美國聯邦政府《CFO法案》的經驗與啟示

　　【摘　要】 1990年前美國聯邦政府項目屢禁不止的財務問題促使《首席財務官法案》（以下簡稱法案或《CFO法案》）出臺。該法案通過建立以首席財務官為主體的聯邦財務管理工作組織體系，推動聯邦政府持續引入和運用現代財務管理思想、方法和技術，從而改進了聯邦政府的財務管理水平。文章通過回顧該法案的頒布和實施情況，對我國政府如何構建政府財務管理工作組織體系及改進政府財務管理水平提出若干建議。
　　【關鍵詞】 政府； CFO； 財務管理
　　與企業的財務決策一樣，政府的財政決策也必須要建立在可靠和相關的財務信息及有效的財務管理體系①之上（Charles，1991）。美國聯邦政府從20世紀30年代的經濟大蕭條之后，就開始重視聯邦財務資源的使用效率，并在網絡上公開聯邦財務信息，增強聯邦政府財務信息透明度。信息的公開固然有利于加強社會對政府財務管理工作的監督，但是仍然不能防范聯邦政府項目中屢禁不止的造假、浪費、濫用和資金管理不善等財務問題。為此，1990年美國國會通過了《首席財務官法案（CFO法案）》②。作為國會、行政管理和預算辦公室（OMB）及會計總署（GAO）③的合作成果，該法案被視為聯邦政府首部最為全面的財務管理改革法規。法案頒布后，聯邦政府在CFO配備、會計和財務報告規范化、績效報告的披露、內部控制的有效性等各個方面都得到大幅改善。現代化的財務管理體系為聯邦政府項目融資、管理和評價提供了完整、可靠、及時和一致的財務信息，從而減少了財政資金的損失及浪費(Jeffrey，2005)。
　　
　　一、《CFO法案》的出臺背景
　　長期以來，聯邦政府一直非常重視政府財務管理工作的規范化，包括政府財務管理組織體系和制度體系建設工作。在組織體系建設方面，1921年《預算和會計法案》要求在聯邦政府財政部下設預算局（BOB），國會下設GAO。BOB最初負責為總統編制年度預算報告，1939年被正式劃入總統辦事機構旗下，1970年更名為行政管理和預算辦公室（OMB），兼管聯邦預算工作及聯邦采購、績效和人事等各類管理事宜的組織和協調。總審計長（Comptroller General）最初作為GAO的領導者，同時兼任聯邦政府首席會計師和首席審計師。1937年，在美國總統主導的布朗婁委員會建議下，GAO演變為側重政府審計、兼管政府會計的身份。1950年，《預算和會計程序法案》要求會計、內部控制工作由聯邦政府各部門或機構領導分管。1982年《聯邦管理者財務誠信法》規定總審計長負責聯邦政府內部控制的標準制定和執行監管，績效評價工作則暫由各任總統主管。
　　在制度體系建設方面，1921年的《預算和會計法案》就對政府會計工作進行了規范，要求采用規范的財務報告披露財政撥款的用途和金額。其后，聯邦政府圍繞《美國法典》中《貨幣和財政》下的《財務管理》子卷進行修訂，逐步建立并擴充，形成了涵蓋政府會計、財務報告、內部控制和績效評價等各個方面的財務管理法規體系。1950年，聯邦政府又頒布了《預算和會計程序法案》，規定聯邦政府必須建立健全內部控制制度，并開展預算的績效評價工作。隨后，聯邦政府又頒布了《國會預算和截留控制法》（1974）、《監察長法案》（1978）、《聯邦管理人員財務誠信法案》（1982）及《準時支付法》（1984）等系列法案，細化政府會計和財務管理工作要求。
　　盡管上述舉措為聯邦財務管理工作帶來一定改進，但直到1990年前，聯邦政府的財務問題依然嚴峻。一個突出的問題是，統管財務管理工作的組織領導體系缺位，導致聯邦政府財務管理工作效率低下，聯邦財務系統的更新投資計劃也因缺乏有效的規劃和組織而遭遇失敗。財務系統過時，內部控制和財務會計方面的混亂，加上其它管理上的問題，導致聯邦政府每年在數以百計的政府項目上，由于欺詐、浪費、濫用和管理不當出現數十億美元的損失。聯邦政府亟需通過改革財務管理組織體系，提升聯邦財務管理水平，尤其需要加強OMB在聯邦政府現代財務管理體系開發中的全面指導和領導作用。在此背景下，1985年總審計長和OMB主任共同向國會呼吁聯邦財務管理改革的立法，1986年參議員威廉·羅斯（William Roth）引入《聯邦管理重組和成本控制法案》，1990年國會將其正式修訂為《CFO法案》。法案的關鍵目標在于通過改進聯邦財務管理領導結構、完善財務管理法規，提高財務信息質量，改進聯邦項目融資、控制和評價效果，避免財政資金損失。
　　二、《CFO法案》的主要內容
　　法案的總體框架如圖1所示，其核心內容為CFO組織體系的構建。針對原美國聯邦政府中多個部門分管財務管理工作的現狀，法案的第二章要求在OMB下建立“管理副主任—聯邦財務管理辦公室（OFFM）—部門或機構CFO”的聯邦財務管理組織體系。管理副主任和OFFM負責制定財務管理政策，部門或機構CFO負責在政府部門主管的領導下執行相關的財務管理政策。由此建立了從OMB到各個政府部門垂直型的財務管理組織和領導體系。在上述組織體系的基礎上，法案的第三章要求管理副主任每年要出具聯邦政府財務管理現狀和五年計劃報告，組織成立并主持CFO理事會，持續推動聯邦政府財務管理體系現代化；規定CFO每年需出具一份本部門或機構的財務報表，并提交給部門或機構主管和OMB管理副局長進行審核，以便OMB了解CFO是否有效履行財務管理相關職責；要求部門或機構監察長及GAO總審計長對CFO出具的財務報告進行審計，檢驗CFO組織的財務管理活動是否達到預期效果。因此，CFO法案的核心是通過立法的形式建立了聯邦政府的財務管理組織體系，但是其最終目的則是希望通過這一套組織體系，進一步推動聯邦政府現代財務管理體系的建立，提高政府的管理水平和財政資金的使用效率。
　　三、《CFO法案》的主要貢獻
　　從內容及其實施的效果來看，CFO法案主要有以下幾點貢獻：
　　（一）建立健全了政府財務管理組織體系
　　《CFO法案》要求在聯邦政府構建一個統一的CFO組織體系（圖2），規定組織體系中管理人員的職責權限、任命要求及權威性地位，作為推動法案中財務管理改革順利開展的前提（Larry，Jerry，1997）；規定在OMB下新設一名管理副主任和OFFM，并任命一位主計長擔任OFFM主管。管理副主任領導主計長，管理副主任和主計長皆由總統任命。管理副主任主持OFFM制定聯邦財務管理政策，統管財務管理工作。同時，法案要求在23家行政機關部門或機構內設置一名CFO，CFO由總統或部門機構主管任命。CFO作為本部門或機構的高級管理人員，分管本部門或機構的財務管理工作。法案中還對管理副主任、主計長和CFO的專業素質和實踐經驗提出了一些具體的規定和要求。此外，OMB之下還設置了一個CFO理事會，成員包括管理副主任、主計長以及各部門和機構的CFO。該理事會定期召開會議，加強聯邦政府財務管理政策制定者、管理者和執行者之間的信息溝通，促進財務管理政策和經驗的學習、交流和推廣。
　　（二）推動了政府財務管理政策體系的完善
　　法案立足于財務管理現代化的要求，對以下幾個方面的內容進行了詳細的規定：1.政府會計和財務報告。法案規定了財務報告須涵蓋的內容，要求CFO編制本部門或機構的年度報表，編制完成后將財務報告送至本部門或機構監察長⑤處進行審計，在審計意見出具后60天內，將財務報告提交給部門或機構主管。主管須在每年3月31日前，完成對財務報告的審核，并提交至OMB主任處。2.財務信息共享。法案規定CFO理事會須定期召開會議，指導和協調財務信息系統的整合和現代化，并對財務信息質量和財務數據信息標準等事項進行了規范化的改進。3.績效管理。法案規定CFO監督部門或機構預算執行，審查各項支出費用，總結項目和活動的績效數據，提出成本控制建議，編制統一的績效報告并提交到部門或機構主管處。4.內部控制實務。要求政府管理者評價、更正和報告政府內部組織方式和職責分工，采用問責制考核政府人員的職責履行情況，從而識別和解決內部控制缺陷。
　　此外，法案還推動了聯邦政府財務管理意識的強化，規定政府管理者應以身作則，積極參與改革。管理副主任每年須根據主計長、CFO上交的材料，編制上一年度聯邦政府財務管理情況和未來五年計劃兩份報告，提交給國會審查，以確保聯邦政府財務管理改革持續進行。上述這些規定，在推動聯邦政府財務管理現代化方面邁出了堅實的一步。
　　（三）取得了良好的實施效果
　　通過上述工作，法案實施以后，大幅改善了原有聯邦政府財務管理系統過時、效率低下的情況。根據2010年GAO發布的法案執行評價報告（Jeff