新《事業單位財務規則》探析

　　【摘　要】 現行的《事業單位財務規則》（以下簡稱新《規則》）于2012年2月7日頒布，自2012年4月1日起開始實施，同時廢止財政部于1996年10月22日頒布，自1997年1月1日起開始實施的《事業單位財務規則》（以下簡稱舊《規則》）。文章通過分析比較新《規則》和舊《規則》，探討新《規則》對預算內外收支管理、專用基金管理、資產管理、負債管理、事業單位財務報表體系、財務分析指標等方面的改進之處，并對事業單位會計核算基礎發展趨勢、正視負債發展、完善財務報表體系等提出了幾點思考。
　　【關鍵詞】 事業單位財務規則；　改進；　思考
　　一、新《規則》的改進之處
　　（一）要求編制事業單位決算
　　新《規則》第四條增加了事業單位財務管理的主要任務，即要求完整、準確編制單位決算，以真實反映單位財務狀況。新《規則》新增了第十一條、第十二條和第十三條，第十一條解釋了事業單位決算的涵義；第十二條規定了事業單位決算的編制、審核和審批的要求；第十三條強調加強事業單位決算的審核和分析，規范決算管理工作。新《規則》要求編制事業單位決算將有利于加強事業單位及其上級主管部門對財政資金運行質量的績效、成本和風險的管理。
　　（二）取消了預算外資金概念，統一了預算內外收支管理
　　新《規則》第十五條對事業收入的解釋，不再對資金區分預算內和預算外。即按照公共財政的要求，對事業單位取得的非稅收入全部納入預算管理并全部上繳財政，嚴格執行“票款分離”和“罰繳分離”，推行原預算內外資金綜合管理。新《規則》新增第二十條規定：“事業單位應當將各項支出全部納入單位預算，建立健全支出管理制度。”這將有利于更加清楚地反映事業單位的支出，嚴格執行“收支兩條線”管理。
　　新《規則》新增了第二十五條、第二十六條和第二十七條，其中第二十五條明確規定事業單位要嚴格執行國庫集中支付制度和政府采購制度；第二十六條規定要求加強支出的績效管理，此舉將有利于事業單位通過對部門績效目標的綜合考評，合理配置資源，優化支出結構，規范預算資金分配，提高預算資金使用效益和效率。第二十七條明確提出加強各類票據管理，從源頭上治理票據監管問題，防止國家稅收和預算外資金流失。這三條新增的規定為加強統一預算內外收支管理奠定了堅實的基礎。
　　（三）專用基金管理的修訂
　　新《規則》明確規定了專用基金管理的原則，即“先提后用、收支平衡、專款專用”，強調支出不得超出基金規模，從而嚴格控制專用基金的支出程序，防范潛在的財務風險。同時，對專用基金內容的規定作了較大修改。新《規則》第三十三條規定：“事業收入和經營收入較少的事業單位可以不提取修購基金，實行固定資產折舊的事業單位不提取修購基金。”從而具有不同規模和不同社會功能的事業單位在購置、修理和處置固定資產時可以采取不同的會計核算方法，這不能不說是一個很大的進步。在職工福利基金的提取上，將其范圍限定為“非財政撥款結余”，即只能從非財政撥款結余里邊提取職工福利基金。此外，實行醫療保險改革后，事業單位按規定標準計提的醫療基金將上繳醫療保險管理機構管理，單位沒必要再設醫療基金，故新《規則》取消了提取醫療基金的規定。對專用基金管理這一章的修訂使新《規則》更加完善，更符合事業單位實際情況。
　　（四）資產管理的修訂
　　1.固定資產的修訂
　　眾所周知，在事業單位的資產管理中，固定資產管理占據著十分重要的地位。新《規則》對固定資產管理作了較大的修改。新《規則》第四十條規定重新劃分了固定資產標準，提高了固定資產單位價值標準門檻：固定資產單位價值在1 000元以上（其中：專用設備單位價值在1 500元以上），適應了辦公現代化管理水平提高的要求，同時明細了固定資產分類：“圖書”一類增加了“檔案”；其他固定資產具體規定為“家具、用具、裝具及動植物”；取消了“建筑物”概念，采用了“構筑物”概念；取消了“通用設備”概念，采用了“一般設備”概念。
　　新《規則》第三十三條新增規定，容許實行固定資產折舊的事業單位不提取修購基金。意味著事業單位可以根據自身情況，適時恰當地采取固定資產折舊的會計核算方法。事業單位提取折舊將有利于補償固定資產價值，即為事業單位固定資產更新積累資金，從而促使事業單位加強成本核算和管理，真實反映其資產情況和經營成果。
　　新《規則》第三十六條規定事業單位的資產除了包括流動資產、固定資產、無形資產和對外投資外，也包括在建工程。新增第四十二條規定對在建工程進行了解釋，并規定在達到交付使用狀態時應辦理工程竣工決算和資產交付使用。新增的“在建工程”科目可以用于以下幾個方面的核算：一是用于核算基建全過程；二是購入需要安裝的固定資產時，可先通過“在建工程”歸集安裝費用，計算安裝成本，安裝完畢交付使用時從“在建工程”轉入“固定資產”核算；三是涉及到固定資產的維修保養、改建、擴建等支出中的資本化支出，在發生時通過“在建工程”科目進行歸集，完工時再結轉“固定資產”科目；四是用于核算在政府采購制度下未列入基本建設項目的房屋構筑物維修、裝飾等項目。
　　新《規則》取消了舊《規則》第二十九條關于事業單位固定資產報廢和轉讓的規定，新增第四十五條和第四十六條，對資產處置、出租資產、出借資產和資產使用效率進行了規定，建立了資產的共享共用制度。
　　2.對外投資的修訂
　　隨著我國市場經濟的發展和事業單位自身建設規模的擴大，事業單位除了保證自身正常運轉和事業發展外，還進行對外投資。鑒于事業單位的社會公益服務性，要求事業單位的投資管理目標必須是：以較低的投資風險和投資成本，取得較多的投資收益。新《規則》第四十四條新增規定要求嚴格控制對外投資，不得使用財政撥款及其結余進行對外投資，強調事業單位作為社會服務組織應更多地專注于公益性事業，而股票、期貨、基金、企業債券等投資是具有高風險的投資，不符合事業單位投資管理的目標，限制進行相關投資則顯得合情合理。
　　（五）負債管理的修訂
　　事業單位面臨著生存和發展的激烈競爭，為實現組織的既定目標，需要加強基礎設施建設，改善服務系統，而財政撥款無法滿足這種資金需求，事業單位不得不考慮舉借債務。盡管舊《規則》不允許舉借債務，而事業單位舉債發展卻已成為事實。新增第五十條規定：“事業單位應當建立健全財務風險控制機制，規范和加強借入款項管理，嚴格執行審批程序，不得違反規定舉借債務和提供擔保。”該規定從某種程度上來說認同了事業單位舉債發展。
　　（六）新增事業單位分立
　　新《規則》修訂了第五十一條規定，在事業單位發生分立時，也應當進行清算。第五十三條規定了事業單位進行分立時資產的處理辦法，進一步完善了事業單位清算分類。
　　（七）進一步完善了事業單位財務報告體系
　　事業單位財務報告是反映事業單位一定時期財務狀況和事業成果的總結性書面文件。新《規則》第五十五條規定將財政撥款收入支出表和固定資產投資決算報表作為主表納入事業單位年度財務報告體系。相應地，在新《規則》第五十六條規定中，財務說明書也增加了對對外投資、資產出租出借、資產處置、固定資產投資、績效考評的情況說明。
　　1.財政撥款收入支出表
　　財政撥款是事業單位履行公益性職能的基本保障，通過編制財政撥款收入支出表并作為主表納入年度財務報告體系，能夠反映事業單位不同財政資金的來源和資金支出情況及其增減變動，考核、分析資金的使用效果，從而有利于加強對財政撥款收入和支出的監管，保證財政撥款真正用于單位的事業發展。
　　2.固定資產投資決算報表
　　固定資產投資是建造和購置固定資產的經濟活動，即固定資產再生產活動，包括基本建設投資，更新改造投資、房地產開發投資和其他固定資產投資。隨著經濟和科技的發展，事業單位的固定資產投資力度日益加大，新《規則》要求編制固定資產投資決算報表反映了事業單位亟需根據新情況加強固定資產投資管理，從而有效地提高固定資產的使用效率。
　　（八）財務分析指標的修訂
　　新《規則》取消了指標“經費自給率”，取而代之的是“預算收入和支出完成率”。事業單位財務管理很重要的一個內容是預算管理，因此，在強化預算管理方面，預算收入和支出完成率則是一個更好地的選擇。
　　新《規則》增加了“人均基本支出”財務分析指標，該指標是衡量事業單位按照實際在編人數平均的基本支出水平，其計算公式為：人均基本支出=（基本支出-離退休人員支出）÷實際在編人數。
　　（九）增設“財務監督”一章
　　“財務監督”一章具體規定了監督的主要內容、監督機制和內外部監督制度。其中，第六十二條規定：“事業單位基本建設投資的財務管理，應當執行本規則，但國家基本建設投資財務管理制度另有規定的，從其規定。”意味著除了國家基本建設投資財務管理制度另有規定的外，事業單位基本建設投資核算均融入了事業經費的會計核算體系，那么，統一的核算及管理方式，將有利于全面、完整、客觀地反映事業單位的整個財務狀況及經營成果與現金流量，有利于財政等上級部門對基建項目和專項資金進行跟蹤與監管。
　　二、新《規則》的一點思考
　　（一）事業單位會計核算基礎的發展趨勢
　　近年來，事業單位及其上級主管部門加強了深化改革部門預算制度、國庫集中收付制度和非稅收入收繳管理制度的力度，突出要求體現會計核算真實性一般原則，切實實行對部門績效和人員績效的綜合考評。而新《規則》一系列規定除對經營性業務核算采用權責發生制外，其余的會計核算基礎是收付實現制，所以，在對資產、負債、收入、支出等會計要素進行確認、計量、記錄和報告時，并沒有將與實際發生的經濟業務有關的事項及時準確加以確認并進行會計處理。那么，何談體現會計核算的真實性原則呢？績效考評的客觀性自然也是有問題的。
　　因此，在改進和完善事業單位會計核算方式方面，建議穩步推進由收付實現制向權責發生制轉變，同時，對特殊業務和經費來源完全依靠財政撥款的事業單位，采用收付實現制。
　　（二）正視負債發展，加強負債監管
　　新《規則》未對第八條規定進行修訂。新《規則》第八條規定：“事業單位預算應當自求收支平衡，不得編制赤字預算。”也就是說，新《規則》依然不允許事業單位進行負債發展，這與新增的第五十條規定有相悖之處。而且，事實上，舉債發展和赤字預算現象已經存在，并且有進一步發展的趨勢。有一個很好的例證，高等院校通過負債籌集資金進行基礎設施建設，以適應擴大招生規模的需要，使高等教育得到了前所未有的發展，說明事業單位負債發展是具有可行性和必要性的。所以，事業單位及其上級主管部門應當正視負債發展，允許負債發展。另一方面，舉債發展也暴露出一些問題，主要是因債務固定利息的支付與本金的償還給事業單位帶來了較大的財務風險。但是，事業單位的發展不能因噎廢食，不能因為有風險就不舉債。適度舉債，確定最佳資本結構，控制財務風險，才是上上策。因此，政府要做的是加強對負債經營的宏觀調控，建立貸款審批制度和經濟責任制，有效地防范財務風險。
　　（三）完善財務報表體系
　　新《規則》第六十六條規定：“部分行業根據成本核算和績效管理的需要，可以在行業事業單位財務管理制度中引入權責發生制。”既然部分行業可以采用權責發生制，那么其收支表中的收支就不能反映現金收支的實際情況，而報表使用者最關心的一個方面就是事業單位可支用現金額。從這個角度來看，事業單位應根據自身實際情況編制現金流量表則顯得十分必要。因此，建議事業單位參照企業會計準則及制度編制現金流量表，以完善財務報表體系。
　　【主要參考文獻】
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