社會管理創新與保障公民民主權利的良性互動關系研究

□ 陳可

（中共濟南市委黨校，山東 濟南 250041）

社會管理創新與保障公民民主權利的良性互動關系研究

□ 陳可

（中共濟南市委黨校，山東 濟南 250041）

在我國社會發展的關鍵時期，要不斷地進行社會管理創新并使其和社會的發展與經濟的發展相適應。社會管理的最終目的是為了實現好、維護好、發展好最廣大人民的根本利益。保障公民民主權利是社會管理創新的根本落腳點，社會管理創新是保障公民民主權利的重大舉措，實現社會管理創新與保障公民民主權利的良性互動是學界需要研究的重大理論和實踐問題。

社會管理創新；公民民主權利；良性互動關系

社會管理創新是指政府和社會組織依據社會運行和發展規律，把握經濟、政治和社會新的發展態勢，研究并運用新的社會管理理論、知識、技術和方法，創新社會管理理念思路、體制機制、方式方法，實現社會善治的活動和過程。其本質是建構與現代經濟、政治、文化、社會發展相適應的有中國特色的現代社會管理體系。實現社會管理從“為民做主”向“人民民主”的根本轉變；從管制型社會管理向服務型社會管理的根本轉變；從單純政府管理向多元社會主體協同治理的根本轉變。在現代民主和法治國家，民主權利是公民基本權利的重要組成部分。胡錦濤同志在黨的十七大報告中指出：“保障人民的知情權、參與權、表達權、監督權”，［1］是豐富民主形式、拓寬民主渠道的具體體現。公民的民主權利既是民主政治的本質要求，也是發展民主的關鍵。在民主政治發展的過程中，不斷地豐富公民民主權利的內容，拓展民主權利的范圍，創新民主權利的實現形式，完善民主權利的保障制度是現階段世界各國政治發展、法治建設和人權保障中所需要解決的重大命題。保障公民民主權利，只能在法治底線原則的基礎上，通過社會管理的理論、機制和方法創新，不斷提升社會管理效率和質量；實現社會管理創新與保障公民民主權利的良性互動是現實中需要研究的重大理論和實踐問題。

一、社會管理創新的價值目標定位是保障公民民主權利

（一）切實加強對國家公權力的制約必須創新社會管理

權利保障與權力的規范和制約是相輔相成的，離開對權力的規范和制約，權利保障只能是流于空談。國家權力與公民個人權利的關系是國家與社會關系的根本問題；是民主、法治建設的關鍵。改革開放以來，公民個人的權利在社會生活中取得了前所未有的地位，得到了空前的發展與尊重，從而奠定了民主與法治的前提與基礎。根據馬克思主義的國家學說，權力與權利關系的發展趨勢是此消彼長，權力向權利回歸。人民是權力的最終享有者，政府的權力是相對的、有限的，是要受到人民權利的限制和約束的。要加快民主、法治建設，就必須要加強權力制約和權利保障的制度建設。要克服政府管理過程中的消極因素，不可能只依靠國家自身的力量，而必須依靠與其矛盾和對立的方面——社會的發展。

只有準確把握政府在社會管理創新中的定位，才能使政府在公共服務提供、社會管理方向把握、實現法治型社會治理方面取得積極的成效。目前，國家公權力是主要的管理主體，考慮到國家公權力與公民私權利之間的關系，必須加強對公權力管理行為的管理，使之符合法治的要求。為更好地滿足社會成員生存和發展的普遍需求，政府需加快向服務型政府轉型。管理是政府的重要職能，服務也是政府的重要職能，從價值位階上講，服務的價值位階更高，因為根據社會契約論及人民主權原則，管理的根本目的還是為了服務，因此提供優質公共服務是現代政府的核心職能。公共服務是建設現代政府、推進政府轉型的核心理念，是市場經濟發展對政府職能的本質規定。它與我國經濟轉軌、社會轉型的實際進程緊密相聯。服務型政府這一改革目標的實現是一個漫長的過程，而這一目標的實現與民主政治的進步、法治的完善都是密不可分的。具體地說，服務型政府的實現意味著社會的轉型以及整個公共治理結構的一系列變革。

（二）社會建設的本質要求是保障公民權利

社會管理創新歸根到底是社會建設。構建社會主義和諧社會關系到最廣大人民的根本利益；關系到鞏固黨執政的社會基礎、實現黨執政的歷史任務；關系到全面建設小康社會的全局；關系到黨的事業興旺發達和國家的長治久安。人民是國家的主人，人民主人翁地位有賴于公民基本權利保障的進一步完善。構建和諧社會需要政治、經濟、科技、文化等基礎因素發展的支持，而公民基本權利保障的完善與否影響著這些基礎因素的發展。公民權利與和諧社會建設關系十分密切，保護公民權利是社會主義和諧社會建設的核心內容，公民權利意識和觀念是和諧社會建設的理念基礎，公民權利平等是實現社會公平正義的重要前提，公民權利得以保障和實現是社會和諧發展的根本選擇。

保障公民權利在實質上反映的是保障基本的社會公正。社會公平體現的是人與人之間一種平等的社會關系，它是社會和諧發展的基本要求和目標，也是一個社會文明進步的標志。公平正義是和諧社會的內涵，而保障公民權利又是實現公平正義的基礎。隨著社會結構的深刻變動、利益格局的深刻調整和思想觀念的深刻變化，社會建設的任務將更加繁重。推動社會進步，在當前最重要的是讓民眾成為法治的主體，是要強化民眾的法治主體意識。民眾主體意識的增強是促進社會效益最大化的有力支撐。在實踐中創造的便利和價值以及親身參與創建帶來的愉悅和主人翁感受，又成為進一步促進民眾積極投身社會實踐的內生動力，社會就是在這樣的良性循環中不斷走向成熟。

（三）創新社會管理的根本落腳點集中體現為保障公民民主權利

加強和創新社會管理的根本原則是以人為本，這就要求加快推進以保障和改善民生為重點的社會建設，著力解決民生領域存在的突出問題，以及維護公民主體地位和合法權益。民主是社會主義的本質屬性和必然要求，沒有民主就沒有社會主義。眾所周知，人權首先是生存權和發展權，這一點是毋庸置疑的。但我們也應該意識到，人的生存權和發展權是要用民主的權利予以保障的。黨在十七大報告強調指出：“保障人民享有更多更切實的民主權利”，“人民民主是社會主義的生命。”［2］充分體現人民民主權利是和諧社會的重要目標。切實保障憲法規定的公民的民主權利和民主權益，有序地擴大民主，毫不動搖地推進社會公平正義，堅決反腐敗，就會使每個人都有安全感；使弱勢群體得到幫助，使大家對國家的未來充滿信心。

在社會管理創新的進程中，保障公民民主權利是民主與法治的結合點。我國《憲法》明確規定：中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民在國家政治生活、經濟生活、文化生活和社會生活的各個方面，依法享有選舉權和被選舉權、知情權、參與權、表達權和監督權等。這些權利是不受民族、種族、性別、職業、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產狀況等差異限制的平等權利，具有堅實的經濟基礎、法律和制度保障。一個和諧的社會，必然是一個民主的社會。

二、保障公民民主權利是為社會管理創新提供必要條件

（一）保障公民民主權利對社會管理創新提出了新的要求

在改革開放的歷史進程中，民生問題始終是我們要解決的根本問題。我們應該認識到，以解決民生問題為出發點和落腳點的民主會因為其各個發展階段所存在的民生問題的側重點不同而不同。與民生不同發展階段的歷史任務及其特點相聯系，各級政府的工作及其承擔的職能和責任也會發生重大變化，因而對民主政治的發展也會提出新的要求。改革開放以來，我們在取得重大經濟成就的同時，由于社會主義民主的不完善，損害人民利益的事情還時有發生。把發展民主政治與改善民生結合起來，是黨的十一屆三中全會以來，我們不斷推進改革開放的重要經驗。

社會經濟發展的客觀現實迫切要求政府要不斷改革社會管理方式。時代在前進，社會在發展，人們的思想觀念也在不斷更新，社會各階層需求也在日益多樣化，由此也給社會管理帶來了許多新情況、新問題和新挑戰。面對不斷發展變化的社會管理大環境，原來一些行之有效的傳統管理方式逐漸顯現出其難以適應和應付社會發展的現實狀況的問題。改革社會管理方式，努力形成與開放、動態、信息化社會環境相適應的新的社會管理方式就成為必然。在現代以權利為本位的法文化中，民主含義已不再是民選政府之限，從靜態上講，民主是保障人民當家作主的各項制度的總稱；從動態上講，民主是實現人民當家作主權利的過程，是人民依法表達意志、參與社會管理、監督權力運行、獲得權利救濟的過程。在社會發展的新時期，保障公民民主權利對解決社會管理問題是極其必要的。權力的擴張與權利的式微阻礙著社會問題的解決。只有暢通民主表達渠道，切實保障公民民主權利才能有效化解權力與權利關系不協調的問題，從而消除各種不穩定因素，提升政府執政能力，促進社會的和諧發展。

（二）保障公民民主權利為社會管理創新提供了重要保障

人民群眾既是被管理者，也是社會管理的主體，全體民眾的積極參與是社會管理創新成功的關鍵。在利益多元化的今天，社會管理創新需要民主在資源配置過程中發揮更重要的作用，以便能充分實現社會主義法的價值。在法治條件下，公民有知情權、表達權、參與權和監督權等權利，因此，社會管理的所有主體在創新管理中必須尊重公民的這些權利，使公民的這些權利得以充分地實現。現代社會更加強調的是一種民主管理，強調公眾參與。歷史和現實都證明，只有以人為本，發展社會主義民主，保證人民依法行使民主權利，才能為社會主義和諧社會提供廣泛的力量支持，使社會主義事業充滿生機和活力。

加強和創新社會管理，必然要依靠廣大人民群眾的積極性、創造性、參與性和認同性，必須充分發揮人民群眾的主體作用，充分挖掘蘊藏在人民群眾中的巨大潛能，讓人民群眾成為社會管理創新的主人。社會管理創新的出發點和歸宿點在于通過社會管理創新來形成新型的社會管理、公共治理格局，在經濟社會發展可承受的范圍內，最大限度地為公眾提供公共產品和服務。政府在行使權力的過程中，公民的權利具有優先性，即政府進行社會管理創新要以公民權利保障為底線，在進行社會管理創新中，要尊重公民享有的基本權利，要創造條件讓公民享有與經濟社會發展水平相一致的權利。在充分保證憲法和法律賦予公民的政治權利和自由的前提下，探索公民廣泛參與的社會治理模式，對公民政治參與的內容、方式、途徑作出明確的規定，使公民政治參與經常化、制度化、規范化。公民參與是公民試圖影響公共政策和公共生活的一切活動，是民主政治的核心問題之一。無論對于政治國家還是對于公民社會，真正實現廣泛的公民參與都是其達到善治目標的必要條件。

（三）保障公民民主權利為社會管理創新提供了動力源泉

讓社會保持競爭的活力，人類必須探求共處和共生之道。這正是現代社會整合所面臨的基本問題，也是社會管理創新難點之所在。在市場經濟條件下，公民出于對自我權益的保護而獲得自主意識，這種自主意識的不斷強化促使公民不斷向政治系統表達其利益訴求，以實現其保障自身權益的目的。政治權利是經濟利益的一種轉化形式。公民提出取得政治權利的訴求目的主要是基于保障其經濟利益的最大化。民主政治的本質內涵在于最大限度地保障公民提出合理的利益要求。在構建社會主義和諧社會的背景下，社會自主化程度的顯著提高以及公民享有充分的政治權利，已經成為創新社會管理的內在動力源泉。

促成社會內聚的紐帶是社會成員共享的利益和價值，這些價值被人們認同的原因在于它們同時也符合公民的個體利益，而和他人共享的利益則使個人與公共社會聯系起來。參與和溝通有利于尋求共享利益，形成共享價值，鞏固社會團結。在不同的社會，雖然利益和價值的具體內容有別，但是社會建設能否成功的邏輯無異。實際上，社會建設取決于個體利益和共享利益的切合程度。胡錦濤總書記說過：“衡量一個政治制度是不是民主，關鍵要看最廣大人民的意愿是否得到了充分反映，最廣大人民群眾當家做主的權利是否得到了充分實現，最廣大人民的合法權益是否得到了充分保障。”［3］加強社會建設尤其是公共制度建設，使之發揮協調公共利益和多元個體利益的功能，對于社會整合甚為關鍵。隨著經濟體制的變革、社會結構的變動、新經濟形式的快速發展和利益格局的巨大變化，人民群眾的利益訴求呈現出全方位、多層次、多樣化趨勢，順應經濟社會發展的新要求和人民群眾的新期待，通過創新社會管理理念和方式是不斷實現好、維護好、發展好最廣大人民根本利益的重要途徑。

三、社會管理創新與保障公民民主權利良性互動的基本要求

（一）科學界定政府、社會、市場和公民個人的關系定位

通常情況下，一個社會的民主政治的過程和民主政治生活不僅要依靠一定的民主政治的體制和規范，而且需要這個社會的各個組織內部的權力關系和權力運作。只有社會的各個細胞都能在民主程序下運行，社會的民主政治才具備了充分的條件。我們所要進行的社會管理創新，就是要從傳統的社會管理向現代社會治理轉變，從偏重事后處置向更加重視源頭治理的轉變。創新主要不是外部要素的注入，而是更多地在于“內部要素”的重新組合。社會管理創新也不例外，它有賴于社會管理各要素的“重新組合”。具體地講就是要創新管理理念、管理主體、管理方式、管理方法、管理制度以及管理環節等。按照馬克思的觀點，市民社會與政治國家并列存在的二元架構是現代國家的基本特征。但在當代中國社會轉型的重要時期，研究和解決國家與社會的關系問題的核心內涵應當是關于社會相對于政府的自治功能與其互動程度。從政府與社會內在聯系和互動發展的歷史過程進行考察，社會功能的不斷強大已經成為推動經濟社會向前發展的一種動力性資源。從這個意義上講，解決好政府與社會的職能分工問題，對于探求當代中國社會自治的實現方式，統籌協調經濟和社會的全面發展，展望現代國家與社會健康關系的美好前景，具有十分重要的意義。

在市場經濟條件下，政府應當是一個高效而又有制約的政府。政府職能要真正轉變到位，關鍵就是要正確處理政府與市場、政府與社會、政府與公民個人的關系。推動政府職能轉變，合理界定社會、市場、政府、公民個人幾方面的職能邊界。因此，必須進一步制定促進社會組織發展的配套扶持政策，加快社會組織的培育發展，推動政府與社會組織合作，積極構建新型政社關系。而建立和完善法治政府的基本要求是政府與市場、政府與社會、政府與公民個人關系基本理順，政府職能轉變基本到位；行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制基本形成；行政權力與責任掛鉤、與利益脫鉤。政府職能的重點不僅是提供基礎設施等有形的公共產品，則更應該是提供制度、規則和政策等無形公共產品，以優化資源配置、促進競爭和創新、減少風險與不確定性。目前的問題是社會力量太弱，因而需要加大培育社會組織的力度，使社會組織能夠真正地承接自己應該做的事情。必須切實保障公民民主權利，將市場競爭機制能夠有效調節的事情交給市場，將社會能夠自律管理的事情交給社會，將公民、法人或者其他組織能夠自主決定的事情交給公民、法人或者其他組織。只有充分調動和發揮市場、社會和公民自身的能動性，激發社會活力，政府職能才能真正轉變到位，政府與市場、政府與社會、政府與公民個人的關系才能理順。

（二）圍繞社會管理創新的構成要素不斷完善各種社會互動機制

胡錦濤總書記指出：“社會管理是人類社會必不可少的一項管理活動”，“我們加強和創新社會管理，根本目的是維護社會秩序、促進社會和諧、保障人民安居樂業，為黨和國家事業發展營造良好社會環境。社會管理的基本任務包括協調社會關系、規范社會行為、解決社會問題、化解社會矛盾、促進社會公正、應對社會風險、保持社會穩定等方面。”［4］創新社會管理保障公民民主權利，關鍵在于健全和完善各種社會互動機制，主要是健全和完善黨和政府主導的群眾權益維護機制，尤其是要形成科學有效的利益協調機制、利益訴求表達機制、矛盾糾紛排查調處機制、權益保障機制等。統籌協調各方面利益關系，加強社會矛盾源頭治理，妥善處理人民內部矛盾，堅決糾正損害群眾利益的不正之風，切實維護群眾合法權益。

社會互動機制的健全和完善需要積極推動社會管理創新實踐，并使之更好地催生社會主義公民社會。尤其是需要把握好社會管理創新的大方向，穩步推進社會管理體制改革；掌握社會管理創新的著力點，切實加強以公民為主體的社會建設；抓住社會管理創新的關鍵點，推動執政黨自身的改革創新。權力來源于權利，尊重和保障權利，是執政者的天職。權利是通過民主方式爭取來的。民主越發達，人民意志表達就會越充分，社會問題就越少。實施民主需要尊重他人的民主權利，不可否認，現代法治社會給予了公民較多的民主表達機會。但公民在行使民主權利時，需要在法律許可的范圍內，不得損害他人的民主權利。對于合理的民主表達方式，黨和政府要提供法律和物質保障，對民主表達的合理訴求，應當給予尊重并聽取。認真對待民主權利，是對權力提出的基本要求。只有切實保障公民民主權利，才能使權力與權利在民主的平臺上良性互動，權力才會更有效地促進權利的實現。

（三）從社會法的視角堅持社會管理中的公民民主權利平等保護價值取向

社會法的主旨在于保護公民的社會權利尤其是保護弱勢群體的利益。民主的精髓在于人民主權，現代社會主義國家社會的本質和核心是人民權利與人民權力的統一，權利平等和權利保障促進了人們關系的和諧。無論是政治層面的國家民主法治建設，還是行政層面的社會管理創新，在發展方向上，都需要朝保護公民民主權利平等的目標邁進。公民民主權利的內容是人民主權的具體表現，保障人民民主權利是國家確認和踐行人民主權原則的必然要求。社會法以社會利益為本位，區別于公法的國家利益本位和私法的個人利益本位。從社會法的視角來看，社會利益本位是指將社會視為可與國家良性互動、相互制約的一個相對獨立的系統，國家、社會組織和社會成員通過法治的機制進行協商和合作，以維護社會的整體利益和社會成員的個體利益。社會利益本位應是社會管理創新的邏輯起點，這正是社會管理創新與社會法的契合之處。公民社會權利是一種現代政治理念。馬克思認為社會權力與國家權力相分離的社會是包括資產階級國家等在內的由“虛假的共同體”統治的社會，只有在私有制終結了的社會里才能實現社會權力與國家權力的統一和同一，這樣的社會便是一個由“真正的共同體”管理的社會，這個社會實現了全人類的自由，這里每個社會成員的自由發展是一切社會成員自由發展的條件。公民社會權利的出現意味著公民對社會的依賴、表明公民權利的實現需要國家權力的支持。

公正、平等和人的解放是馬克思價值觀的基本內容。雖然現實中一個人的價值取向主要不是約束自己的行為準則，而是認為社會大多數人應該遵循的行為準則，但這些觀念和準則會影響人們的行為，影響政策導向。權利平等保護問題是恒久的法哲學和法理學問題，只不過在不同的時代和不同的歷史發展階段有不同的表現方式以及人們對其持有的要求不同。我們說的權利平等保護包括兩個含義，第一是權利主體的平等，第二是權利類型的平等。隨著社會主義市場經濟和民主政治的發展，必須把公民民主權利作為構成社會關系和法律秩序的本位性要素，公民民主權利的平等保護不僅是社會主義法治優越性的體現，而且是整個社會發展的一項重要指標。對公民民主權利平等保護機制的逐步健全和完善，樹立權利本位和法律面前人人平等的觀念，增強平等地保護公民的自由和權利的意識，是社會主義法治的理想和尺度。公民社會的主要任務是為公民的政治參與提供平臺，公民社會的基本目標就是推進國家的民主治理。公民參與的程度往往是判斷一個國家民主程度的標尺，公民的參與行為是公民的參與權利在社會生活中的具體實踐，普通公民的參與則是民主和自由的訴求獲得其具體內容的途徑，在此基礎上，應賦予公民社會以科學的內涵，建立社會動員與制度創新之間的積極的互動關系。

［1］［2］十七大報告輔導讀本［M］．人民出版社，2007．

［3］中共中央關于深化文化體制改革推動社會主義文化大發展大繁榮若干重大問題的決定［N］．人民日報，2011－10－26．

［4］扎扎實實提高社會管理科學化水平建設中國特色社會主義社會管理體系［N］．人民日報，2011－02－20．

（責任編輯：牟春野）

The Study of the Positively Interactive Relation between Social Management Innovation and the Protection of Citizens＇Democratic Rights

Chen Ke

In the critical period of development of our society， it is necessary to keep social development adapted with economic development through the social management innovations．No matter how the social management innovates，the ultimate goal is to achieve， maintain and develop citizen＇rights．Protection of citizens＇democratic rights is the basic foothold of the social management innovation．Social management innovation is a major initiative to safeguard the democratic rights of citizens．The realization of social management innovation and the protection of citizens＇democratic rights is an important theoretic and practical problem that needed to be studied in the reality．

social management innovation； citizens＇democratic rights； positively interactive relation

C916

A

1007－8207（2012）12－0036－05

2012－08－24

陳可 （1964—），女，北京人，中共濟南市委黨校政法教研部教授，研究方向為行政法、民法。