我國湖泊管理的思考

姜琦，席海燕，焦立新，倪兆奎

1.國家水體污染控制與治理重大專項管理辦公室，北京 100029

2.環境基準與風險評估國家重點實驗室，中國環境科學研究院湖泊生態環境創新基地，國家環境保護湖泊污染控制重點實驗室，北京 100012

我國是一個多湖泊的國家，湖泊具有供水、防洪、航運、養殖、觀光等多重價值，是我國社會經濟發展的重要資源。20世紀50年代末至80年代中期，我國開展的第一次全國湖泊調查結果顯示，全國共有面積大于1.0 km2的天然湖泊2795個，總面積達91019.63 km2［1］。近30年來，由于人類活動方式、強度和不同湖泊自然演化速度、方向等差異，導致我國湖泊出現了水污染嚴重、富營養化、面積萎縮以及生態功能退化等一系列的生態環境問題［2］。2010年統計數據顯示，26個國控重點湖泊(水庫)中，水質滿足Ⅱ類的 1個，占 3.8%;Ⅲ類的 5個，占19.2%;Ⅳ類的4個，占15.4%;Ⅴ類的6個，占23.1%;劣Ⅴ類的10個，占38.5%。營養狀態為重度富營養的1個，占3.8%;中度富營養的2個，占7.7%;輕度富營養的11個，占42.3%;其他均為中營養，占46.2%［3］。另據中國科學院的最新調查統計結果，近30年來全國新發現面積在1.0 km2以上的湖泊131個，但卻有243個面積在1.0 km2以上的湖泊消失，其中因人類圍墾而消失的湖泊101個，占消失湖泊總量的42%［4］。

經驗表明［5-8］，湖泊出現的一系列生態環境問題，大多數是由于對湖泊資源不合理、高強度的開發利用以及管理不善等原因造成的。發達國家尤其是美國、日本等國經過多年的研究和實踐，在湖泊管理方面取得了相當的進展，積累了許多有益的經驗。主要表現如下:1)以立法為先導。從日本等國的湖泊管理經驗來看，具有立法為先導的特點，即通過立法加強對湖泊的保護。2)實施流域綜合管理。流域管理是美國21世紀的湖泊環境管理的基本戰略，也是英國、法國、日本等發達國家水環境管理的基本戰略。3)日益注重生態的完整性。歐盟各國、美國、加拿大、澳大利亞和南非等的管理者已經認識到，傳統的流域管理必須向基于生態系統的流域綜合管理轉變。4)廣泛的公眾參與。廣泛的公眾參與是美國、日本等國開展湖泊流域保護和管理的鮮明特色。5)充分運用新技術。計算機模擬，數據庫，GIS和RS等現代新技術在湖泊流域管理中被廣泛應用。

在借鑒發達國家湖泊管理經驗的基礎上，筆者期望通過對我國湖泊管理現狀的分析，探究湖泊管理中存在的主要問題及原因，探索符合我國實情的湖泊管理新思路，構建我國湖泊管理新體系，以實現我國湖泊資源的高效、可持續發展和利用。

1 我國湖泊管理現狀

1.1 行政分級管理、部門分工管理與湖泊流域管理相結合的湖泊管理體制

我國現行的湖泊管理體制可以概括為行政分級管理、部門分工管理與湖泊流域管理相結合的特征［9］，其組織結構見圖1。根據《中華人民共和國水法》，我國現行水資源管理體制實行流域管理與行政區域管理相結合的管理體制［10］。因此，對湖泊水資源的管理基本遵循該規定。國務院水行政主管部門負責全國水資源的統一管理和監督工作，在部分重點湖泊設立流域管理機構，如太湖流域管理局;在所管轄的范圍內行使法律法規所規定的以及國務院水行政主管部門所授予的水資源管理和監督職責。縣級以上地方人民政府水行政主管部門按照規定的權限，負責本行政區域內水資源的統一管理和監督工作［11-12］。

圖1 我國現行湖泊管理體制組織結構圖Fig.1 Organization chart of China's current lake management system

此外，國務院有關部門(如水利、交通、農業、環保、市政和林業等)按照職責分工，負責各自相關湖泊資源的開發、利用、節約和保護等管理工作。縣級以上地方人民政府相關部門按照職責分工，負責本行政區域內湖泊資源開發、利用、節約和保護等管理工作。如水利部門主要負責湖泊防洪蓄水、灌溉、排澇、供水、發電以及建設維修水工程等;交通部門管理水運和航道，負責航道的治理和監督;漁業部門管理漁業捕撈、漁業開發和水產養殖;林業部門負責管理濕地資源和野生鳥類、禽類等;環保部門負責湖區水質污染監測和控制、生態保護等工作。

1.2 湖泊管理法律法規體系已初步建成，但仍需進一步完善

當前，我國湖泊管理法律法規體系已初步建成。現行國家層面的法律法規體系中有多處體現了對湖泊資源的保護以及合理開發利用。《憲法》主要從國家職責和公民義務方面，對自然資源的保護做了原則性的規定，湖泊作為我國重要的自然資源之一被涵蓋其中。與湖泊水資源和水環境保護有關的法律法規主要包括:《中華人民共和國環境保護法》、《中華人民共和國水法》、《中華人民共和國水污染防治法》、《中華人民共和國水污染防治法實施細則》、《中華人民共和國水土保持法》等。在《中華人民共和國水法》中規定了包括湖泊水資源在內的我國的水資源管理體制，水資源規劃，水資源開發利用，水資源、水域和水工程的保護等方面的內容。其他相關的一些法律法規，如《中華人民共和國漁業法》、《中華人民共和國漁業法實施細則》等也明確規定了包括湖泊漁業資源在內的漁業資源的合理開發利用、保護、監督管理等內容。但是，目前我國尚沒有一部國家層面的專門針對湖泊的法規。

除上述國家層面的法律法規外，一些省市針對當地湖泊水環境保護和水資源管理的特點，開展了所在地區湖泊的立法工作。如2002年湖北省頒布了《武漢市湖泊保護條例》，2006年江西省頒布了《南昌市城市湖泊保護條例》、《江西省鄱陽湖濕地保護條例》;云南省也先后制定了《云南省程海保護條例》、《云南省星云湖保護條例》、《云南省杞麓湖保護條例》，大理白族自治州制定了《大理洱海保護條例》等地方性法規。此外，我國首部跨區域湖泊條例——《太湖管理條例》，已報國務院常務會議審批，即將出臺。

1.3 湖泊環境保護標準與規劃現狀

1.3.1 水質系列標準為主的湖泊標準管理體系

目前，我國湖泊環境保護標準主要包括湖泊水質標準、水質評價標準和監測標準。一般入湖河流水質執行GB 3838—2002《地表水環境質量標準》中有關河流標準的限值，而在一些地區，如云南大理，為了保護洱海湖泊水質，對其入湖河流水質提出了較高的要求，執行GB 3838—2002中有關湖泊標準的限值。另外，根據湖泊功能區劃的不同，不同湖泊執行不同的水質標準。如發展漁業的湖泊需滿足GB 11607—89《漁業水質標準》;作為飲用水水源的湖泊需同時滿足GB 3838—2002的Ⅲ類水水質和GB 5749—2006《生活飲用水衛生標準》中的生活飲用水水源水質衛生要求。我國湖泊水質評價標準主要采用GB 3838—2002，但在總氮和總磷指標評價方面考慮了湖泊的特征要求。湖泊水質監測標準采用GB/T 14581—93《水質 湖泊和水庫采樣技術指導》。該標準制定了湖泊的采樣方案設計、采樣技術、樣品保存和處理等要求。

1.3.2 規劃編制現狀

在湖泊規劃的編制方面，目前各專業規劃已基本形成體系。特別是在“三湖”，漁業、水利、環保等都有針對或者涉及湖泊的專項規劃，基本形成了防洪、治澇、灌溉、航運、供水、水力發電、漁業、水資源保護、水污染防治等專項規劃體系。各部門在編制專項規劃時，也大都考慮到了與其他專項規劃的協調和統一。如漁業部門編制湖泊漁業發展規劃時，會考慮到漁業發展對湖泊水質和水生態環境保護的影響。但由于缺少經過多部門協調一致的、權威性的湖泊流域綜合規劃，各專項規劃在執行過程中往往出現難以落實或者執行不到位的現象。仍以漁業規劃為例，盡管在規劃編制時考慮到了對湖泊環境的保護，但由于缺乏更高層面的湖泊流域綜合規劃和綜合管理機構的監管，導致不合理的漁業養殖對湖泊水質和水生態環境的影響難以避免。

1.4 湖泊監測評價網絡已基本建成

我國對湖泊的監測管理主要由環保部門和水利部門共同負責。目前環境保護部在全國26個國控重點湖庫上設置斷面110個，省控監測湖泊182個。湖泊常規監測主要以流域為單元，優化斷面為基礎。采用手工采樣、實驗室分析的方式。另外在17個重點湖庫的主要斷面已經建成了水質自動監測系統站。2003年以前，按水期進行監測，每年進行枯、平、豐三個水期共六次監測。自2003年開始，每月開展監測。監測時間為每月的1—10日。每月的監測項目包括水溫、pH、電導率、溶解氧、高錳酸鹽指數、五日生化需氧量、氨氮、石油類、揮發酚、汞、鉛、總磷、總氮、葉綠素a、透明度、水位等16項，部分省界斷面還進行流量監測，以計算污染物通量。每個水期監測項目按照GB 3838—2002《地表水環境質量標準》表1中規定的24個項目進行。地表水常規監測的監測斷面布設、樣品采集方法、保存和運輸、監測等均按照HJ/T 91—2002《地表水和污水監測技術規范》進行，分析方法均采用國家標準方法。質量保證和質量控制按照《環境水質監測質量保證手冊》(2版)的要求執行。每月編制《地表水水質月報》。水利部主要負責湖泊的水文監測，包括湖泊水位、流速、流量、水溫、含沙量、冰凌和水質等情況的監測。

2 我國湖泊管理存在的主要問題

2.1 條塊分割、“多龍管湖”的管理體制不利于湖泊的高效管理

我國現行的湖泊管理體制呈現條塊分割、“多龍管湖”的局面。在橫向管理上，湖泊水資源歸屬于交通、水利、漁業、環保、市政和林業等十多個部門分工管理，各部門之間的管理職責有明顯的交叉與重合，部門之間的責、權、利關系不清晰，各自為政，缺乏溝通和協調的問題比較突出，形成“多龍管湖”的局面。在縱向管理上，形成了中央統一管理和地方轄區管理相結合的特征。地方管理機構(如地方環保廳、水利廳等)受中央直屬部委統一管理，而同時又隸屬于地方政府管理，缺乏獨立的管理權限，導致地方管理機構往往難以執行中央管理部門對其的要求，呈現條塊分割管理狀況。此外，我國大部分湖泊并未從流域的角度進行綜合管理，只有部分重點湖泊設有流域管理機構，作為國家有關部委的派出機構，其與地方行政機構之間的協調性較差，對湖泊流域進行綜合管理的作用有限。現行這種條塊分割、“多龍管湖”的湖泊管理體制使得我國湖泊管理職責不清、部門協調困難，導致了我國湖泊管理一些問題長期得不到解決。

2.2 湖泊法律法規體系與發達國家存在一定的差距，體系的完整性和系統性有待加強

湖泊管理的法律法規體系是一個體系化的互相聯系的有機整體，應形成由基本法律和與之相配套的一系列法規、實施細則組成的嚴密體系。一些發達國家專門有針對湖泊保護和管理的基本法律，如日本早在1984年就在全國頒布實施了《湖泊法》。但迄今為止，我國尚沒有一部專門針對湖泊保護和管理的國家基本法律，這導致我國湖泊管理內部法律法規之間缺乏協調，各為體系，尚未組成一個有機的體系。國家層面的由各部門制定的如《水污染防治法》、《漁業法》等，以及地方政府各自制定的湖泊保護法律法規之間，皆因缺乏一部具有協調性的基本湖泊法而導致彼此之間缺乏協調銜接，甚至存在相互矛盾和歧義之處。此外，雖然一些地方政府制定了地方性湖泊保護條例，但實施力度不夠，且很多地方政府至今尚未出臺相應的湖泊保護地方性法規。由此可見，我國湖泊管理法律法規體系存在結構性缺陷，湖泊法律法規體系與發達國家存在一定的差距，體系的完整性和系統性有待加強。

2.3 水質管理模式下的標準、監測、評估體系難以實現湖泊的可持續利用與發展

從我國湖泊管理的標準、監測、評估體系現狀情況來看，我國的湖泊管理尚處于一種以水質管理為核心的管理模式。如1.3.1節所述，目前我國湖泊管理適用的標準主要為湖泊水質方面的標準，包括水質評價標準、水質采樣標準以及水質保護標準等。而涉及湖泊生態系統的標準，如湖泊水生生物相關標準、沉積物相關標準、生態健康及安全等相關標準尚屬空白。此外，我國湖泊監測網絡的覆蓋度及管理信息化水平還不能滿足湖泊治理新形勢的要求。在一些重點湖泊目前已初步建立了信息化管理系統，如太湖建立了全覆蓋的監測監控網絡，在湖內、湖岸、水下、船上均布設了藍藻監視點，還利用環境衛星加強遙感監測，形成了水陸空“三位一體”監測網，同時加強了藍藻預警。但其他大多數湖泊尚未啟動該項工作。另外，目前的湖泊水質監測網絡、水文監測網絡建設相對較強，水生態監測網絡相對較弱［13］;對湖泊的水質評估比較重視，對湖泊生態系統的健康及安全評估尚處于起步階段。湖泊是一個復雜的生態系統，水質僅僅是生態系統健康狀況的一個表現形式，急需從生態系統角度對湖泊進行綜合管理［14-15］。

2.4 湖泊管理中的公眾參與不足

公眾環境意識及公眾參與是發達國家湖泊管理成功的基礎和寶貴經驗［16-17］。如日本治理琵琶湖，開展了用肥皂代替合成洗滌劑的全民運動，削減入湖污染負荷。加拿大在圣勞倫斯河的治理過程中，積極鼓勵社區群眾參與治理流域水污染，據統計，平均每年有15200人參加流域治理，義務工作時間達16萬h。瑞典水環境治理的成功動力是公眾對高質量水環境的追求。

由于公眾參與機制缺乏以及公眾環境參與意識薄弱，導致我國公眾環保意識和公眾參與度與發達國家相比存在相當大的差距。存在公眾參與總體水平偏低，參與程度不高，參與效果不理想，參與渠道、途徑不多、不通暢等一系列問題。目前，中國公眾參與湖泊管理的各種形式均存在一定的局限。具體而言，多方參與協商模式面臨的主要問題是由于相關利益方的代言組織還沒有發育完全，很多情況下是由相關政府部門代行，并不能完全代表相關利益;公眾聽證方式的主要問題是參與者選擇易受主持方操控，由于信息不對稱，聽證會代表難以對聽政方案提出實質性的抗辯意見，聽證記錄對政府決策缺乏明確的約束作用;專家論證方式的主要問題是參與者不代表相關利益，存在不負責任的道德風險;征詢意見的方式面臨的主要問題在于公眾意見發散，且易受輿論誤導，這種方式對政府決策發揮的作用有限。因此，完善我國公眾參與機制，提高湖泊管理中公眾參與的任務仍然相當艱巨［18-19］。

3 我國湖泊管理的新探索

從我國湖泊管理的現狀及主要問題來看，目前我國湖泊管理存在的種種問題的根源在于:條塊分割、“多龍管湖”的管理體制和傳統落后的管理模式以及管理的科技支撐不夠。因此，探索我國湖泊管理新體系，首先應實現管理思路的兩大轉變:第一，從“多龍管湖”向流域綜合管理轉變;第二，從水質管理向湖泊生態系統管理轉變。在此基礎上，依托科技創新，通過對湖泊管理體制機制、政策法規、規劃標準、監測評估體系等方面進行系統創新，建立我國湖泊流域生態系統綜合管理新體系，其基本思路見圖2。

3.1 建立“一龍管湖”的湖泊流域綜合管理體制

當前，西方學者對湖泊管理制度所持觀點主要有下述三種:政府集中控制管理;實行私有化;由利益相關方(當地的居民、學術組織、大學、環保組織等)自主管理。后兩種管理方式適合于小型湖泊，而較大面積湖泊基本上都是由政府管理。政府主導的湖泊管理體制主要有:1)由湖泊管理協調委員會組織協調，政府多部門合作管理并負責具體實施。湖泊管理協調委員會通常由不同的政府部門組成，沒有獨立的財政預算和專門的工作人員，職能相對較弱。2)由湖泊管理協調機構(coordinating agency)協調各部門或地區(國家)之間的湖泊管理行動，但不具體執行管理任務。湖泊管理協調機構有獨立的財政預算，甚至有立法權，通常為一個常設機構獨立存在，或掛靠在某個部門。如五大湖國際聯合委員會(IJC)是由美國、加拿大各委派3名代表組成，下設水質董事會(WQB)作為主要顧問，30多年來促成了兩國水質協定的簽署和美國清潔水法的有效執行。3)由綜合湖泊管理機構(integrated management organization)負責并實施，具有協調、開發和管理等管理職能，并有制定管理法規的權利，相當于一級政府的組織機構。如日本琵琶湖管理，通過設立縣市町鎮聯絡會議制度和由中央政府與地方共同組成行政協議會，對水質保護、水產業、旅游業、土地利用等方面實行以流域為單元、政府主導與全民參與的綜合管理模式［9，20-21］。

圖2 構建我國湖泊流域生態系統管理新體系基本思路Fig.2 Schematic diagram of constructing of new lake management system in China

我國現行的湖泊管理體制涉及到環保、水文、地質、漁業等多個部門，呈現條塊分割、“多龍管湖”的體制頑疾。借鑒國外湖泊管理經驗，結合我國國情，我國湖泊應按照流域為管理單元，建立“一龍管湖”、流域管理的湖泊流域綜合管理體制，實現湖泊統一協調的高效管理。

通過建立具有一級地方行政職能的湖泊流域管理機構，專門負責湖泊流域的管理、協調和開發，并應有制定相關管理法規的權利。負責對湖泊流域進行統一規劃，提出相關政策法規標準，組織開展相關技術研發、生態環境監測、信息交流等。對于跨行政區域的湖泊建立上述機構顯得尤其重要，因為只有打破行政分割，實行統一管理，才能真正實現流域系統管理。

3.2 湖泊流域生態系統管理的政策法規體系

在湖泊流域生態系統管理理念的指導之下完善我國湖泊管理的法律法規體系。首先，我國急需研究制定一部專門針對湖泊保護和管理的國家基本法律。對湖泊流域生態系統管理體制、綜合規劃等一系列問題做出強制性的規范。同時，要將湖泊視為生態系統進行保護和開發利用，將湖泊生態承載力等問題納入法規范圍中，實現湖泊的永續開發、利用。

此外，我國湖泊眾多，成因各異，湖泊周邊生態情況各有特點，湖泊與入湖河流的水文關系、流域的經濟發展水平與產業結構以及排入湖泊中的污染物構成與數量各有差別，很難找到條件完全相同的兩個湖泊。因此，湖泊流域生態系統管理法律法規體系的構建中應考慮這個問題，因地制宜，針對特定湖泊制定相應的法規政策，在湖泊基本法的指導之下實現“一湖一法”、“一湖一策”。

3.3 基于湖泊流域生態系統管理的規劃體系

湖泊流域生態系統是由湖泊及其流域和其間生存的人所組成的一個兼具自然屬性和社會屬性的復合系統，應在湖泊流域管理及生態系統綜合管理思路的指導下，科學編制湖泊流域生態系統管理規劃。

3.3.1 湖泊流域綜合規劃

規劃是湖泊管理、保護和開發利用的總綱，只有在科學合理的湖泊流域綜合規劃指導下，湖泊管理、保護和開發才能健康有序、協調、可持續地發展。流域綜合規劃的編制應系統分析全球氣候變化和流域下墊面條件改變對流域洪水、干旱、水資源、生態環境以及湖泊生態系統的影響，深入分析流域社會經濟發展與湖泊資源開發利用關系，以及湖泊生態系統的生態承載能力。以實現湖泊資源開發與保護并重、整體與局部雙贏、近期與長遠兼顧為目標，明確湖泊流域治理、開發與保護的優先領域和順序，充分發揮湖泊的多功能、綜合利用效益。對生態良好的湖泊流域，要協調好流域開發和保護的關系;對生態嚴重惡化的湖泊流域，要提出有效遏制流域生態惡化的修復與保護措施。根據各湖泊流域治理、開發與保護的不同目標，研究提出湖泊流域綜合規劃方案。

3.3.2 行業專項規劃

依據湖泊流域綜合規劃，按照“安全、高效、優化配制資源，行業之間協調發展”的原則，分行業制定湖泊的水資源、防洪排澇、水產養殖、旅游等專項規劃。專項規劃指導思想、目標必須明確，比如水資源規劃必須明確水資源的功能定位和水量、水質的保護目標、保護措施;防洪排澇規劃應明確防洪標準、工程和非工程措施;水產養殖著重明確水產養殖種類、規模，湖區范圍及養殖方式等，使規劃具有前瞻性、科學性、可操作性。

3.4 加強科學研究，健全和發展流域生態系統尺度的監測、標準及評估體系

(1)監測網絡

在健全現有湖泊監測網絡的基礎上，采用傳感器技術、現代無線通訊技術、計算機技術和信息技術，對湖泊流域的水資源、生物資源、水質及其空間分布等進行流域生態系統尺度的實時監測和動態管理。開展動態的、流域生態系統尺度的湖泊監測，為湖泊資源合理優化配置，開展湖泊水資源和環境污染狀況的調查、評價和管理奠定基礎，實現湖泊管理由粗放式向精細化、信息化轉變。

(2)標準體系

開展我國湖泊流域生態系統標準體系的研究與制定，建立湖泊流域生態管理標準體系，在水質標準的基礎上，制定水生生物資源標準、營養物標準、水體沉積物質量標準、富營養化標準、湖泊生態健康及安全標準等。

(3)生態評估體系

在健全的監測網絡和標準體系之下，超越傳統的湖泊水質評價范圍，建立我國湖泊生態系統健康安全評估體系。湖泊生態系統健康安全評估體系應包括:湖泊水生態健康評估、流域活動影響評估、湖泊生態服務功能評估以及湖泊生態災變評估四項內容，以及湖泊生態安全綜合評估，形成“4+1”的湖泊生態安全評估體系，并在全國范圍內的湖泊中進行推廣。

3.5 加強湖泊流域生態系統管理保障體系建設

3.5.1 協調好流域管理與行政管理的關系，重點發揮行政管理的推動作用

建立湖泊流域綜合管理體制，并不意味著政府行政管理能力的喪失，行政職能仍需發揮積極的推動作用。如云南省和昆明市對滇池治理實行“河(段)長負責制”，由市級四套班子領導擔任“河長”，河道流經區域的黨政主要領導擔任河“段長”，對轄區水質目標和截污目標負責，實行分段監控、分段管理、分段考核、分段問責，取得了不錯的治理成效。

另外，如無錫太湖的蠡湖，當地政府大力推行鐵腕治污，加大行政執法力度，使得蠡湖成為國內水質最好的城區內湖。上述的一些經驗值得在全國湖泊管理過程中借鑒和推廣。

3.5.2 構建公眾參與體系，實質性推動公眾參與湖泊的保護和管理

公眾參與是推動環境保護可持續發展的重要力量之一。這是一種“自下而上”的力量，也是一種可持續的力量，更是一種遏制環境違法的“大規模建設性武器”。針對我國湖泊管理過程中缺乏公眾參與的現狀，急需構建管理湖泊流域的公眾參與體系。進一步完善公眾參與機制，如相關法規的制定要廣泛聽取公眾的意見，搭建平臺讓公眾充分表達自己的意見和訴求等;進一步加強宣傳和教育，提高公眾的環境保護意識，積極參與湖泊管理;加強信息化平臺建設，方便公眾及時獲取相關信息。通過建立完善公眾參與機制，形成全社會共同監督、管理湖泊的合力。

3.5.3 建立專項資金保障制度，構建新的融資機制

建立穩定、可靠的湖泊治理資金保障體系。中央及地方政府應加大對湖泊水資源管理和保護的財政投入，同時應探索構建新的投融資機制，鼓勵民間資本進入，以解決湖泊治理資金投入不足的問題。同時，應制定合理的水價與污水處理費，提高水資源再生利用率，降低污水排放量，從源頭解決水資源短缺和水污染問題。

4 結論

構建我國湖泊管理新體系，應實現兩個轉變:一是從條塊分割、“多龍管湖”的管理體制向湖泊流域綜合管理轉變，通過強化湖泊流域綜合管理機構職權，使其在湖泊流域綜合管理中發揮主導作用;二是從水質管理向湖泊生態系統綜合管理轉變。將湖泊看作一個完整的生態系統，對其管理體制機制、法規標準、規劃、監側體系等方面進行系統創新，真正實現湖泊由水質管理向水生態系統管理的轉變。

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