吉林省縣域“三化統籌”存在的問題及對策研究

劉紅軍，馬 旭

（1.吉林大學 工會， 吉林 長春 130012；2.吉林大學 法學院， 吉林 長春 130012）

吉林省縣域“三化統籌”存在的問題及對策研究

劉紅軍1，馬 旭2

（1.吉林大學 工會， 吉林 長春 130012；2.吉林大學 法學院， 吉林 長春 130012）

吉林省縣域“三化統籌”存在著發展不平衡，整體水平低；工業化進程緩慢，主導產業少；城鎮化差異顯著，城鎮化率低；傳統農業效率低，農業比重大等問題，針對這些問題，應從提升縣域競爭力；提供工業化水平；加大農業產業化力度幾個層面予以解決。

吉林省；縣域經濟；“三化統籌”

“三化”是指工業化、城鎮化和農業現代化。“三化”是從傳統社會向現代社會邁進的三掛馬車，是現代化建設的主要內容。“三化統籌”，即統籌兼顧、同步推進、良性互動、協調發展。黨的十七屆五中全會明確提出，在工業化、城鎮化深入發展中同步推進農業現代化。這是“十二五”時期的一項重大任務，是堅持走中國特色新型工業化道路和中國特色城鎮化道路，全面推進社會主義現代化的重要戰略部署。王儒林省長在2011年的《政府工作報告》中明確提出：“加快發展縣域經濟，提升縣級工業集中區和農業產業化集中區發展水平，突出區域特色，培育產業集群，輻射帶動農村各業發展。”進入“十二五”時期，吉林省又迎來了一個振興發展的新的歷史轉折時期，挑戰與機遇并存，這個時期既是經濟加快發展期，也是轉型升級期；既是發展機遇期，也是矛盾凸顯期。在這個關鍵時期，加快轉變經濟發展方式，推進工業化、城鎮化、農業現代化建設，創新驅動戰略，是促使吉林省經濟社會走向又好又快發展的必由之路。但是，由于二元經濟結構的影響，農業生產與工業生產、農村與城鎮之間的差距很大，吉林省以農業經濟為主的縣域經濟在新形勢下的發展遇到了很多問題和挑戰。

一、吉林省縣域“三化統籌”存在的問題

（一）縣域發展不平衡，整體水平低

吉林省縣域間經濟發展極不平衡，縣域間差距拉大。2009年吉林省40個縣市地區生產總值最大的是前郭縣，為266.08億，最小的是長白縣，為17.39億，兩者的差距為148.67億元；人均地區生產總值最多的是延吉市，為3.5020萬元，最少的是和龍市，僅為1.0454萬元，僅為延吉市的三分之一；縣域內農民人均純收入最高的是延吉市，為7220.55元，最低的是通榆縣，為2717.17元，兩者差距為4503.38元；社會消費品零售總額最高的是延吉市，為110.0451億元，最低的為長白縣，4.9013億元，僅為延吉市的二十二分之一，兩者差距懸殊；全省40個縣市的年平均財政收入為3.4234325億元，財政收入最高的是延吉市，為11.3827億元，是平均收入的3.325倍，最低的為長白縣1.1900億元，僅為平均水平的34.76%。①具體結果如表1所示：

表1 吉林省個別縣域經濟發展水平比較

2009年吉林省地區生產總值為7278.75億元，40個縣市地區生產總值之和為4226.09億元，僅占全省的58.06%，吉林省人均地區生產總值為2.6595萬元，40個縣市人均生產總值為2.2348575萬元，比全省平均水平低4246.425元。①與全國相比，2009年全國人均國內生產總值為2.557528萬元，因此吉林省縣域人均生產總值也低于全國平均水平。

與全國其他縣市相比，全國縣域經濟百強縣（市）的平均規模為人口83.49萬人，地區生產總值407.10億元，地方財政一般預算收入22.93億元，人均地區生產總值為5.4350萬元，城鎮居民人均可支配收入約1.9750萬元，農民人均純收入約9240元。②

與東北三省相比，中國東北三十強縣（市）的平均規模為：人口70.45萬人，地區生產總值239.95億元，地方財政一般預算收入9.15億元，人均地區生產總值3.5950萬元，城鎮居民人均可支配收入1.3190萬元，農民人均純收入7610元。②

吉林省40個縣市平均規模相對應的指標值為：人口46.361萬人，地區生產總值105.65億元，地方財政收入3.4234億元，人均地區生產總值為22348.575元，城鎮在崗職工平均工資約19876.1869元，農民人均純收入為4964.6元。③與全國縣域經濟百強縣（市）和東北三十強縣（市）平均規模對比結果如表2所示。

表2 與全國縣域經濟百強縣（市）和東北三十強縣（市）平均規模對比結果

在第十屆全國縣域經濟基本競爭力百強縣市排名中，吉林省僅僅有延吉市一個城市進入全國百強縣，排名第82位，位置相對靠后。

在東北三十強縣市排名中，吉林省有延吉市、前郭縣、磐石市、公主嶺市、九臺市、農安縣、榆樹市、德惠市、梨樹縣、樺甸市和梅河口市入圍，但是排名相對靠后。中國東北三十強縣（市）前十名是：遼寧瓦房店市、遼寧海城市、遼寧普蘭店市、遼寧莊河市、遼寧大石橋市、吉林延吉市、遼寧東港市、遼寧開原市、黑龍江肇東市、吉林前郭縣，吉林省排在前十名的僅有延吉市、前郭縣兩個縣市。

（二）工業化進程緩慢，主導產業少

從前面工業化排名中可以看出，40個縣市中工業化得分在零以上的僅有21個縣市，還有19個縣市得分為負。2009年吉林省40個縣市第二產業產值為1754.08億元，地區生產總值為4226.09億元，第二產業增加值所占地區生產總值的比重為41.505%，而同期吉林省第二產業產值為3541.92億元，地區生產總值為7278.75億元，第二產業產值所占地區生產總值的比重為48.66%，①⑦全國第二產業產值為157639億元，地區生產總值為343464.69億元，第二產業產值所占地區生產總值的比重為46%。⑤吉林省縣域第二產業所占的比重均低于全省水平和全國水平。具體結果如表3所示：

表3 全國、吉林省、吉林省縣域第二產業水平及所占比重

目前，吉林省雖然正處于工業化中期的加速階段，但是工業化進程緩慢，工業水平低，工業化率在全國僅僅處于中游水平。三次產業關系不論是在縣域還是在全省都長期低水平徘徊，經濟結構升級乏力。全省縣域城鎮化缺乏工業強有力的拉動與支撐，工業本身的發展又受到嚴重的制約。吉林省雖是農業大省，但是分散、粗放的農業生產方式得不到有力的改造，依托于工業水平的專業化、集約化的現代農業不能快速發展。

吉林省作為我國主要糧食產區，雖然農業基礎雄厚，但是全省大部分縣市仍然缺乏特色主導產業，仍以農作物的種植和生產為主，深加工產業不突出，沒有形成具有當地特色的主導產業。農業大縣、財政窮縣、工業小縣的格局仍然沒有改變。有的縣市雖然確定了自己的主導產業，但是缺乏有效的市場定位，沒有很好地結合本地特色資源，無法形成龍頭主導產業，難以優化配置本地資源，經濟發展受到制約。糧食高產，財政困難。所謂“高產窮縣”是農業大縣的普遍性問題。如何把豐富的農產品資源轉化為縣域經濟強勁的帶動力，是農業大縣經濟增長模式的關鍵。縣域經濟要根據自己的特色，宜農則農、宜工則工、宜商則商，要發揮比較優勢，找準適合自己的主導產業。

（三）城鎮化差異顯著，城鎮化率低

吉林省40個縣市就城鎮化水平來說基本可以分為兩類。第一類縣市城鎮人口比重平均值為26.45%，城鎮在崗工人工資平均值為18282.73元。第二類縣市城鎮人口比重平均值為50.6%，城鎮在崗工人工資平均值為21469.65元。①可以看出，這兩類無論從城鎮人口比重還是城鎮在崗職工工資等方面來說都有顯著差異。

2009年吉林省縣域總人口為1854.44萬人，城鎮非農村人口為597.14萬人，非農村人口比重為32.2%，而同期吉林省全省非農村人口的比重是45.1%（同期吉林省城鎮人口比重為53.32%，全國平均城鎮人口比重為46.59%），①可見吉林省縣域城鎮人口比重不僅低于全省平均水平還低于全國平均水平。

衡量城鎮化率最主要的指標就是城鎮人口在總人口中所占的比重，吉林省作為農業大省，農村人口多，農村人口基數龐大，由此造成勞動力總量偏大、增長速度快，社會生產的需求大大滯后于勞動力資源的增長，富余勞動力轉移壓力大，勞動力明顯過剩，大量勞動力滯留在農村；城鎮產業隨著現代科學技術的不斷進步，對勞動力素質有越來越高的要求，現有的農村勞動力素質很難適應產業升級發展的要求，勞動力非農化就業能力低，農村勞動力若想實現向城鎮轉移面臨的困難不斷增加；吉林省作為老工業基地，伴隨著國有企業改革和政府機構改革的深化，城鎮職工下崗再就業壓力本身就非常大，因此城鎮吸收農村勞動力的能力也不斷下降。同時，農村勞動力素質偏低，結構性就業矛盾愈發明顯；從大環境方面來說，我國在傳統計劃經濟體制下由于戶籍制度、就業制度、教育制度、社會保障制度等體制性壁壘形成的城鄉分割、城鎮化的發展也在一定程度上受到制約。由以上幾點原因造成城鎮人口在總人口中所占的比重偏小，城鎮化率低。

當然，農村城鎮化不是簡單的農村人口向城鎮轉移，也不是單純地進行小城鎮建設，它不在于農民在戶籍上的“農轉非”，而是著眼于農民身份屬性的實質性非農化和城鎮化。農村城鎮化實際是一個城鄉差別不斷縮小以致最終消滅的過程，是與縣域經濟相互促進、互為支撐的協調發展過程。

（四）傳統農業效率低，農業比重大

傳統農業指完全以農民世代使用的各種要素為基礎的農業，農業部門結構較單一，生產規模較小，經營管理和生產技術仍較落后，抗御自然災害能力差，農業生態系統功效低，商品經濟較薄弱，基本上沒有形成生產地域分工。2009年末，吉林省縣域機耕面積為3520千公頃，耕地總面積為4802.72千公頃，機耕面積所占比重為73.29%，離農業現代化和農業產業化的要求還有一定的距離。

吉林省是農業大省，農業在縣域經濟中所占比重較高，但是農業發展片面追求產值和產量的增長，缺乏對提高農產品質量、農業產業結構升級、增加農業效益以及農產品市場需求的關注。農業的種養、加工、流通相脫節，農業產業鏈連接分散，利益關系不緊密，高度分散的小規模家庭經營方式仍占主導地位，農業仍然是農民主要的收入來源。半自給的小農經濟特征明顯，農業現代化進程發展緩慢，農業的資本有機構成低下，技術進步水平不高，農業的現狀與農業現代化的距離仍然遙遠。農業是縣域經濟的基礎，如果農業不發展，將直接影響縣域經濟的發展。

2009年吉林省縣域地區生產總值中三次產業結構為20.63∶41.5∶37.86，呈現二、三、一的格局。吉林省地區生產總值三次產業結構比例為13.47∶48.6∶37.8，全國生產總值三次產業結構比例為10∶46∶43。①無論與全省相比還是與全國相比，吉林省縣域地區一產比重過高，二、三產比重低，產業結構仍需進一步優化。

從產業結構轉變的規律來看，一般都是“一二三”的產業結構類型到“二三一”再到“三二一”的轉化過程。即從農業大國到工業大國、工業大國到工業強國、工業強國到服務業大國，這大致對應工業化初中期、工業化中后期和后工業社會三個時期。近年來，盡管吉林省不斷加大縣域經濟結構調整力度，優化產業結構，但是傳統農業在多數縣市仍占有主導地位，絕大部分縣市的經濟發展還是靠農業來帶動，面臨著諸多壓力與挑戰。縣域工業基礎相對薄弱，缺少大型企業，仍以傳統農作物加工為主，缺少與城市工業相對接的基礎；第三產業比重雖然相對最高，但由于起步較晚、沒有形成一定的規模，還不足以支撐縣域經濟的發展。

二、吉林省實現縣域“三化統籌”的對策研究

2009年吉林省GDP占全國比重僅為2.15%，三次產業結構比例為13.6:48.5:37.9，工業化率僅為40.6%，比沿海發達地區低7—8個百分點。①城鎮化水平低、增速慢，制約農村和城市的發展，同時還制約投資和消費需求以及民生的改善。吉林是農業大省，但不是農村經濟強省，農業發展基礎還比較薄弱，“靠天吃飯”局面還沒有根本改變，農民總體收入水平還不高，生產生活條件亟待改善。

2010年政府工作報告提出“壯大縣域經濟，大力發展縣城和中心鎮基礎設施和環境建設，引導非農產業和農村人口有序向小城鎮集聚”。省委書記孫政才指出：“統籌推進工業化、城鎮化、農業現代化建設，走‘三化’深度融合、互動發展之路，是吉林立足省情實際、加快轉變經濟發展方式的關鍵之舉，是實現‘科學發展、加快振興、富民強省’奮斗目標的現實途徑”。

“十二五”時期，是加快實現吉林老工業基地全面振興、全面建設小康社會的關鍵時期，突出“發展”和“民生”兩個關鍵，堅持科學發展，突出吉林特色，統籌推進工業化、城鎮化和農業現代化，加快實施老工業基地全面振興是今后工作的要務。

（一）提升縣域競爭力，縮小縣域差距

2005年省委、省政府提出“擴權強縣”的決定，先后三次向縣（市、區）下放一系列管理權限，實行省管縣財政體制，極大地調動了縣域加快發展的積極性、主動性和創造性，縣域經濟發展迅速，在全省中的地位逐漸提高，但是與發達地區相比差距仍然很大。國家開發長吉圖戰略的實施，給吉林省縣域經濟發展提供了前所未有的歷史機遇和有利的政策環境。吉林省縣域發展可以以長吉圖先導區為引擎，利用好這個平臺，提升縣域整體競爭力，促進各個縣市協調發展，縮小縣域之間的差距。

長吉圖開發開放的一個重點是實施外向帶動戰略，因此，吉林省各個縣市要充分利用國際分工合作這一良好機遇，利用外資實施產業承接，積極發展對外貿易。吉林省有延吉市、琿春市、圖們市和龍井縣這些國家一類口岸，這種地理優勢將對吉林省縣域經濟發展產生重大影響。全省40個縣市之間的自然資源、經濟基礎、發展條件都有所不同，因此各個縣市應該找準自己發展條件的優劣，加快生產要素聚集，合理利用提高效率。抓住歷史機遇，加強合作，落后的縣市可以充分利用農村廉價的勞動力承接制造業，這樣既解決了富余勞動力，又可以節約生產成本。

吉林省各縣市應結合本地實際情況，揚長避短，制定各具特色的經濟發展戰略。從區域分布來看，全省東中西部各縣市應各有側重點。磐石、撫松、靖宇等東部山區、半山區縣市依托自然資源優勢吸引國內外大企業和資金大力開發礦產、石材、中藥材、林產品、農副土特產品，使資源價值得到很好地發揮和利用；德惠、榆樹、公主嶺等中部農區縣市主打糧食產業，深度開發農產品加工業，延長農產品加工產業鏈，提高糧食向工業品的轉換速度和商品率；西部地區利用石油優勢，綜合開發油氣田、風力發電、硅沙制造玻璃等獨特資源，使這塊昔日最不吸引商家的鹽堿地成了國內外客商投資的熱土。

（二）提高工業化水平，推動經濟發展

工業化水平低是吉林省諸多縣市經濟發展中存在問題的癥結所在，同沿海發達縣市相比，吉林省縣域經濟發展的差距主要在于縣域工業發展滯后，無工不富，因此，強調“興工富縣”對于農業比重較大的吉林省來說具有普遍意義。

發展縣域工業主要是促進縣域經濟發展，應該以扶持和培養縣域集群經濟為突破口，以產業集聚為中心，抓住企業、政策、項目三條主線，實現“做強大企業、優化中小企業”。吉林省是農業大省，但是對于糧食加工來說，糧產區各個農業大縣都爭相上項目，結果很難形成規模經濟，因此，合理規劃縣域工業布局，由工業集中區向主體功能區過渡，實現縣域工業集群化發展，擴大企業經營規模，提升縣域工業整體競爭能力就非常必要。以產品市場好的企業集團為中心，分行業制定做好上游產業發展，延伸下游產業鏈條，節約成品，提高效益。

促進縣域工業發展，不可能什么項目都上，要依靠每個縣市不同的資源優勢，發展特色工業，因地制宜，把資源優勢轉化為經濟優勢，做到揚長避短，建立具有本地區特色的縣域工業化格局。同時，自然資源相似的縣市可以聯合經營，形成產業帶，帶動整體經濟發展。例如集安是世界著名的新開河人參原產地，就可以在新開河人參上下功夫，利用人參的花、葉、莖、根、果幾個部位研發出不同的產品，在生產方面重點發展綠色食品產業，在民營經濟的綠色食品產業上大顯身手；農安是全國著名的產糧大縣，作為全省十大玉米生產加工大縣之一的農安縣，應該充分利用本地的農業資源優勢，延伸農產品加工的產業鏈條；通榆縣存在著很多不利的自然條件，針對土地稀，沙地多這一自然狀況，發展花生、水果等農產品，通過加工的辦法讓農副產品升值；前郭縣以吉林油田為龍頭，大力開發地方精細化工和合成材料新產品，面向最終消費，延長產業鏈，加快以原料生產為主向加工制成品為主的轉變，提高產品加工深度和附加值。

（三）推進城鎮化進程，協調城鄉發展

城鎮化是推進縣域經濟發展的必由之路，也是發展縣域經濟戰略的關鍵點。城鎮化有其自身的運動規律，是一個漫長的過程，因此，著力提高城鎮的經濟輻射、人口吸納功能，使小城鎮起到縣域經濟發展的主力軍作用。率先發展小城鎮，增強鄉鎮的經濟功能。使小城鎮成為縣域經濟文化發展最活躍的場所，成為吸納大中城市先進要素輻射和帶動周邊農村快速發展的樞紐。以點帶線，以線帶面，全面提升縣域經濟發展。把建設新農村和推進城市化有機結合起來，按照功能完備、特色突出的原則，合理化布局，加強小城鎮基礎設施建設。加快城鄉人口多渠道、多方位流動，形成層次分明、規模完善、分工明確，布局合理的區域城鎮體系，推動城鄉一體化進程。

推進城鎮化進程的最終目的是為了減少農村人口所占比例，同時提高農民收入，促進縣域經濟整體水平提高。加快人口聚集，放寬城鎮準入條件，著力發揮縣城的輻射帶動能力，建立健全城鎮管理體制、社會保障體系和戶籍制度，積極探索農村土地流轉制度改革，逐步取消人口二元管理制度和城鄉二元結構。通過縣域城鎮的第二產業和第三產業的發展提供更多的就業機會，加速農村富余勞動力向城鎮的轉移，同時激活農村勞動力市場，加速人口流動的趨勢。對于人口流動過快所帶來的負效應，應該認真評估城鎮吸納農村勞動力的水平，革新勞動力就業市場，為促進農民就業提供相關政策，保障農民合法利益，穩步推進人口城鎮化。

城市化的過程不僅體現在農業人口進入城市的比例增加，同時也體現農村人口素質不斷提高，因此，對進城農業人員的教育不容忽視。職業教育的發展不僅能夠提供大量的產業工人，同時也有利于提高產業工人的作業技能和地區人力資本的積累。人力資本的積累具有溢出效應，能夠增強區域發展的競爭力。在城鎮化建設過程中，應該建立和完善覆蓋全社會的職業培訓網絡，為工業化和城市化的發展提供良好的人才儲備。

（四）加大農業產業化力度，提高現代化水平

吉林省是一個農業大省，制定吉林省縣域經濟發展戰略也必需立足省情，采取符合實際的提高農業現代化水平的措施。加大對農業現代化基礎設施、農業科技的投入，加強監督機制，保證農業建設基金專款專用，開辟多元化農業投入渠道。吉林省有諸多大專院校，可以讓大專院校和各縣市結成對子，引導涉農專業、企業開展技術創新，促成合作化經營。利用好吉林省農博會的優勢，推廣農村實用技術、綠色農業和高附加值項目，展示農業新品種、新技術、新成果，廣泛宣傳農業科普知識。加大對農村教育的投入。對農民實施開展現代化農業生產技能培訓，著力發展農村社會事業。進一步改善農村辦學條件，從農民當中培育現代化農業的經營主體。把科技應用作為農業現代化的重要手段，用農業現代化技術淘汰和更新傳統的農業勞作方式，加大農業科技的推廣，用現代化手段提高糧食產量，實現農業規模效益。

［注 釋］

①數據來源：2009年《吉林省統計年鑒》。

②數據來源：2009年《吉林省統計年鑒》和《第九屆全國縣域經濟基本競爭力與科學發展評價報告》。

③數據來源：2009年《吉林省統計年鑒》、《第九屆全國縣域經濟基本競爭力與科學發展評價報告》和《第九屆中國東北縣域經濟基本競爭力與科學發展評價報告》。

④數據來源：由于吉林省40個縣市的城鎮居民可支配收入數據無法取得，故本表格不顯示。

⑤數據來源：2009年《中國統計年鑒》。

F127（234）

A

1008-8466（2012）04-0067-05

2012-04-23

劉紅軍（1958— ），女，山東蒙陰人，吉林大學工會女工部部長，副研究員，主要從事城市發展問題研究；馬旭（1984— ），女，吉林長春人，吉林大學法學院助教，主要從事法制化建設研究。

李冬梅］