環境治理策略之審視三題

楊華鋒

（國際關系學院，北京 100091）

環境治理策略之審視三題

楊華鋒

（國際關系學院，北京 100091）

基于經濟理性主義而生的市場自決、基于行政干預主義發展而來的政府主導和由民主實用主義催化而來的社區自治，是環境治理策略的三種基本類型。就其實踐進程而言，在國家治理、社會治理與市場機制中所承認與建構的實體都必然包含著自由競爭的市場經濟體系，因而對環境問題的應對首當其沖的就是市場手段；其次由于市場失靈的存在，政府積極干預有著現實的土壤；再次因為行政干預主義視角下的行政壟斷所帶來的弊端，政府失靈頻現，因而也滋生著對社會治理機制創新的期待。

環境治理；經濟理性主義；行政干預主義；民主實用主義

基于經濟理性主義而生的市場自決、基于行政干預主義發展而來的政府主導和由民主實用主義催化而來的社區自治，是環境治理策略的三種基本類型。

就國家機制而言，其在自然災害、社會群體內部沖突、市場失靈以及外部威脅方面扮演著關鍵性角色，通過必要的行政、法律、經濟等手段來實現有效的制度供給，并結合必要的行政強制力，建構社會主導價值觀，實施社會公共工程。當市場供給無力，社會需求難以滿足的情況下，這種治理機制體現出高效、回應與積極主動性。不過國家治理機制在制度層面也潛伏著一定的風險與缺陷，有效制度供給不足以及制度適用過程中的選擇性與自由裁量，往往會誘發更大程度與更廣范圍的治理危機。

就市場機制而言，其通過市場分工的深化、資本的激勵與經濟理性的培育，可以在一定程度上抵制政治權力的過度干預，體現“看不見的手”的積極意義，實現市場資源配置的帕累托最優。因此，市場治理機制在應對資源配置失衡和經濟行為不當方面有著積極的現實意義。不過市場機制充分發揮作用的前提條件比較苛刻，而不完全信息市場的現實往往體現為投機行為的泛濫、壟斷行為的盛行、經濟增長機制的崩潰等。

就社會治理機制而言，志愿合作與積極行動是積極公民的集中體現，在信任與合作的基礎上發展而來的公民行為具有典型的自治與他治統一的特性，其對政治權力和市場行為均有一定程度的遏制作用。只是在轉型中國的社會現實中，其發展結構的不平衡以及市民社會內部的碎片化和隨機性，令其難以充當有效治理的主體，反而可能被某些政治力量或利益集團所控制，走向民主參與、社會治理的反面。

一、經濟理性主義與市場自決策略的審視

首先，經濟理性提出了這樣的一種觀點，即：人類社會和廣闊的環境世界應當服從于經濟利益，而不是經濟應當被組織起來服從于人類與環境的利益。[1]在經濟理性主義者看來，市場機制能否對環境問題進行有效的治理，取決于對環境資源的產權界定是否清晰。而“產權是個人和組織的一組受保護的權利，它們使所有者能夠通過收購、使用、抵押和轉讓資產的方式持有或處置某些資產，并占有或承擔在這些資產的運用中所產生的效益與虧損”。[2]不過，這種基于產權而衍生的一系列環境治理手段，已遭遇越來越多的挑戰。如William Mitchell和Randy Simmonms所言，環境難題應當更多地被理解為政府劃定私有權的失敗，而不是私人利潤追逐的失敗。[3]在經濟理性主義中，政府也是作為類似于一種經濟個體的集合而存在的，公民是明顯缺失的，集中關注的是消費者。這就在本質上承認了污染權是可以交易的，事實上也就踐踏了基本的環境人權。

其次，經濟理性主義向環境政策實踐擴散的速度極其緩慢。就制度創設而言，經濟理性主義的影響力遠遠落后于行政理性主義，同時經濟理性主義關于市場取向的政策工具論點植根于新古典主義微觀經濟學，它與現實世界是大不相同的。[4]這就造成經濟理性主義基礎之上的市場自決型治理策略往往難以解決環境問題，反而還會加重治理危機。究其原因，在于經濟理性主義機械式地關注理性生產者與消費者，而忽略公民的存在。正如安德魯·多布森所認為的那樣，經濟激勵本身不太會導致一個可持續社會所要求的實質性的和多方面的行為變化。[5]并且這種激勵行為往往會削弱環境領域中的公民權，其只看重生產者與消費者偏好，而忽略公民偏好。事實上，公民偏好往往與生產者與消費者偏好存在顯著的差異。

再者，市場機制下的經濟激勵措施往往會導致一種集中化的結果。因為只要社會中存在著等級，那么經濟財富的集中也總是與政治、軍事等權力集中在精英集團手中一樣具有伴生性，并且這種集中性往往還表現出一定程度上的合理性，這一合理性恰恰也就是資源稟賦日益分化的源頭。同時，經濟理性主義所關涉的“理性”也將導致非常惡劣的市場效果，就環境事務而言，如果每一個人都是理性自我主義者，那么，公共物品將總是被濫用，污染者將繼續制造外部性，而政府將絕對不可能力挽狂瀾。顯而易見，經濟理性主義作為一種對環境事務的應對是不合適的。[6]經濟理性主義視野中的理想產權與自由資本主義的價值觀對環境問題的治理缺乏充分的治理性，而徒具破壞性。尤其是當這種經濟理性與地方政府、企業集團或者其他行動者結合起來時，其破壞力是相當大的。

最后，需要反思的是，在亞當·斯密闡述市場這一看不見的手的功能時，他認為社會中的法律、道德、宗教和習俗都會一如既往地發揮作用，對個體行為進行制約。這種從前工業社會或曰前資本主義時代繼承而來的社會道德對于資本主義經濟社會的發展是不可或缺的。然而遺憾的是，在資本主義發展的進程中，當利益最大化成為人們的信條，那些社會價值與倫理規范也就失去了規約的能力。在瘋狂的發展主義和消費主義驅使下，社會價值體系發生嚴重畸形。盡管我們不能浪漫地、不切實際地幻想前工業社會時代的道德高度，但是卻不得不展開對工業文明體系的反思。因為只有對工業社會的生活方式、生產方式予以適當的反思與追問，才可能尋找到綠色經濟、生態社會所必須遵循的基本原則。這一價值觀的調節有賴于社會組織的發展，有賴于政府組織的調節，更有賴于市場主體的積極參與和調試。因而，在市場機制作用之下，如何扭轉市場經濟行為的非道德化，為可持續發展與道德經濟提供必要的、寬泛的自然觀，繼而來調和市場社會關系，就意味著一場旨在改善社會活動與政治體系的自組織化運動的開展，也就是說，在市民社會基礎上所形成的社區治理模式有汲取國家機制與市場機制教訓，并予以改善的責任與義務。

二、行政干預主義與政府主導策略的反思

行政理性主義強調專家而不是公民或生產者/消費者在社會問題解決中的角色，也強調等級制而非平等或競爭的社會關系的作用。[4]在行政理性主義視野中，環境事務中的公共利益的發現和應用本身往往成為一種技術性的過程。行政理性主義將自由資本主義的政治經濟現狀視為理所當然。在不改變現行結構的條件下，它利用結合進官僚制系統并被公共利益所激發的科技專長來解決環境問題。[4]而官僚制是20世紀人類社會組織的超級理性形式，借助官僚化組織而提高的社會理性化是不可避免的。[7]因此理性主義往往是與官僚制相吻合的，“行政理性主義”也就意味著基于專家意見的等級制，存在著集中于頂點的權力和知識。但是，任何復雜性的難題都會向這種中央集權提出挑戰：所有人——包括專家，都不可能做到對一個議題的各個方面都有足夠的了解。正如卡爾·波普爾和馮·哈耶克所論證的，知識總是分散和零碎的。而行政理性主義所具有的封閉性的、層級性的風格，采取一種簡單化的、以命令與控制為主的行政行為來實現治理目標，往往難以有效地實現信息的整合。

在面對具體現實環境問題時，政府主導型策略具有以下幾點優勢：一是環境治理效果的可預期性與可確定性。由于政府行為的強制性，因而其被施予的對象必須嚴格服從相應制度規制，從而有助于環境目標的確定。二是有利于處理突發性的環境事件。突發性的環境事件往往具有緊迫性與擴散性，處理不及時或處理不當會引發更大范圍的不穩定事件，因此由政府主導通過便捷的行政行為來協調環境矛盾，是最為有效的手段。三是公共服務的優勢。良好的環境是一種公共產品，政府在提供此類公共產品時具有先天性優勢。政府直控型環境政策有其合理性和實際效益，它的優勢領域是那些公共性和總體性強、需要一定強制性的環境事務，即在創造和維護人與人就環境權益進行合理交易所需的“秩序”方面。[8]

然而由于信息障礙、腐敗、尋租以及官員個體行政能力差異等方面因素的存在，環境治理領域中也存在著政府失靈。政府主導型策略不可避免的具有以下缺陷：一是政府依靠威權主義通過自上而下的行政命令實施對環境事務的管理，政府主導行為造成了社會的不足；二是政府管理帶有強烈的道德主義特征，由于距離悖論的存在，公眾總是會傾向于認為更高級的官員擁有更高的“善”與“德”，從而對中央政府抱有并不現實的期待。在這一導向下，政府干預存在著極大的隱患，如政府行政暴力的濫用、對既有正式與非正式規則的踐踏等。

政府主導型策略無法回避權力集中化趨勢。“行政主導的政治傳統造就國家社會一體化社會結構和行政化法律形態，不是權利制衡權力，而是權力支配權利，法律不但不具有制衡行政權保障公民權的法治功能，反而成為侵害公民權的工具。整個社會對行政權的依賴，導致公民權利意識和自主意識的缺失。”[9]在環境治理實踐過程中，“即使地方政府更能回應民主參與，而集權的歪曲效果反使國家政府看起來似乎比地方政府更能對環境問題做出反應。”[10]這種效應的存在反過來又會進一步催化權力的集中化，最終必然釀成治理體系內部熵值效應的極大化，致使權力系統有效性下降并出現紊亂化特征。權力集中和民主的削弱是一枚硬幣的兩面，權力如果持續性地集中，必然導致民主的削弱；反之，民主的削弱也催化了權力的集中。在環境事務領域，一方面，無窮地追求權力必然導致權力主體對人文關懷、對生態意識的漠視；另一方面，集權化的趨勢往往會使民眾致力于保護與復原環境的仁義之舉失去用武之地。在現實中所呈現出來的“行政國家”現象，意味著“權力集中構成了一個歷史過程不可避免的結構，這個歷史過程以等級制社會結構的確立為起點，蘊涵了人對人、人對自然進行統治的意識形態”。[11]

在這種行政國家現象的視域中，國家往往遭到“執行赤字”的質疑，即立法與高層執行決定宣稱要達到的和現實生活中實際達到的之間的一個巨大鴻溝。[12]一個有助于解釋行政理性主義下“執行赤字”的直觀理由是對政策制定順從的難題。這種順從體現在兩個層次上：首先是最基層官員必須遵循上級的期望；第二，排污者、開發者和資源使用者必須遵從行政機構發出的指示。中央制定的政策對于最基層的官僚制所處的當地環境并不敏感，因此作為環境治理最大責任主體的政府也往往是自然環境最大的破壞者，其治理責任與破壞行為的距離在實踐進程中展示為行政主導策略下的“執行赤字”問題。

三、民主實用主義與社區治理困頓的檢視

相對于市場自決型而言，社區治理更多地體現了一種對自然生態的道德性關懷。在社區內，環境資源是可貴的、珍貴的，而不是用金錢衡量的。它的價值體現為人們對它的珍惜而不是無度的耗用上。社區與環境可以被看成是一對“互惠的伙伴”，一方面社區是為了解決環境問題而產生的，另一方面，環境也因此成為社區形成的最重要的促成因素之一。相對于政府主導而言，社區治理更多地體現了一種參與民主的訴求。參與式民主體現在民眾可以更大程度地進入對公共事務的治理范疇，在那些傳統的被認為是政府的職能范圍之內的事情上影響政策的制定、參與政策的執行等等。伴隨社區治理的拓展，當社區公眾的環境權益受到侵害時，普通社區居民可以享有必要的“自衛”權力。

隨著公民意識的覺醒、公共權利的彰顯，市民社會的發展為社區自組織行為提供了施展的平臺。社區“自組織”的機理就在于，在社區利益共同體內居民之間進行自主合作，通過自我組織與自我管理來實現持久性的共同利益，有效地保護社區的生態環境。社區治理相較于市場治理與政府主導的策略具有很大程度上的優勢，不過該優勢之實現仰賴于以下四項基本條件：一是社區自主治理的規模必須足夠小。社區規模的大小決定著行動者行為策略的偏好。可以想象如果規模過于龐大，那么基于傳統社區而來的經驗也就失去了效力，其約束群體邊界過于寬廣，也就失去了規約能力；二是社區內部的個體界限必須清晰。只有清晰的界限才能實現對社區成員身份的全面描繪，社區成員會傾向于選擇信任與合作行為，從而催生自發秩序的產生；三是互動行為的可重復性。解決囚徒困境的關鍵，就在于多次重復博弈行為。倘若是一次性博弈，且該博弈行為不可重復，那么必然滋生投機行為。只有當人們知道在將來相當長的一段時間內自己需要與他人繼續交往時，才會考慮自己的名聲好壞；四是必須有正式的或非正式的制度規范存在。任何一種合作化行為，其先決條件都是需要一套社區群體成員都奉行的基本規范。

在看到其優點之時，我們也不能忽略社區治理也面臨著許多局限性。首先，社區治理往往缺乏必要的透明性。通過社區內個人間的反復交往而發展起來的非正式規范，必然缺乏透明度，在社區邊界之外的人看來尤其如此。這種封閉性往往會破壞信任與合作的發展，使得社區外部成員難以融入該社區。而在法治環境下所形成的正式性規范或制度約束則容易實現更大范圍的信任與合作；其次，缺乏透明性的體系難以保證權力運行的公正性。在許多傳統社區，其成員接受的許多內部規范未必符合公正性，這種非正式的社會規范往往反映出一個群體的能力，通過其豐富的財富、權力、文化吸收力、智能或赤裸裸的暴力與威逼，去支配另一個群體，必然導致公正性的缺失。這種狀況自然是與封閉性的環境密不可分的；再者，社區自主治理制度框架下容易滋生錯誤選擇的持續性。在社區中個體行為選擇與組織的選擇往往具有很大程度上的慣性，即便是一種錯誤性的選擇，也會持續性地發生；最后，自主治理框架結構最終往往被等級制所取代。自主治理的框架結構為我們提供了一種社會資本組合的形式，但是這種組織化的方式在事實上往往會發展成為等級制的樣態。盡管我們在市民社會與網絡治理的引導下，希望實現自治與他治的同構，希望“中心-邊緣”結構的消解，但不可否認的是，“在可預見的將來，等級制仍然是組織形式不可缺少的一部分。這里至少有三個原因：其一，我們不能認為網絡和作為基礎的社會資本的存在是理所當然的；不存在網絡的地方，等級制度就是唯一可能的組織形式；其二，一個組織要實現其目標，等級制度往往起著不可或缺的作用；其三，人們天生就喜歡以等級制形式將自己組織起來。”[13]

社區自治局限的存在，使我們不得不重新檢視民主實用主義的取向。環顧當今世界，我們會發現，在環境保護和污染控制方面取得較大進展的國家都是民主實用主義最普遍的國家。然而它也面臨極大的困局，那就是政治權力的天然性存在和社會民主存量的稀缺。實際情況往往是，那些經濟資源雄厚的利益團體極力使政策辯論和決策制定過程的結果偏向有利于它們的方向。[14]因此這種民主文化的結果，往往與民主與公正無關。而現實市民社會發展的羸弱與生態公民權的缺失，使社區自組織化行為的基本條件難以滿足。社區政治理性的期待往往與行政理性主義的期許存在難以填平的鴻溝，從而造成政治理性上的尷尬。誠如德賴澤克所言，“民主實用主義承認公民是基本的實體和公民間平等的自然的關系。但這種平等的理性辯論的形象被權力和策略的廣泛使用和政府維持經濟信心的主導性需要所嚴重扭曲了。”[4]因此，社區治理策略也往往難逃治理失靈的窘境。

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D035

A

1002-7408（2012）08-0050-03

國際關系學院中央高校基本科研業務費專項資金資助（KYF-2011-T57）。

楊華鋒（1982-），男，山東冠縣人，管理學博士，國際關系學院公共管理系講師，研究方向：行政理論與政府創新。

[責任編輯：孫 巍]