森林限額采伐制度面臨的問題及建議

王利新

（海林林業局橫道河子經營林場，黑龍江 海林 157100）

前言

森林限額采伐制度是我國《森林法》規定的一項法律制度，是森林采伐管理的重要內容，其目的是通過對森林采伐量的控制來達到森林面積和森林蓄積量的增加。森林采伐限額是上級主管部門依據法定程序和方法制定的，經國家行政主管部門批準的，具有法律效力的特定行政區域或經營單位每年以各種方式采伐消耗的森林資源蓄積最大限額，是國家對森林和林木采伐量的最大控制指標。

1 森林采伐限額制度面臨的主要問題

1.1 采伐限額編制依據缺乏準確性

科學而準確地編制采伐限額是森林采伐限額制度達到逐步增加森林面積及森林蓄積量的目的的首要保證，但從目前看采伐限額的編制本身就是不準確的，森林采伐限額制度的功能無法實現。依據規定，森林采伐限額的編制程序是，全民所有的森林和林木以國有的林業局、林場、農場、廠礦為單位，集體所有的森林和林木及農村居民自留山的林木以縣為單位，根據合理經營和永續利用的原則，提出年森林采伐限額指標，逐級上報。省、市林業主管部門對上報的森林年采伐限額指標進行匯總、平衡，經同級人民政府審核后，報國務院批準。國務院批準的年森林采伐限額，每5年調整一次。由于森林資源本身的動態性和復雜性，森林資源的數量、質量及內在結構都處于不斷的變動之中，這種特點決定了行政轄區或經營單位制定森林年采伐量的復雜性。理論上說，各經營單位是根據森林資源規劃設計調查的結果提出森林年采伐量及采伐限額的，但是，具體的經營單位首要的經營目標是發展地方經濟及維持本單位的生存與發展，他們根本不愿意考慮其經營行為的生態效益，更傾向于通過多報采伐限額來獲得經濟效益，因此，他們制定并上報的采伐限額的科學性、準確性得不到保證。

1.2 超限額采伐現象仍然十分嚴重

理論上，森林采伐限額作為國家對森林和林木采伐限定的最大控制指標，是具有法律強制力的，任何單位和個人都應當遵守，但現實的情況國家雖然采取了年森林采伐限額和單獨下達木材生產計劃的雙軌管理機制，但是，采伐限額的實際控制，一般由縣級林業主管部門掌握，由于目前對采伐限額的實際執行情況，缺乏有效的監測機制和法律監督，這就使限額采伐的準確與否取決于縣級林業主管部門的是否依法行政上。有的地區的木材生產數量，經濟發展指標的統計數字和林業部門的批采統計有很大的差距。

1.3 憑證采伐制度的執行不夠徹底

經國家批準的森林采伐限額必須分解并分配到具體單位才能得到落實，但是指望被分配到采伐指標的單位自覺地按照限額進行采伐是不現實的，因此，為了使限額采伐制度得以執行，除了由林業主管部門對限額采伐執行情況進行必要的檢查之外，森林法及其實施條例還規定了憑證采伐制度。但是，至今為止許多林政部門仍然存在超限額發證、發人情證、關系證的情況。另外由于森林面積太大，結構復雜，執行上述關于伐前設計審批、伐中檢查、伐后驗收的規定有嚴格的技術要求，需要太多的人力物力，執行成本太高，基層林政部門幾乎無法承受，因此，上述規定在基層實際上很難得到徹底執行。

1.4 對超限額采伐行為的處罰左右為難

對違反限額采伐制度的行為，森林法、刑法等法律法規規定了應當承擔的行政責任、刑事責任，其中確定的處罰措施是明確而且嚴厲的，但是，很多超限額采伐行為是由地方政府與企業法人引起的，而且，在很多情況下，超限額采伐行為也并非是簡單的違法、犯罪行為，有的是為了清償沉重的債務或者為了支付工人工資、維持企業的基本生存條件而被迫超限額采伐，有的地方政府甚至完全是為了公益事業被迫超限額采伐，對于這樣的“違法”、“犯罪”行為，執法部門、司法部門處理起來感到左右為難。

2 完善現行森林采伐限額制度的建議

森林限額采伐制度必須堅持不動搖，否則會給林木資源的培育和管護帶來災難性后果，但面對現實存在的問題，又必須在維持限額制度的前提下，找出解決問題的辦法和途徑。

2.1 進行森林分類區劃，制定不同的限額采伐措施

由國家林業局會同有關部門抓緊制定森林分類區劃標準與方法，各地按照區劃標準與方法盡快完成森林分類區劃工作，在將森林資源區劃為公益林和商品林的基礎上，將公益林進一步區劃為國家重點公益林和地方重點公益林，將商品林進一步區劃為天然商品林和人工用材林。然后對于重點公益林特別是國家重點公益林，實行禁伐，嚴格保護，只能進行撫育性采伐或者改造性采伐；對于天然商品林實行限伐措施，確保人工商品林的采伐額度。對天然商品林和人工商品林分別編制采伐限額并執行。

2.2 進一步完善分類經營政策

實行生態公益林和商品林分類經營政策，對于控制生態林采伐無疑起到了有效作用，但許多山區農民承包了本村的山林地，由于他們在承包前還沒有被劃為生態補償性公益林，而現在劃入生態補償性公益林后，樹木被禁伐，不能通過采伐和銷售木材獲取效益，但每年還要按期向村里交納土地承包費，國家發給的生態補償金標準不高，許多農民覺得吃了虧，勢必引發濫伐林木問題。

2.3 加強森林資源林政管理機構建設，理順森林資源管理體制

各地必須加強對森林資源林政管理機構的建設，要建立一支思想過得硬，業務能力強，與本地區森林資源管理相適應的森林資源林政管理和林政稽查隊伍，保證有足夠的人力和物力從事森林資源林政管理工作。森林資源和林政管理機構實行上管一級的管理制度，在業務上既受所在地林業主管部門的領導，也受上一級林業主管部門的領導。各級森林資源林政管理機構負責人的任免，要征得上一級林業主管部門的同意。鄉鎮林業工作站是縣級林業主管部門的派出機構，是基層林業行政執法單位，是嚴格執行森林采伐限額，加強森林資源林政管理和培育森林資源的重要力量。各級林業主管部門要充分發揮鄉鎮林業工作站培育、保護和發展森林資源的職能作用，強化“源頭”監管。確保地方森林資源穩步增長。各級人民政府要切實解決好木材檢查站人員配備及工作經費等實際問題，改善木材檢查監督的執法環境和工作條件，促進木材檢查站規范執法，正常履行保護森林資源、打擊破壞森林資源的職能。

[1]《中華人民共和國森林法》1984年，人民代表大會常務委員會.

[2]《中華人民共和國森林法實施細則》1986年5月，林業部發布.

[3]謝守鑫.2000年國家森林采伐限額政策執行情況評價.(國家林業局森林資源管理司).

[4]王志清.對當前森林采伐與資源管理中存在問題的探討.(浙江省寧波市林業局).