生態(tài)宜居城市環(huán)境績(jī)效審計(jì)研究

　　【摘　要】 隨著我國(guó)“天人合一”城市理念的興起，對(duì)生態(tài)宜居城市環(huán)境績(jī)效審計(jì)概念、審計(jì)內(nèi)容進(jìn)行探索，初步建立生態(tài)宜居城市審計(jì)的組織方法、技術(shù)方法，構(gòu)建審計(jì)評(píng)價(jià)體系和審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)，可提高人們的生活質(zhì)量和幸福指數(shù)。
　　【關(guān)鍵詞】 生態(tài)宜居城市環(huán)境； 績(jī)效審計(jì)基本理論； 審計(jì)方法體系框架構(gòu)建； 審計(jì)難點(diǎn)
　　生態(tài)宜居城市體現(xiàn)了“天人合一”的中國(guó)思想，是人類自覺(jué)克服“城市病”、從灰色文明走向綠色文明的偉大創(chuàng)新。我國(guó)以及世界各國(guó)城市規(guī)劃的目標(biāo)包括：循環(huán)生態(tài)城市、山水園林城市、森林城市、旅游城市等。
　　2010年重慶市將建設(shè)“宜居城市”和“生態(tài)城市”的目標(biāo)納入城市總規(guī)劃。生態(tài)宜居城市就是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，滿足居民物質(zhì)和精神生活需要的城市。重慶市為生態(tài)城市重點(diǎn)工程制定了保障措施，對(duì)生態(tài)環(huán)境建設(shè)投入了財(cái)政專項(xiàng)資金，完善了相關(guān)環(huán)境政策的制定。對(duì)生態(tài)環(huán)境工程和巨額財(cái)政資金開(kāi)展生態(tài)環(huán)境績(jī)效審計(jì)，將成為政府審計(jì)機(jī)關(guān)的重大課題。
　　一、生態(tài)宜居城市環(huán)境績(jī)效審計(jì)的基本理論
　　（一）生態(tài)宜居城市環(huán)境績(jī)效審計(jì)的概念
　　生態(tài)宜居城市是在一個(gè)城市的生態(tài)系統(tǒng)范圍內(nèi)，運(yùn)用生態(tài)學(xué)、社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、建筑學(xué)和系統(tǒng)工程，改變傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和城市發(fā)展的模式，建立起一個(gè)人與自然和諧、社會(huì)公平、經(jīng)濟(jì)高效的復(fù)合系統(tǒng)。環(huán)境審計(jì)是由政府審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府和事業(yè)單位的環(huán)境管理活動(dòng)及其報(bào)告進(jìn)行環(huán)境財(cái)務(wù)、環(huán)境合規(guī)和環(huán)境績(jī)效三個(gè)方面的審查，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的一種活動(dòng)。績(jī)效審計(jì)是獨(dú)立的審計(jì)機(jī)構(gòu)依法運(yùn)用審計(jì)程序，對(duì)被審計(jì)單位管理活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)性等進(jìn)行監(jiān)督，以促進(jìn)被審計(jì)單位提高管理水平的一種綜合審計(jì)活動(dòng)。環(huán)境績(jī)效審計(jì)是在財(cái)務(wù)績(jī)效審計(jì)基礎(chǔ)上，評(píng)定環(huán)境管理活動(dòng)的現(xiàn)狀和潛力，對(duì)提高環(huán)境管理績(jī)效提出建議，促進(jìn)其改善環(huán)境管理、提高環(huán)境管理績(jī)效的一種審計(jì)，是財(cái)務(wù)績(jī)效審計(jì)的延伸。
　　（二）生態(tài)宜居城市環(huán)境績(jī)效審計(jì)產(chǎn)生的動(dòng)因
　　1.公共環(huán)境受托責(zé)任是生態(tài)宜居城市環(huán)境績(jī)效審計(jì)產(chǎn)生的內(nèi)在動(dòng)因
　　（1）公共環(huán)境受托責(zé)任的產(chǎn)生。現(xiàn)階段企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，可以隨意消耗環(huán)境資源而不用承擔(dān)任何代價(jià)，環(huán)境成本由社會(huì)承擔(dān)。由于無(wú)需對(duì)環(huán)境成本進(jìn)行補(bǔ)償，企業(yè)則盡可能掠取環(huán)境資源，而社會(huì)公眾承擔(dān)環(huán)境成本，卻得不到任何補(bǔ)償。隨著社會(huì)公眾意識(shí)的覺(jué)醒、保護(hù)自身環(huán)境利益的要求，于是形成了環(huán)境受托責(zé)任。（2）公共環(huán)境受托責(zé)任中的委托者與受托者。狹義委托者包括環(huán)境責(zé)任主體的財(cái)產(chǎn)所有者、債權(quán)人，廣義的委托者包括受責(zé)任主體影響的人群。作為環(huán)境責(zé)任主體的企業(yè)，在開(kāi)展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中必然對(duì)周邊的自然和生態(tài)造成影響。如企業(yè)排放的廢氣和廢水會(huì)污染周邊的空氣和水源，從而對(duì)周邊居民的健康和生活產(chǎn)生危害，周邊居民應(yīng)當(dāng)是環(huán)境受托責(zé)任的委托人。環(huán)境受托責(zé)任中的受托者包括政府和企業(yè)兩個(gè)方面。（3）政府公共環(huán)境受托責(zé)任的內(nèi)容。政府將環(huán)境保護(hù)責(zé)任確立為政府的一項(xiàng)受托責(zé)任。體現(xiàn)為：進(jìn)行與環(huán)境保護(hù)相關(guān)的綜合決策、組織環(huán)境建設(shè)、改善環(huán)境質(zhì)量、分配公共資源。
　　2.政府審計(jì)機(jī)關(guān)執(zhí)行生態(tài)宜居城市環(huán)境績(jī)效審計(jì)源于財(cái)政預(yù)算資金的外部監(jiān)管要求。首先，通過(guò)政府審計(jì)可以解決部門(mén)生態(tài)宜居城市環(huán)保建設(shè)投入預(yù)算粗放、預(yù)算批復(fù)不及時(shí)、挪用預(yù)算資金等問(wèn)題。其次，加強(qiáng)對(duì)國(guó)庫(kù)收付的審計(jì)，審查財(cái)政專戶情況、“收支兩條線”管理、預(yù)算外資金使用違規(guī)等問(wèn)題。最后，加強(qiáng)對(duì)政府采購(gòu)的審計(jì)，審查采購(gòu)資金預(yù)算、采購(gòu)過(guò)程、采購(gòu)結(jié)果是否符合法律政策要求，尤其是對(duì)于生態(tài)宜居城市環(huán)境建設(shè)項(xiàng)目資金的審計(jì)。
　　（三）生態(tài)宜居城市環(huán)境績(jī)效審計(jì)的內(nèi)容
　　我國(guó)生態(tài)宜居城市環(huán)境績(jī)效審計(jì)的內(nèi)容包括以下幾個(gè)方面：審查評(píng)價(jià)生態(tài)宜居城市發(fā)展規(guī)劃的科學(xué)性；審查評(píng)價(jià)生態(tài)宜居城市相關(guān)制度和政策的合理性；審查評(píng)價(jià)環(huán)境管理部門(mén)設(shè)置的有效性；審查評(píng)價(jià)生態(tài)環(huán)境建設(shè)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性、環(huán)境性和公平性；利用審計(jì)結(jié)果為生態(tài)宜居城市建設(shè)提供合理化的建議。
　　（四）生態(tài)宜居城市環(huán)境績(jī)效審計(jì)的原則
　　審計(jì)原則是審計(jì)人員實(shí)施審計(jì)過(guò)程應(yīng)遵循的指導(dǎo)思想，對(duì)審計(jì)人員具有公認(rèn)的約束力。包括：獨(dú)立性原則，公正、客觀原則，聯(lián)合審計(jì)原則，重要性原則，事前與事后審計(jì)原則，當(dāng)期與遠(yuǎn)期經(jīng)濟(jì)效益統(tǒng)一的原則，經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益相結(jié)合的原則，規(guī)范性和靈活性相結(jié)合的原則，定量與定性分析相結(jié)合的原則。
　　二、生態(tài)宜居城市環(huán)境績(jī)效審計(jì)方法的框架構(gòu)建
　　（一）生態(tài)宜居城市環(huán)境建設(shè)項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)的組織方法
　　1.項(xiàng)目選擇與確立
　　生態(tài)宜居城市環(huán)境績(jī)效審計(jì)工作的目標(biāo)。在進(jìn)行環(huán)境績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目的選擇時(shí)，應(yīng)體現(xiàn)以下幾方面的原則：重要性原則，即選擇那些具有代表性和政府社會(huì)高度關(guān)注，對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境具有重大影響的項(xiàng)目作為審計(jì)對(duì)象，財(cái)政投入較大的生態(tài)環(huán)境工程；還有時(shí)效性原則、可行性原則、增值性原則、風(fēng)險(xiǎn)性原則、導(dǎo)向性原則等。
　　2.制定審計(jì)方案
　　對(duì)審計(jì)實(shí)施方案進(jìn)行細(xì)化，將每一審計(jì)事項(xiàng)落實(shí)到各個(gè)審計(jì)小組或?qū)徲?jì)組成員，從而有利于工作流程的標(biāo)準(zhǔn)性和審計(jì)取證的一致性。包括：審計(jì)目標(biāo)的確定、審計(jì)范圍的確定、審計(jì)對(duì)象的確定、審計(jì)內(nèi)容的確定。
　　3.審計(jì)資源配置
　　績(jī)效審計(jì)比財(cái)務(wù)審計(jì)要花費(fèi)更多的時(shí)間和人力，它更加需要人員的質(zhì)量而不是數(shù)量。績(jī)效審計(jì)既要考慮審計(jì)人員條件，同時(shí)也要考慮技術(shù)手段、能力水平、經(jīng)驗(yàn)和工作基礎(chǔ)等，可選擇在當(dāng)前條件下能夠做好的項(xiàng)目來(lái)實(shí)施，避免選擇那些難以勝任的項(xiàng)目。
　　（二）生態(tài)宜居城市環(huán)境績(jī)效審計(jì)技術(shù)方法
　　一般技術(shù)方法：一是數(shù)據(jù)和信息的收集方法，包括：文件檢查法、抽樣和案例研究、直接觀察法等；二是數(shù)據(jù)和信息的分析方法，包括：成本—效益分析、回歸分析法、層次分析法等。特殊技術(shù)方法，包括：確認(rèn)經(jīng)濟(jì)性、效益性、效果性、環(huán)境性采用的技術(shù)方法。
　　（三）生態(tài)宜居城市環(huán)境績(jī)效審計(jì)的評(píng)價(jià)體系和標(biāo)準(zhǔn)的構(gòu)建
　　1.生態(tài)宜居城市環(huán)境績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)體系構(gòu)建（表1）
　　2.生態(tài)宜居城市環(huán)境績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)構(gòu)建（表2）
　　三、生態(tài)宜居城市環(huán)境績(jī)效審計(jì)難點(diǎn)
　　（一）審計(jì)體制的不足限制了生態(tài)宜居城市環(huán)境績(jī)效審計(jì)的開(kāi)展
　　審計(jì)職責(zé)所需經(jīng)費(fèi)列入本級(jí)財(cái)政預(yù)算，這意味著地方審計(jì)機(jī)關(guān)的“財(cái)權(quán)”“人權(quán)”都由地方政府掌握，對(duì)政府的審計(jì)成為政府“內(nèi)部審計(jì)”，嚴(yán)重影響了審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性，損害了生態(tài)宜居城市環(huán)境績(jī)效審計(jì)的有效開(kāi)展，面臨著“自己審計(jì)自己”的尷尬局面。
　　（二）審計(jì)機(jī)關(guān)開(kāi)展生態(tài)宜居城市環(huán)境績(jī)效審計(jì)缺乏法律上的保證
　　現(xiàn)行審計(jì)法律缺少對(duì)績(jī)效審計(jì)的明確規(guī)定，受傳統(tǒng)“重投資、輕效益”影響，多數(shù)地方政府都把精力放在爭(zhēng)取資金和項(xiàng)目上，很少關(guān)注實(shí)施后的效益。僅以經(jīng)濟(jì)效益為例，據(jù)“十五”期間抽樣調(diào)查，有85%以上的超預(yù)算，39%的未能達(dá)到設(shè)計(jì)生產(chǎn)能力，37%的投入運(yùn)營(yíng)后虧損，而現(xiàn)行審計(jì)法律體系沒(méi)有明確在環(huán)境保護(hù)方面的責(zé)任。國(guó)際最高審計(jì)機(jī)關(guān)（INTOSAI）《從環(huán)境視角進(jìn)行審計(jì)活動(dòng)的指南》規(guī)定，環(huán)境績(jī)效審計(jì)包括：對(duì)政府監(jiān)督環(huán)境法規(guī)審計(jì)、對(duì)政府環(huán)境項(xiàng)目的績(jī)效審計(jì)、對(duì)其他政府項(xiàng)目的環(huán)境影響審計(jì)、對(duì)環(huán)境管理系統(tǒng)的審計(jì)等。只有完善法律，環(huán)境績(jī)效審計(jì)才能合法開(kāi)展。
　　（三）缺少系統(tǒng)的環(huán)境績(jī)效審計(jì)準(zhǔn)則
　　審計(jì)署經(jīng)過(guò)多年的探索和努力，制定了40多項(xiàng)國(guó)家審計(jì)準(zhǔn)則，包括審計(jì)基本準(zhǔn)則、現(xiàn)場(chǎng)準(zhǔn)則、報(bào)告準(zhǔn)則以及職業(yè)道德準(zhǔn)則等。現(xiàn)行的審計(jì)體系難以適應(yīng)績(jī)效審計(jì)全面開(kāi)展的需要，為了績(jī)效審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)化、高效益地開(kāi)展，必須制定績(jī)效審計(jì)準(zhǔn)則。
　　（四）生態(tài)宜居城市理論滯后制約環(huán)境績(jī)效審計(jì)的發(fā)展
　　當(dāng)前生態(tài)宜居城市的建設(shè)與評(píng)價(jià)還處于探索階段，對(duì)于開(kāi)展環(huán)境績(jī)效審計(jì)的政府審計(jì)機(jī)關(guān)有一定的難度。表現(xiàn)在：一是對(duì)生態(tài)宜居城市的片面理解使得審計(jì)人員無(wú)法把握審計(jì)內(nèi)容。生態(tài)宜居城市的核心是“人與自然的高度和諧”，這意味著城市的發(fā)展、城市居民的生產(chǎn)生活要順應(yīng)自然規(guī)律，政府審計(jì)機(jī)關(guān)要提出有針對(duì)性的建設(shè)性意見(jiàn)。二是生態(tài)宜居城市規(guī)劃不完善使得審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)不確定。不同區(qū)域、城市的規(guī)劃編制部門(mén)，在建設(shè)中規(guī)劃編制與實(shí)施脫節(jié)，使得審計(jì)機(jī)關(guān)難以掌握標(biāo)準(zhǔn)，審計(jì)評(píng)價(jià)結(jié)果不確定。
　　四、生態(tài)宜居城市環(huán)境績(jī)效審計(jì)保障措施
　　就生態(tài)宜居城市環(huán)境績(jī)效審計(jì)面臨的難點(diǎn)應(yīng)做好以下幾方面：提高審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性，將“內(nèi)部審計(jì)”工作融入國(guó)家審計(jì)和社會(huì)審計(jì)工作中，借助社會(huì)審計(jì)人員和技術(shù)力量作為審計(jì)的補(bǔ)充；加強(qiáng)環(huán)境審計(jì)立法，使審計(jì)工作有法可依；明確審計(jì)機(jī)關(guān)職責(zé)分工，建立健全審計(jì)評(píng)價(jià)體系；加緊制定環(huán)境績(jī)效審計(jì)準(zhǔn)則；加快政府環(huán)境績(jī)效審計(jì)理論研究；提高專業(yè)人員素質(zhì)，優(yōu)化審計(jì)隊(duì)伍；轉(zhuǎn)變思維模式，強(qiáng)化審計(jì)理念；通過(guò)生態(tài)宜居城市環(huán)境績(jī)效審計(jì)的研究，提高人們的生活質(zhì)量和幸福指數(shù)。
　　【參考文獻(xiàn)】
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