扶貧是一門智慧學

　　從20世紀八九十年代起到新世紀初，我國的扶貧工作已成為綜合治理貧困問題的系統(tǒng)工程。它的作用早已超出減貧摘帽，更發(fā)揮了促進社會穩(wěn)定和協(xié)調(diào)發(fā)展的作用。目前，按照新一輪的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011-2020)》，扶貧開發(fā)攻堅戰(zhàn)正在向縱深推進。所謂縱深，是因為它涉及政府、社會、農(nóng)村、群眾的各個參與體。怎樣形成“合力”，政府該如何作為，使之起到社會管理的“正效應”？記者采訪了四川省委、省政府決策咨詢委員會委員、省扶貧外資項目管理中心主任王思鐵。
　　
　　記者：政府在整個扶貧工作格局中應是何角色？
　　王思鐵（下稱“王”）：我國的扶貧工作歷來是“政府主導，社會參與”。扶貧資金在70年代末到80年代初，全部來自中央財政撥款，此后則來源于中央財政、地方政府財政以及扶貧信貸。在這一扶貧模式中，政府的主導地位不僅僅體現(xiàn)在資金的來源，還體現(xiàn)在扶貧政策的指定與執(zhí)行，資源的控制與決策方面。因此在實踐中，全局的資源配置需要政府的頂層設計。
　　
　　記者：我們在扶貧工作面臨的許多困局和亂象中，都可以看到基層官員“政績沖動”的影子，這與執(zhí)政黨“執(zhí)政為民”的理念無疑是相悖的，那么應當怎樣抑制決策者的這種“政績沖動”？
　　王：一些地方官員的“政績沖動”使得扶貧這一普惠工程的公平性大大受損，不少貧困地區(qū)老百姓實際上沒有享受到它的惠澤。我們除了在意識上要提倡以長遠的、科學的、可持續(xù)性的發(fā)展觀來規(guī)劃扶貧工作，還要在完善激勵約束機制上有新的舉措。在新一輪扶貧開發(fā)綱要中，我們將實行“五掛鉤”制度（扶貧開發(fā)與農(nóng)民增收、經(jīng)濟發(fā)展、評先評優(yōu)、效能考核、干部使用掛鉤），在這樣的要求下，干部若為了政績，不摘帽、裝貧、造貧，搞形象工程，反而自己得不到提拔和重用。這樣，制度就更有力。
　　
　　記者：目前國家重點扶貧對象的遴選機制存在哪些問題，應怎樣再進一步改進？
　　王：中央決定，將農(nóng)民年人均純收入2300元作為新的國家扶貧標準，在這一標準下，勢必更多低收入人口將被納入扶貧范圍。然而，目前國家的重點扶貧對象僅包括國家重點縣、特困片區(qū)、多村連片集合體以及其他貧困群體，這樣一來，誰能進入國家的扶貧重點“視野”成為公平性問題。
　　雖然，國家重點扶貧的原則是“先難后易”，最貧困的最先重點扶持，然而10年一輪的時間對于不少地方來說“政策空缺”太長，可考慮縮短為5年變更一次名單。另外，我們也在思考深入到貧困村莊和具體的農(nóng)戶，使扶貧的“識別機制”更精準。另外，國家重點扶貧的準入和退出機制，可以跟干部考核掛鉤，解決貧困縣名單“只進不出”的問題。
　　當然，任何國家都不能說可以由政府完全“包攬”貧困問題，無論是專項扶貧、還是行業(yè)扶貧，都需要形成多層面、多主體的分級機制，對口進行幫扶。
　　
　　記者：由于政府大包大攬過多，在傳統(tǒng)扶貧項目的實施與管理之中，貧困群眾一直處于被動狀態(tài)，依賴政府的思想嚴重。應該怎樣提升群眾的“話語權(quán)”？
　　王：過去，扶貧沒有把貧困者當成脫貧的主體而是把他們當作脫貧的對象，在整個扶貧過程中，扶貧者很少與貧困者溝通、交流。群眾要么缺乏扶貧惠顧，要么被政策強加于身，無法參與扶貧工程的決策制定。
　　現(xiàn)在我們倡導“參與式扶貧”，把貧困者放在反貧困的主體位置上，充分尊重貧困群眾在項目選擇、實施和管理過程中的知情權(quán)、選擇權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)和管理權(quán)?？偟膩碚f，就是讓老百姓有權(quán)“說話、做事”。借助于外部的幫助，困難群眾可以選擇發(fā)展項目、制訂發(fā)展計劃，并參與計劃的執(zhí)行和項目的實施管理，包括項目設計、項目決策、項目實施、項目監(jiān)督等全部項目工作都是扶貧對象“自己的事”。
　　“參與式扶貧”主要是尋求“政府引導、群眾參與、市場調(diào)節(jié)”的最佳結(jié)合點，使貧困村群眾在參與項目的過程中培養(yǎng)“自愿脫貧、我要脫貧”的意識，逐步提高其自力更生、艱苦創(chuàng)業(yè)的能力，變“要我做”為“我要做”。同時，“參與式扶貧”還能使扶貧項目、資金更加透明化，從源頭上堵塞了扶貧資金被截留、挪用等現(xiàn)象的發(fā)生，農(nóng)民得到了實惠，干部得到了保護。
　　記者：關(guān)于國家下?lián)芙o基層的扶貧資金，在使用上具體應有哪些原則？
　　王：中央財政綜合扶貧投入，包括中央財政專項扶貧資金、農(nóng)村低保等保障民生政策、支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)政策等7個方面。在2011年投入的1618億元里，有619億元用于支持農(nóng)村貧困地區(qū)發(fā)展的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，有566億元直接用于改善民生的投入?？梢钥闯鰢业摹翱沙掷m(xù)發(fā)展”思路，即以“開發(fā)”的思維來做“扶貧”的工作，突出可再生、可再造的長遠視角。因此，基層在運用資金、項目時，也需按照“規(guī)劃先行”的思路，制定計劃，杜絕隨意性、浪費性使用。具體操作上，是“規(guī)劃引導資金，資金跟著市場走”，既保證了政府的規(guī)劃意圖，又激活市場、優(yōu)化地配置了資源。
　　
　　記者：要使重點扶貧的名單準入取得公平性，要使各個扶貧項目、資金都周轉(zhuǎn)正常，真正用于貧困人群，必然應當讓扶貧工作置于陽光之下。那么，具體有哪些監(jiān)管措施？
　　王：總的來說，要陽光化，就是扶貧工作要實現(xiàn)“公告、公示、公開”的“三公”，要經(jīng)過“三公”之后才能成為決策。2011年11月，財政部、國家發(fā)改委、國務院扶貧辦發(fā)布了修訂后的《財政專項扶貧資金管理辦法》，不僅就財政專項扶貧資金的管理、投向、使用效益作了一些新規(guī)定，還增加了公告公示制度的要求。
　　在新的辦法中，明確了市、縣兩級業(yè)務部門的監(jiān)管方式。扶貧資金依法管理、分級負責、全過程全方位監(jiān)管、專款專用和效益等5大原則也被要求用于資金的分配、撥付、管理和使用的各個環(huán)節(jié)。在監(jiān)督主體上，將由扶貧機構(gòu)內(nèi)部監(jiān)管和紀檢監(jiān)察外部監(jiān)管相結(jié)合，上級監(jiān)管和群眾監(jiān)管相結(jié)合。另外，我們還有較為健全的“投訴人機制”，保持投訴渠道通暢。
　　
　　記者：現(xiàn)實生活中，一些地方發(fā)生群體性事件也是因為長期貧困、拆遷或移民中相關(guān)利益受損而造成。怎樣看待扶貧工作在社會管理中的重要性？
　　王：當下，“社會管理創(chuàng)新”已經(jīng)成為大家關(guān)心的一個熱門話題。對于“社會管理”的理解，各國自有各不相同的特點。扶貧工作，現(xiàn)在已經(jīng)形成了“大扶貧”的概念，即政府和各個社會團體都要參與到扶貧工作中來，在整個社會系統(tǒng)中實現(xiàn)協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)、有效扶持。因此，扶貧工作的組織、指揮、監(jiān)督和調(diào)節(jié)也是一種“社會管理”。
　　作為社會管理的一種，扶貧說到底也是對人的管理和服務。這就要求我們的管理要適應變化，不斷創(chuàng)新。不同地區(qū)因其不同的資源情況，要實施不同管理。比如“產(chǎn)業(yè)再造”，在富礦、富農(nóng)地區(qū)要提，而資源枯竭地就不能一味要求，這樣勢必引起空殼的“面子工程”。
　　同時，要注重社會公正，它的核心是機會均等：同樣的錢、項目和載體。一個社會給個體發(fā)展的機會越是平等，公眾對社會差異就越能表示認同。反過來看，在社會差異容忍度大的社會，更多的人生活在不斷能得到改善的希望之中，發(fā)展的動力就越強，社會發(fā)展處于正效應，反之則處于負效應。
　　我們也正在轉(zhuǎn)變思路，在扶貧工作的細節(jié)中加入管理的智慧。在新一輪的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011-2020)》中，“實行黨政一把手負總責的扶貧開發(fā)工作責任制”，按“任務到縣、村為單元、分批實施、竣工驗收”要求落實責任，“把扶貧開發(fā)工作成效作為衡量貧困地區(qū)各級干部政績和提拔使用的重要依據(jù)”等規(guī)定也體現(xiàn)了中央對扶貧工作管理上的更高要求。