下：
　　（一）綜合考慮地形地貌、水文地質等因素
　　地形地貌、水文地質等是進行高標準基本農田必須考慮的自然因素，它直接影響著項目規劃方案的可操作性。以南方丘陵地區為例，基本農田的分布特點與北方平原地區的是截然不同的，在規劃設計方面應有所區別。如北方平原區因地下水位較低，地表水資源匱乏，因此井灌比較普遍，且多為大田整治；為防風害，一般需種植農田防護林，以起到防風固沙、美化環境的作用。而南方丘陵區水資源較豐富，但地形相對復雜，田塊之間高差較大，整治后多以水平梯田為主。與之相配套的農田水利工程則以明渠明溝灌排為主，為避免過度沖刷，溝渠多配套跌水或消力池；部分地區為抬高水位，需修建陂頭（小型攔水壩）；在地勢較高的地方，一般修建蓄水池蓄水，通過管灌的形式解決田間灌溉的問題。
　　綜上，高標準基本農田建設不能為了達到路寬、渠直、田塊整齊的硬性要求，一味地追求外觀設計上的美觀，應以實用為主，充分結合項目區特點進行方案的設計。
　　（二）農田建設與水利建設相對接
　　近年來，為加強農業基礎設施建設，各地投入巨額資金修復農村小水利設施、開展土地整治工作和其他基礎設施建設。但是，在不少地方，小水利建設與土地整治工程不能有效對接，無法保證每一塊地旱澇保收。作為小水利建設的最終目的就是要確保耕地得到有效灌溉，在高標準基本農田建設中，應將農村小水利建設和土地整治有機結合起來，國土、農業、水利等相關部門同力協作，將“最后一公里”的任務落實，以小資金獲取大效益。
　　（三）注重施工工程質量把關及驗收
　　工程施工及驗收階段是影響高標準基本農田建設質量的重要環節，與項目的立項、設計同等重要。為了防止高標準基本農田建設工程成為質量差的“豆腐渣”工程，必須嚴格審查施工、監理單位的資質，把握好質量檢驗和工程驗收工作。
　　工程實施過程中，應同步進行動態監督檢查，將施工方與監理方的質量檢驗資料分類建檔；對施工過程中發生的工程變更，按相關規定做好變更設計材料，及時上報備案；工程驗收時結合普檢與抽檢、初驗與復驗、內業與外業檢驗等驗收方式，對重點隱蔽工程、階段性工程加強驗收與監督，確保工程質量總體達標。只有注重施工工程的質量及工程驗收的環節，才能將高標準基本農田建設這一民心工程落到實處，才能保證工程的質量。
　　（四）明晰產權，確保農民權益
　　權屬調整涉及農民的切身利益，所以高標準基本農田建設前后的產權問題不容忽視，尤其是項目實施后的權屬調整問題，應做到未雨綢繆。在項目規劃設計的實地踏勘階段，應將權屬作為調查的主要內容之一，設計的初步方案需要到實地征求國土部門及村民代表的意見，并確認項目實施后權屬調整是否可以落實，在此基礎上，對方案進行調整和完善。如此才能保證高標準基本農田建設項目的順利實施，才能確保農民的權益不受損害。
　　（五）拓寬資金籌集渠道
　　高標準基本農田建設規模大，所需資金的投入量較多，單靠政府財政出資無法滿足項目所需全部資金。因此，拓寬籌資渠道是高標準基本農田建設能夠順利實施的有力保障。在資金籌措過程中，除政府財政外，還可增強吸納社會資金的能力，引導更多信貸資金投向高標準基本農田建設；另外，高標準基本農田建設與農民利益息息相關。因此，也可考慮引導農村閑散資金投入，試行農民先行投資，后期根據投資比例免收使用稅費等優惠政策。
　　（六）加強項目后期管護，提高綜合效益
　　高標準基本農田不僅要建設好，還要管理好。建設與管護并重是土地整治項目開展和實施的必然趨勢，因此，為保障項目實施后新建的田間基礎設施能夠長期有效地投入使用，保障實施后的高標準基本農田發揮應有的綜合效益，必須加強項目的后期管護。同時建立健全后期管護體系，落實工程管護措施，使后續管理規范化、制度化。關于后期管護經費，個人認為應將其納入高標準基本農田建設工程預算中，并在設計方案中明確后期管護的相關措施以及管護主體的職責，使高標準基本農田建設有始有終，能夠發揮其綜合效益。
　　參考文獻：
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