我國政府部門財務集中管理改革評價

　　【摘　要】 1980年我國政府部門財務管理中推行放權讓利改革，政府部門財務管理放權讓利改革造成政府部門財力高度分散與財權高度分散問題。為此，從2000年起我國政府部門財務管理推行一系列制度創新改革，包括部門預算、國庫集中支付、政府采購、收支兩條線等諸多環節，這一系列制度創新改革以集中化為基本方向。一系列財務管理改革后，我國政府部門財務管理有所改善，但還是無法達到令人滿意的程度。主要原因有以下三方面：（1）政府部門財務管理漸進式改革中過渡做法打折扣；（2）政府部門財務管理改革過程存在“矯枉過正”問題；（3）我國政府部門財務管理做不到依法理財，財務問責機制弱化。
　　【關鍵詞】 政府部門； 放權讓利； 財務集中化管理
　　一、我國政府部門財務集中管理改革背景
　　政府部門財務管理基本問題是集權與分權之間平衡。建國以來我國政府部門財務管理經歷從集權模式到分權模式再到集權模式的變革。政府部門財務管理不斷地在集權模式與分權模式之間轉變，因為難以實現分權與集權之間的平衡，“一收就死，一放就亂”。
　　政府部門財務管理改革并不是一項孤立的改革，而是一系列經濟改革的構成部分。眾所周知，建國后我國長期實行高度集中統一的經濟體制，最大弊端是束縛地方、部門、企業、個人積極性，經濟失去活力。我國始于1978年的經濟改革以放權讓利為基本特征/基本方向。放權讓利經濟改革以承包制為基本形式，1980年我國政府部門財務管理中推行預算包干的做法，是典型的承包制放權讓利改革。
　　政府部門財務管理放權讓利改革造成政府部門收支活動分化成預算內、預算外、制度外三張皮，形成小口徑、中口徑、大口徑多種口徑數據。一方面，放權讓利經濟改革造成政府部門財力高度分散。我國財政管理中非常關注“兩個比重”指標——全國財政收入占GDP比重和中央財政收入占GDP比重。從1978年放權讓利經濟改革以來，全國財政收入占GDP比重開始持續下降，中央財政收入占GDP比重先升后降，1984年達到最高后逐年下降。1993年全國財政收入占GDP比重12.31%，下降為1978年的1/3左右，中央財政收入占GDP比重2.71%，該指標世界平均水平24.7%。按照著名學者王紹光教授的說法，突破了10%“分權的底線”。另一方面，放權讓利經濟改革造成政府部門財權高度分散，尤其傳統非稅收入以及其前身預算外資金采用“誰收就歸誰”收支掛鉤的管理方式，造成經濟利益部門化、部門經濟利益化，造成亂收費、亂罰款、亂攤派泛濫，進一步衍生政府職能越位與缺位并存、政府部門之間推諉扯皮與爭權奪利并存等諸多政府管理問題。曾有財政學家總結，“社會亂象背后是財綱失范”。當前“財綱最大失范之處”是在政府部門財務管理放權讓利改革過程中公共財力、公共財權過于分散，造成“一放就亂”問題。
　　為了糾正放權讓利經濟改革所帶來諸多問題，1993年我國經濟改革方向發生重大轉變，從單純放權讓利到制度創新改革。從2000年起我國政府部門財務管理推行一系列制度創新改革，包括部門預算、國庫集中支付、政府采購、收支兩條線、國有資產管理、政府收支分類、政府會計等諸多環節。這一系列制度創新改革以集中化為基本方向，如國庫“集中”支付、政府“集中”采購、會計“集中”核算等。
　　二、我國政府部門財務集中管理改革評價
　　2000年以來我國政府部門財務管理推行一系列以集中為基本方向的制度創新改革后，我國政府部門財務管理有所改善，但還是無法達到令人滿意的程度。如國庫集中支付改革后小金庫問題依然屢禁不止。2009年中紀委、監察部、財政部、審計署開展“小金庫”專項治理工作，全國通過自查和重點檢查共發現“小金庫”22 884個，涉及金額101.58億元，因設立“小金庫”和使用“小金庫”款項給予黨紀政紀處分298人；又如媒體也常常報道政府采購“價不廉物不美”問題。筆者認為我國政府部門財務集中管理改革后，政府部門財務管理依然無法達到令人滿意的程度，主要原因有以下三方面：
　　（一）政府部門財務管理漸進式改革中過渡做法打折扣
　　我國經濟體制改革的基本思想是漸進式改革，政府財政管理改革、政府部門財務管理改革也是漸進式改革，我國政府部門財務管理過程中采取許多過渡做法，并不是一步到位，過渡做法將改革效果大打折扣。
　　目前我國許多地方政府預算管理還做不到綜合預算，做不到將政府部門所有收支都納入預算管理，甚至一些地方政府部門預算管理還未完全做到“一個部門一本預算”的部門預算。以一些地方省屬高校為例，除了從省財政廳教科文處獲取事業經費，還從經建處獲取基建經費，更不用說發展與改革部門安排的基建經費，還是沒有統一集中到一本預算中。
　　因為許多地方還做不到綜合預算，做不到將所有收支都納入預算管理，所以政府部門單位所有資金還未能都納入國庫單一賬戶體系管理。基于這一現實情況，2000年起我國從中央到地方在推行國庫集中支付改革時允許政府部門保留實有資金賬戶，這是典型的過渡做法，可以稱之為游離于單一賬戶體系之外的“合法小金庫”。國庫集中支付改革這一過渡做法使得改革效果大打折扣，衍生當前政府部門銀行賬戶管理的許多問題，允許“合法小金庫”存在，為非法小金庫創造了混水摸魚空間。如果國庫單一賬戶體系完全到位不允許實有資金賬戶存在，那么，一經發現政府部門開設實有資金賬戶就肯定都是非法小金庫。國庫集中支付制度確實對于加強資金管理起到了積極作用，尤其取消實有資金賬戶、對有關賬戶實行零余額管理，但是保留政府部門實有資金賬戶過渡做法下，一些地方國庫集中支付只是將預算資金從國庫單一賬戶支付到預算單位實有資金賬戶，完全喪失國庫集中支付改革的意義。
　　我國政府采購制度實施也不徹底，采用協議供貨、保留單位分散采購，這些都是過渡做法。尤其單位分散采購被譽為自由采購，幾乎無異于傳統采購方式，一些政府部門單位可以通過化整為零方式規避政府集中采購。
　　我國推行收支兩條線改革中，不少地方推行“財政專戶返還”做法過渡。這種做法實質還是收支掛鉤管理方式，甚至財政專戶還可能淪為少數部門單位“三亂”亂收費、亂罰款、亂攤派“漂白”的途徑。
　　（二）政府部門財務管理改革過程存在“矯枉過正”問題
　　前已述及，當前我國政府部門財務集中管理改革背景是傳統政府部門財務管理放權讓利改革造成財權財力高度分散，衍生了許多問題。但遺憾的是，在目前我國政府部門財務集中管理改革中又出現“一收就死”問題，最為典型的是非稅收入收支兩條線改革。筆者認為目前我國非稅收入一刀切全面收支脫鉤改革過于簡單化。非稅收入到底收支脫鉤還是收支掛鉤應視具體非稅收入性質而定，如最基本的成本補償/分擔型非稅收入不可收支脫鉤。成本補償/分擔機制是非稅收入存在的基本邏輯，本文以高等教育為例說明這一邏輯。研究表明，高等教育發展25%由受教育者直接受益，另外75%由全體公民共同受益。即使一個人不讀大學也會由高等教育發展而受益，因為隨著高等教育發展，整體國民平均素質提高，促進社會經濟更好更快發展，每個人都因此受益。根據“誰受益誰買單”公平原則，高等教育成本分擔機制應當是大學生個人繳學費分擔25%生均培養成本，公共財政通過政府補助負擔75%生均培養成本。高校向大學生收取學費就是典型的成本分擔/補償型非稅收入，收學費目的是為了補償學生培養成本。所以，這一類型非稅收入應當以支定收、以收抵支、專款專用，不宜統籌安排使用。正是基于這一基本邏輯，《關于將按預算外資金管理的收入納入預算管理的通知》（財預[2010]88號）將“教育收費”剔除在外，實際上類似的成本補償/分擔型非稅收入還不少。
　　從我國收支兩條線改革實際效果看，改革一定程度上緩解了傳統亂收費、亂罰款、亂攤派問題，但是收支兩條線改革消除“不合理”經濟利益刺激后，卻可能形成另一種權力尋租——非稅收入亂減免或執收單位“消極怠工”。所以，非稅收入管理問題從改革前“不該收的也收”轉變為改革后“應該收的也不收”，這又是典型的“一放就亂，一收就死”問題。
　　筆者認為我國非稅收入管理不善根本癥結不是收支掛鉤還是收支脫鉤，而是我國政府部門財務管理中做不到依法理財。按照依法理財要求，非稅收入應當依法征收、應收盡收。不論之前亂收費還是之后亂減免都是沒有依法征收、應收盡收；不論治理亂收費還是治理亂減免，都應加大對非稅收入管理違規違法行為的處罰力度，強化財務問責機制。
　　（三）我國政府部門財務管理做不到依法理財，財務問責機制弱化
　　從2000年我國政府部門財務管理中推行一系列以集中為基本方向的制度創新改革，但是光制度創新改革還不夠。因為任何一項再完善的制度都不可能根除違規違法行為。無法根除不要緊，但一旦發現違規違法行為一定要嚴懲，這就需要最后一道防線與糾錯機制，這就是強化的財務問責機制。只有這樣才能對可能發生的違規違法財務行為產生威懾作用。
　　從另外一個角度分析，政府部門財務集中管理改革確有一定的合理性，但財務集中管理改革后如何避免“從小腐敗到大腐敗”、“從分散腐敗到集中腐敗”轉變，比如國庫單一賬戶體系中非稅收入收繳的銀行賬戶由財政部門集中統一管理，但是財政部門會不會產生腐敗呢？答案毋庸置疑。江蘇省財政廳前副廳長“張美芳被雙規的原因是巨額受賄，而其受賄來源主要是決定財政收入開戶銀行而收取銀行吸儲回扣”，政府集中采購在少數地方也可能淪為“政府集中腐敗”。所以，筆者認為光有政府部門財務集中管理改革還不夠，更需要依法理財。
　　依法理財是政府法治/依法行政在公共財政管理/政府部門財務管理的具體體現。政府法治、依法理財不能只停留在“口號”上，需要構建重要保障機制——強化的問責機制，也就是加大對違規違法行為的處罰力度。但是遺憾的是，目前我國行政管理問責機制不夠健全，所以政府部門財務管理中財務問責機制也弱化。
　　我國政府部門財務管理中存在許多問題，其根源都是財務管理問責機制弱化。我國沒有做到依法理財最突出表現是預算約束軟化，預算嚴肅性不強。之所以預算約束軟化、預算嚴肅性不強是因為我國政府預算管理預算執行與預算計劃不符，沒有任何一個部門、任何一人因為預算不符、超預算支出而受到法律制裁。
　　我國政府部門小金庫屢禁不止的重要根源也是財務問責機制弱化，對小金庫處罰不力，造成小金庫違規成本太低。根據《財政違法行為處罰處分條例》第十七條，針對小金庫處罰處分是“責令改正，調整有關會計賬目，追回私存私放的資金，沒收違法所得。對單位處3 000元以上5萬元以下的罰款；對直接負責的主管人員和其他直接責任人員處2 000元以上2萬元以下的罰款。”有人建議要徹底根治小金庫應當“誰設立小金庫，就用刑律重罰誰”。如審議《刑法修正案（七）》草案時，全國人大常委會委員劉錫榮提出集體腐敗的概念。他建議，刑法修改應將“集體腐敗”納入刑律，若目前有困難，可考慮首先把設立“小金庫”列入刑法犯罪中。筆者也認為加大對小金庫違規違法行為處罰力度是根治小金庫的根本之策。但是在我國行政管理問責機制不夠健全情形下，我國政府部門財務管理中很難強化財務問責機制。
　　我國非稅收入管理從之前亂收費到之后亂減免，也都是因為非稅收入管理違規違法行為沒有受到嚴懲，不論政府集中采購、部門集中采購還是單位分散采購，各方當事人也都還有辦法“操縱”結果，比如量體裁衣地制定采購標準等。針對這些違規違法行為加大處罰力度是最重要的治理途徑。
　　【參考文獻】
　　［1］ 王紹光.分權的底線［J］.戰略與管理，1995（2）：37-56.
　　［2］ 席斯.江蘇財政廳副廳長被雙規 知情人稱受賄超5000萬［EB/OL］.http://news.sina.com.cn/c/2010-11-23/1401215191
　　43.shtml，2010-11-23.
　　［3］ 劉用銓.美聯邦政府收入報表編制及其對我國非稅收入管理的啟示［J］.財會月刊，2010，（9）：83-85.
　　［4］ 譚浩.全國檢查發現小金庫22 884個涉及金額101億［EB/OL］.http://news.sina.com.cn/c/2009-12-11/1942192419
　　62.shtml，2009-12-11.
　　［5］ 楊于澤，劉錫榮.建議首先把私立小金庫列入刑法犯罪中［EB/OL］.http://comment.workercn.cn/contentfile/2008/12/
　　29/135845726324438.html，2008-12-