論政府信息公開語境中的行政服務及其制度完善
——兼評 《政府信息公開條例》第28條第2款

□ 安晨曦

（海南大學，海南 海口 570228）

論政府信息公開語境中的行政服務及其制度完善
——兼評 《政府信息公開條例》第28條第2款

□ 安晨曦

（海南大學，海南 海口 570228）

我國確立的政府信息公開制度體現在行政公開與服務行政理念的同時，還對我國服務型政府構建進行了回應。立足于法治政府與服務型政府建設的視角分析該制度仍存在諸多不足之處。因此，應當在遵循政府信息公開立法目的與服務行政理念之基礎上，從擴大幫助權受益主體范圍、取消幫助權行使條件限制、建構服務給付的正當程序、明確行政服務的救濟途徑及建立政府信息申請教示制度等方面予以完善。

政府信息公開；服務型政府；行政服務

一、政府信息公開行政服務制度的內涵界定

政府信息管理機關在社會契約意義上是社會公眾信息權實現的服務機關。目前學界對于行政服務制度的研究主要集中在政治學、行政學等領域，而以行政法學為視角的研究成果尚不多見。2010年3月深圳市人民政府頒布的《深圳市行政服務管理規定》（以下簡稱《規定》）率先以地方政府規章的形式將行政服務納入到法治化的范疇。《規定》第2條采取概括加否定列舉的方式將行政服務①據初步統計，在深圳市第四輪行政審批制度改革（即非行政許可審批制度改革）中，經清理，市政府37個部門共有78個事項被確定為一般服務事項（即非審批類行政服務事項）。目前，在市政府行政服務大廳辦理的事項共約408項，其中屬于行政審批的事項225項，其余的183項（約占45%）屬于非審批類行政服務事項。在最近新一輪政府機構改革中，被清理、減少的152項行政審批事項中有相當一部分轉為非審批類行政服務。以上數據說明，行政服務是一種客觀存在的行政行為。參見《關于＜深圳市行政服務管理規定（草案）＞的說明》。界定為，行政機關履行法定職責，根據公民、法人或者其他組織的要求，為其提供幫助或者辦理的除行政審批、行政復議、行政賠償及公共服務以外的有關事務的行政行為。王宇飛博士在《規定》的基礎上對行政服務的內涵進行了完善，認為“行政服務是指行政主體根據公民、法人或者其他組織的申請和要求，依照法定條件和程序為其提供幫助、答復質詢或者辦理其他一般行政事項的行政行為。”［1］筆者認為，行政服務作為服務行政模式下的新型理念，已在我國政府信息公開程序中得以體現。如《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）所確立的便民原則與行政服務宗旨。②如《中華人民共和國政府信息公開條例》第1條規定：“為了保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，提高政府工作的透明度，促進依法行政，充分發揮政府信息對人民群眾生產、生活和經濟社會活動的服務作用，制定本條例。”體現了當代服務行政的理念；第5條規定：“行政機關公開政府信息，應當遵循公正、公平、便民的原則。”確立了便民原則。本文研究的政府信息公開行政服務制度即為便民原則精神的實際應用與應有價值體現。

政府信息公開語境中的行政服務，既是一種行政法律制度亦是一種行政行為，行政行為形態的行政服務是政府信息公開義務人在履行信息公開職責的過程中，根據公民、法人或者其他組織的申請，按照法定程序為實現其信息權而提供的幫助、答復咨詢或者辦理其他政府信息服務事項的行政行為。而此種行為的整體運作等制度性安排及運行原理，即行為規范體系則是行政服務制度。政府信息公開行政服務行為以申請人提出服務請求為前提，因而有別于政府信息公開義務人編制政府信息公開指南、目錄等依職權而為、非特定對象、間接性的，為權利人獲取信息提供便利或指引的行為；政府信息公開制度作為對服務型政府構建的回應，本身即屬于服務行政模式下柔性行政行為范疇的一種信息給付服務行為，因而行政服務行為也有別于政府信息公開義務人所為的結果意義上的政府信息給付行為。

二、政府信息公開行政服務制度的域外考察與啟示

（一）域外政府信息公開行政服務制度的考察

瑞典于1766年頒布的《新聞自由法》在世界上第一次賦予了民眾享有對公共機構所掌握信息的獲取權。在過去的十余年中該項權利在全世界所有地區得到了廣泛承認，目前已有80多個國家通過了信息權法。其中多數國家法律規定了在信息獲取程序中政府機構的服務義務。

⒈從國際人權法律文件的角度考察。國際人權條約（如《公民權利和政治權利國際公約》）規定的 “普遍性的保護表達權”之現代意義當解讀為，“信息權包括尋求公共機構所持有的信息并給予獲取之便利的權利。”同時，全球自由表達運動“第19條”組織在《公眾的知情權：信息自由立法原則》中列出的九項信息權立法基本原則就包括 “為行使信息權提供便利的程序”；此外，截至到目前，《歐洲委員會部長委員會2002年建議書》（以下簡稱《歐洲委員會建議書》）對信息權立法所應遵循的標準規定最為詳細，其中包括有“應當‘盡一切可能’地提供幫助”之標準。

⒉從地區標準的角度考察。如1994年地區性非政府組織“美洲新聞協會”召集的“半球言論自由會議”所通過的《查普特佩克宣言》闡釋了《美洲人權公約》第13條規定的對表達自由權之保障。其中不僅包含有獲取公共機構持有信息的權利，而且也聲明了給予便利的義務，如“法律必須強制權力機構以及時而又合理的方式為獲取公共部門所產生的信息提供方便。”

⒊從主權國家立法的角度考察。2005年印度的《信息權利法2005》第5條第3款規定，信息官員一般都需要向申請人提供合理的援助；2005年日本修訂的《行政機關信息公開法》第4條規定，應“盡力”提供援助以使申請人獲取有用的信息；2001年南非的 《信息公開促進法》要求“信息官員必須對申請人的申請提供合理、免費和必要的幫助。”2005年烏干達的《信息獲取法案》第12條規定，信息官員有義務免費幫助申請人，即使申請的是另一個公共機構擁有的信息；英國的《2000年信息自由法》第16條要求對于準備提出或已提出申請的人員，當其有恰當的理由認為公共當局應當提供幫助時，公共當局有義務提供、有理由期待其提供的咨詢和協助。

此外，《英國憲法事務國務大臣根據2000年＜信息自由法＞第45條發布的針對公共機構履行2000年法案第一部分所賦予之職責的實施法規》，對履行《2000年信息自由法》第16條規定義務時所應遵循的實踐標準做了詳細規定，如 “如果申請人自己不能提出書面申請，那么，公共機構應該確保提供適當的幫助以使其可以提出信息公開申請……特定情況下，可以通過電話記錄申請內容，然后將電話記錄寄給申請人加以確認……上述內容并沒囊括所有情況，公共機構應該采取靈活措施，以提供對申請人的情況來說最適當的建議和幫助”等。［2］（p332－333）

（二）域外制度對完善我國立法的啟示

域外多數信息自由權法在賦予申請人信息獲取權的同時，均課予信息官員為權利人取得信息提供便利、幫助或援助之義務，與我國政府信息公開行政服務制度構建之目的基本契合。即在于以作為知情權價值基礎的“最大限度公開原則”為指導，通過完善且無漏洞的行政服務制度運作促進政府信息公開，實現憲法或信息自由權法所保障的信息獲取權。筆者在比較研究的基礎上，認為域外制度有如下四方面合理之處值得我國立法予以借鑒。

⒈服務受益主體是以獲取信息為目的的所有申請人。如印度《信息權利法2005》所規定的服務受益主體為申請人，雖然并不能從《歐洲委員會建議書》第3條原則的規定，即“每個人都有信息獲取權，這一原則具有普遍的適用性，不能因為包括國籍在內的任何原因而區別對待”必然推導出服務受益權的主體包括但不限于本國國民，但至少是以獲取信息為目的的所有申請人。

⒉服務受益條件基本無苛嚴性限制。多數國家信息權法對獲得幫助或援助之條件并無苛嚴性的限制。如英國《2000年信息自由法》第16條規定，當申請人有恰當的理由認為公共機關應當提供幫助時，該機關需這樣做；又如2002年《牙買加信息獲取權法案》規定，如果申請人要求，公共機構應提供協助等。

⒊服務義務的履行應達到盡一切可能的程度。服務義務的履行要達到何種程度，多數國家使用了 “盡力”、“合理地”等不確定概念，筆者將其概括為盡一切可能的履行義務，亦即意味著信息公共當局要在申請請求合理的前提下，在其職權范圍內窮盡一切可能的途徑或手段為申請人提供援助。

⒋服務受益權的獲得無需支付對價。雖然各國法律在獲取信息的收費問題上存在差異，但無論是提供信息亦或是提供便利的收費，都應堅持收費標準的合理性，以免阻止潛在申請人獲取信息的意愿以及與法律本身的意圖相悖。從眾多國家的立法來看，都規定了免費的服務義務，服務受益權的獲得是無需支付對價的。

三、政府信息公開行政服務制度的現狀

（一）關于政府信息公開行政服務制度的立法規定

⒈《條例》的視角。在政府信息公開便民原則的指導下，《條例》第28條第2款確立了政府信息公開行政服務制度，即“申請公開政府信息的公民存在閱讀困難或者視聽障礙的，行政機關應當為其提供必要的幫助。”此規定作為行政服務制度的一般性規定，表明行政主體履行政府信息公開服務義務與申請人獲得幫助權是相輔相成的關系，體現了權利義務的對等性。服務義務與獲得幫助權都屬于知情權的范疇，均符合政府信息公開的立法目的，而且也折射出服務行政模式下政府行政方式柔性化的理念。此外，《條例》第20條到第27條所規定的 “申請途徑與政府信息提供方式的申請人選擇機制、當場答復和限期答復制度、政府信息無權更正轉送機制等”，也都間接地體現了服務、便民等精神。

⒉國務院部委及地方政府信息公開規定的視角。我國政府信息公開立法采用了先地方積累經驗，后中央整體推進之路徑。在《條例》頒布前后，在多數國務院部委及地方政府規定中均不同程度地體現了行政服務理念。第一，確立了行政服務制度。雖然不少規定僅僅是對《條例》第28條第2款的換位式復寫，①如《北京市政府信息依申請公開工作辦法（試行）》第4條第3款規定：“申請公開政府信息的公民存在閱讀困難或視聽障礙的，行政機關應為其提供必要的幫助。”又如《國家知識產權局政府信息公開暫行辦法》第17條第2款規定：“申請公開政府信息的公民存在閱讀困難或者視聽障礙的，國家知識產權局應當為其提供必要的幫助。”雖然《條例》第13條以及《國務院辦公廳關于施行＜中華人民共和國政府信息公開條例＞若干問題的意見》要求申請人與所申請的政府信息之間應存在利害關系，但按照目前學界的主流觀點，此種限制僅僅是對獲取政府信息實體權利的限制，而并非申請資格的限制。筆者認為，雖然主流意見對申請人資格問題作了更為寬泛的解釋，但申請的目的在于獲取政府信息，而不僅僅是得到政府機關的受理，因此《條例》關于獲取政府信息權利人的范圍與域外國家的立法標準仍然存在著差異，如瑞典《信息權法》規定：“為了促進觀點的自由交流及啟迪公眾，每個瑞典國民都應能自由獲取官方文件。除非須對某文件是否在公開范圍內進行確認，否則公共機構不應要求個人陳述申請獲取文件的動機。”因而按照我國目前的規定，依申請獲取政府信息的權利人僅限于與申請獲取的政府信息之間存在直接或間接利害關系的申請人，此處的申請人包括公民、法人和其他組織。但就總體而言，基本實現了政府信息公開行政服務制度推動服務型政府建設、保障公眾知情權實現之目的；第二，設定了政府信息公開行政咨詢服務項目。如《上海市政府信息公開規定》第22條第2款規定：“申請人描述所需政府信息的文件名稱、文號或者確切特征等有困難，向行政機關咨詢的，行政機關應當提供必要的幫助”；第三，體現了政府信息申請教示制度的雛形。如《山東省政府信息公開辦法》第24條第2款規定：“申請人描述政府信息的內容及其特征確有困難，或者存在閱讀、視聽等方面障礙的，行政機關應當為其提供必要的引導和幫助。”將行政程序中的教示制度引入政府信息公開行政服務制度中是便民原則的又一制度創新。

（二）政府信息公開行政服務制度的缺陷

⒈受益主體僅限于公民申請人。根據《條例》第28條第2款“申請公開政府信息的公民”之表述可知，行政服務的受益主體是公民申請人。從語義解釋的角度分析，只有自然人才存在閱讀困難或者視聽障礙的情況，亦即按照《條例》第1條規定的獲取政府信息的權利主體，法人或其他組織并不會有閱讀困難或者視聽障礙的情況發生。因此在語義解釋意義下該規定也是符合邏輯的。但從目的解釋的視角分析，可以推導出受益主體的范圍并非由最大限度實現知情權之目的決定，而是由受益條件來決定的。這樣導致的結果即是將政府信息公開義務人的服務義務定位在最原始的意義上——是一種困難救濟權，因而受益主體的范圍有悖行政服務制度所蘊含的價值理念。

⒉受益條件局限于閱讀困難及視聽障礙。政府信息公開行政服務的受益條件是指在申請人啟動申請程序前或程序進行中，符合何種情形方能獲得政府信息公開義務人的服務。《條例》第28條第2款將這種情形限制在閱讀困難或視聽障礙的范圍，如盲人、文盲等。但如果申請人不存在這些情形，而是屬于需要得到信息公開義務人咨詢答復的情形，則能否適用該規定向信息公開義務人申請幫助值得商榷；又如申請人僅僅是對于描述政府信息的內容或者特征存在困難，又能否向信息公開義務人申請協助等等。因此，是否規定受益條件或者規定何種條件需要進一步思考。

⒊服務給付不受正當程序約束。《條例》第三章專章規定了政府信息公開的程序，可以說行政主體作為政府信息的管理機關從政府信息的形成一直到信息給付無不涉及到行政權力的行使，而政府信息公開的法定程序正是控制這些權力行使的重要方式。然而，行政服務行為作為對政府信息公開義務人所實施的公權力行為，《條例》并未對其行使程序作出規定。從我國行政行為之程序法制化現狀來看，行政許可、行政處罰、行政強制等行為均以法典化的形式實現了行政行為的程序法制化。因此，行政服務行為是否應當受到正當法律程序的約束，政府信息公開的法定程序能否適用于行政服務行為亦是需要解決的問題。

⒋行政服務救濟途徑缺失。任何行政權的行使都會因理性人的弱點而潛存著侵權的可能性。因此，行政權力不僅應當受到限制，而且理應對其不當行使給相對人造成的損害給予救濟。行政服務行為作為行政主體實施的公權力行為，《條例》并未直接對其救濟途徑作出規定。當然，《條例》第33條第2款是政府信息公開行政與司法救濟途徑的直接規定，該規定能否適用于行政服務行為也是值得商榷的問題。

四、完善政府信息公開行政服務制度的構想

（一）擴大幫助權受益主體的范圍

政府信息公開行政服務受益權作為申請人信息獲取權的重要組成部分，二者的權利主體范圍從應然角度而言理應一致。即有權獲取政府信息的主體亦是政府信息公開行政服務受益權的主體，反之亦然。但目前的立法現狀已表明，二者并非是相輔相成的關系。根據《條例》第1條關于立法目的之保障主體的規定，《條例》的立法目的在于保障“公民、法人和其他組織”這些主體依法獲取政府信息。①如《北京市政府信息依申請公開工作辦法（試行）》第4條第3款規定：“申請公開政府信息的公民存在閱讀困難或視聽障礙的，行政機關應為其提供必要的幫助。”又如《國家知識產權局政府信息公開暫行辦法》第17條第2款規定：“申請公開政府信息的公民存在閱讀困難或者視聽障礙的，國家知識產權局應當為其提供必要的幫助。”雖然《條例》第13條以及《國務院辦公廳關于施行＜中華人民共和國政府信息公開條例＞若干問題的意見》要求申請人與所申請的政府信息之間應存在利害關系，但按照目前學界的主流觀點，此種限制僅僅是對獲取政府信息實體權利的限制，而并非申請資格的限制。筆者認為，雖然主流意見對申請人資格問題作了更為寬泛的解釋，但申請的目的在于獲取政府信息，而不僅僅是得到政府機關的受理，因此《條例》關于獲取政府信息權利人的范圍與域外國家的立法標準仍然存在著差異，如瑞典《信息權法》規定：“為了促進觀點的自由交流及啟迪公眾，每個瑞典國民都應能自由獲取官方文件。除非須對某文件是否在公開范圍內進行確認，否則公共機構不應要求個人陳述申請獲取文件的動機。”因而按照我國目前的規定，依申請獲取政府信息的權利人僅限于與申請獲取的政府信息之間存在直接或間接利害關系的申請人，此處的申請人包括公民、法人和其他組織。而《條例》第28條第2款僅限于公民。按照服務型政府的服務理念，服務主體是各級政府，服務對象是公民、社會組織和社會，［3］（p3）因而法人或其他組織同樣有權利得到行政主體的協助。從實踐角度考察，《深圳市政府各部門行政服務項目初步審查意見表》顯示，政府信息公開行政服務的對象均為公民、法人和其他組織。所以，一方面，應將《條例》規定的受益主體擴大到公民、法人和其他組織，此處的公民、法人和其他組織是不附加任何申請目的、動機性條件限制的。而另一方面，因《條例》并未對外國人、外國組織的申請資格作出規定。所以，按照國務院法制辦副主任張穹就《條例》答記者問時所言，對于外國人、外國組織依申請獲取我國政府信息的，應當根據國際法規定的原則，按對等原則來處理。［4］（p21）從域外立法來看，多數國家規定任何人不論其國籍身份均有權得到來自于公共機構的援助。事實證明，采取這種做法的國家并沒有顯著增加額外的成本和負擔。因此，筆者認為，外國人、外國組織申請政府信息行政服務的，可以參照該規定辦理。

從完善政府信息公開立法的角度而言，《條例》第28條第2款的受益主體范圍建議表述為：“申請公開政府信息的公民、法人或其他組織……外國人、外國組織在中華人民共和國申請提供行政服務的，同中華人民共和國公民、組織有同等的權利和義務。外國信息公開公共機構對中華人民共和國公民、組織的行政服務受益權利加以限制的，我國政府信息公開工作機構對該國公民、組織的該項權利，實行對等原則。”

（二）取消幫助權的行使條件限制

政府信息公開行政服務受益權的實現，除了主體因素以外，是否還應當滿足其他條件方能課予行政主體服務給付義務，比如《條例》第28條第2款“閱讀困難或視聽障礙”的限制；《海南省政府信息公開辦法》第30條行政機關提供必要幫助的前提——獲取信息有困難的殘疾人等。筆者認為，上述規定僅僅是從狹義的角度來界定政府信息公開行政服務行為，而在目前的申請實踐中，純粹困難救濟性的服務已不能完全涵蓋行政服務的全部內容，還存在大量的除上述服務需求之外的申請服務行為，最典型的即是政府信息公開行政咨詢行為，如據《上海市人民政府2011年政府信息公開工作年度報告》統計顯示，上海市2011年度共接受市民政府信息公開咨詢約2818.2萬人次，而受理政府信息公開申請僅為19758件。行政咨詢服務是政府信息行政服務項目之一，是與困難救濟性等服務給付平行的服務行為，因而僅從狹義的角度限定受益權有“以偏概全”之嫌。

筆者認為，服務型政府理念下的行政服務行為不僅僅要凸顯政府的服務功能，更深的蘊意是要轉變行政理念：即破除官本位、權力本位等陳舊觀念和注重審批管制等理念，要堅持有求必應、有難必幫、有問必答、有批必理之服務理念，［5］（p101）方能與服務型政府理念相契合。在政府信息公開行政服務中，借鑒域外立法的合理之處，即“凡屬于在一般理性人看來屬于合理的援助項目，公共當局即負有服務給付之義務。”理應取消受益條件的直接限制，將受益權的實現限定在“以獲取政府信息為目的”的范圍內，即只要申請人主觀上為了獲取政府信息，無論在申請前亦或是申請過程中，凡是符合行政服務項目范圍的事項，均可申請獲取政府服務。

（三）建構服務給付的正當程序

程序正當是行政主體依法行政的基本要求。正當行政程序的本質或功能在于對行政活動的規制，如同任何事物的內容都離不開形式一樣，任何行政行為都是實體內容與程序內容的統一，也正是因為正當程序的運作才使得行政程序蘊含著對行政相對人權利保護的理念。由于政府信息公開行為與行政服務行為屬于不同的行政行為，因而二者所應遵循的程序不會完全契合。當然從兩種行為的共性角度而言，在程序建構上也需遵循程序的普遍適用性，如申請、審查、決定、實施等程序。個性角度而言，需要針對政府信息公開行政服務行為的特殊性而設置僅適用于該行為的程序。

筆者認為，借鑒學界關于行政程序的通說觀點，②行政程序是指行政機關行使行政權力、做出行政行為所遵循的方式、步驟、時間和順序的總和。參見應松年主編.行政程序法［M］.法律出版社，2009.5.政府信息公開行政服務程序作為過程的行政服務，在程序的設計上應當堅持便民的理念，避免無謂增添申請人的程序負擔。為此可以設置簡易程序，通過深化電子政務的運用，提供電子郵件、互聯網在線申請等多種途徑供申請人選擇；在價值取向上，行政服務程序之設計亦應注重效率價值。效率被視為行政活動的生命，沒有一定的行政效率，便無法完成行政任務。效率在行政服務程序中的體現應當是多方面的，如時限的合理確定、行政代理制度的引入等即為效率價值的直接體現。當然，從完善《條例》的角度而言，政府信息公開行政服務程序的設計不可能面面俱到，僅能從宏觀上概括性地對行政服務行為進行約束。具體的程序設計應當在制定《政府信息公開行政服務給付辦法》中另行規定。因此，《條例》第28條第2款的正當程序內容應當增加“依照法定程序……”的表述。

（四）明確行政服務的救濟途徑

研究行政服務行為的救濟問題需要以明確行政服務行為的性質為前提。因為從某種意義上講，行政行為的性質決定了行政行為的救濟途徑、方式和手段等。筆者認為，行政行為是一個發展的和開放的法律概念，而行政服務行為是隨著服務行政理念在行政管理活動中的滲透而產生的一種新的行政行為。明確其行政行為屬性，并不能解決其救濟問題，因為在我國目前的法律救濟體系中，只有具體行政行為和部分行政事實行為具有可訴性。因此尚需明確行政服務行為屬于具體行政行為亦或是行政事實行為。

目前學界將行政服務行為界定為一種與行政許可、行政審批、行政決定等其他類具體行政行為呈平行地位的新型具體行政行為，［6］（p236）但未具體論證將其認定為具體行政行為的理由。具體行政行為是行政主體針對特定的相對人而為，并對其權利義務產生實際影響的行為，即只有當行政主體的意思表示具備為相對人設定、變更或消滅某種權利義務的內容時才具有法律意義。相反，如果行政主體基于行政職權的行使實施的不能引起行政相對人權利義務的產生、變更、消滅的行為即為行政事實行為。筆者認為，在政府信息公開程序中，無論是咨詢性答復亦或是引導性的協助均不會對申請人的權利義務產生實質影響，因此政府信息公開行政服務行為一般應界定為一種服務性行政事實行為。目前學界對于行政事實行為是否可訴仍存有爭議。主流的觀點是，應當將行政事實行為納入到行政復議或行政訴訟的受案范圍。在建設服務型政府之背景下，傳統命令式的行為方式，如行政處罰、行政強制將會逐漸減少，而代之以行政救助行為、行政指導等現代服務性行政方式。隨著服務性行政行為的增多，這些行為理應納入行政復議或行政訴訟受案范圍，因為服務性行政事實行為雖不為相對人創設權利義務，但違法的行政事實行為也必然會對其權利義務產生實際影響，對其合法權益造成損害。因此，行政相對人合法權益因服務性行政事實行為受到侵害，也應為其提供相應的救濟，這也是依法行政理念的內在要求。當然，具體到行政服務行為的救濟，在行政復議法或行政訴訟法未修改之前，只能通過完善政府信息公開司法解釋的方式予以解決，而且《規定》對行政服務行為的救濟已納入到行政復議或行政訴訟的受案范圍。①《深圳市行政服務管理規定》第43條第2款：“行政機關作出不提供行政服務的決定，應當出具書面決定并說明理由，并告知申請人享有投訴、依法申請行政復議或者提起行政訴訟的權利。”

（五）建立政府信息申請教示制度

如果說合法行政、合理行政是對行政最低限度之要求，那么服務行政便是行政更高的價值追求。因此，可以說行政服務行為是服務理念給行政行為帶來的實質性嬗變。服務理念在行政領域的滲透，不僅僅是將該理念移入原行政行為及其理念中，更需要從制度建構層面逐步對行政服務行為予以完善。

行政程序中的教示制度是服務行政理念逐步向以管理行政、秩序行政為標志的傳統行政滲透過程中的產物之一。借鑒學界已有的研究成果，行政教示制度是指行政主體在進行某項行政行為之前、之中、之后對行政相對人享有哪些權利、承擔哪些義務，如何行使權利、履行義務以及其他有關事項，負有的以書面或口頭形式告知相對人并加以指導的義務；若行政主體未履行該義務而導致相對人因喪失權利或未履行有關義務而遭受損害，則應承擔相應的法律責任的程序制度。［7］（p347）行政教示制度雖然已在我國行政法律體系中得以確立，但該制度在我國具體行政程序中的運作還有諸多的缺陷，學界對此研究也不夠深入。②如目前學界對于行政教示制度與行政告知制度的關系仍存有較大分歧。但從行政教示制度本身所具有的平衡行政權力與相對人權利關系、尊重相對人人格及利益、提高行政效率等價值而言，它是具體化了的服務性程序制度，對我國政府信息公開行政服務制度的完善具有至關重要的作用。筆者認為，政府信息申請教示制度的構建應當包括但不限于以下幾方面：

⒈教示主體。教示主體是要解決由誰來履行教示義務的問題。從理論上而言，任何行政機關本質上都是承擔服務義務的主體，因而都負有教示義務。如1998年挪威《公共行政法》第11條規定：“行政機關在其職權范圍內，有義務提供指導。”［8］（p404）政府信息公開義務人均負有提供行政服務的義務，已如前述，因此政府信息公開義務主體、行政服務主體與行政服務教示主體是相契合的，即按照行政主體法理論以及《條例》之規定，政府信息公開行政服務教示主體包括負有政府信息公開義務的各級行政機關、法律法規授權的具有管理公共事務職能的組織以及教育、公共交通等與人民群眾利益密切相關的公共企事業單位。

⒉教示的內容與方式。從目前學界對教示制度的研究來看，對教示內容的理解具有片面性。③如有學者認為，教示即為告知。參見張杰、耿玉娟等.政府信息公開制度論［M］.吉林大學出版社，2008；還有學者認為，教示僅表現為教示救濟途徑，參見翁岳生.行政法［M］.中國法制出版社，2009；應松年教授主持起草的《中華人民共和國行政程序法試擬稿》第51條第4款也僅對當事人的舉證行為規定了教示義務，參見《中華人民共和國行政程序法試擬稿》第51條第4款規定：“行政機關應當給當事人提供指導，教示舉證的范圍、內容、時間、方式以及不履行舉證責任的法律后果。”筆者認為，行政教示義務應當貫穿于行政程序的起止全過程，不是僅指某一方面的教示，而且應當盡可能全面細致。在政府信息公開行政服務程序中，教示的內容因主動教示和相對人申請教示而有所不同：⑴主動教示的內容。根據《條例》第16條、第19條之規定，行政機關負有配備相應的設施、設備為申請人查閱并獲取政府信息提供便利的義務、以及負有編制和公布政府信息公開指南與目錄并及時更新的義務。雖然此兩項義務構成行政機關主動教示的內容，但對申請人權利的實現而言尚有欠缺。筆者認為，在電子技術服務于行政管理日益頻繁的背景下，行政機關在提供查閱設備的基礎上，還應建立具體的指導機制。如對于電子查閱系統的操作應有必要提示或指導措施等。對于政府信息公開指南與目錄也應有引導、提示的必要性，比如在公開指南中應增加通過數據電文途徑申請政府信息的操作方法、步驟等演示簡圖，有條件的部門還應將操作過程演示置于網站“依申請公開欄”，設置關鍵問題填寫的提醒程序等；在政府信息公開目錄的設置上，因信息種類多、數量大，應有檢索或查詢的方法、注意事項等提示。⑵申請教示的主要內容。行政相對人申請教示的內容可能因人因事而異，不可窮盡。但從實踐角度考察，主要集中于行政咨詢中權利義務的教示、政府信息文件名稱、內容描述的教示等。當然，主動教示的部分內容在一定條件下也可能因申請行為而轉化為申請教示的內容，因而兩者會有部分重合。

教示的方式，除申請人以書面形式申請教示、行政機關認為必要以及因教示內容的特殊性需要書面教示以外，原則上應以便民與效率原則以及尊重申請人的選擇權等為理念，并可以口頭方式作出。

⒊教示不作為或違法的救濟。教示行為從其行為性質而言，屬于一種程序性行政行為。對于程序性行政行為，除《最高人民法院關于審理行政許可案件若干問題的規定》第3條①《最高人民法院關于審理行政許可案件若干問題的規定》第3條規定：“公民、法人或者其他組織僅就行政許可過程中的告知補正申請材料、聽證等通知行為提起行政訴訟的，人民法院不予受理，但導致許可程序對上述主體事實上終止的除外。”規定的情形以外，一般不具有可訴性。但領會該條規定的精神基本可以得出以下結論，即行政相對人針對程序性行政行為可以提起行政訴訟的標準是該行為具有事實上的最終性，并影響公民、法人或者其他組織的合法權益。政府信息公開行政服務程序中的教示不作為或教示違法，都是作為政府信息公開程序的一個過程性行為，不具有獨立于政府信息公開程序而事實上終結公開程序的屬性，因此其不具有訴訟獨立性。但申請人可以在對政府信息公開中的具體行政行為不服提起復議或訴訟時附帶提出對教示不作為或教示違法的確認請求。

［1］王宇飛.行政服務的概念及其法治背景分析——結合《深圳市行政服務管理規定》進行探討［J］.理論界，2011，（03）：49.

［2］呂艷濱，（英）卡特.中歐政府信息公開制度研究［M］.法律出版社，2008.

［3］魏斌.服務型政府知識管理創新模式研究 ［M］.吉林人民出版社，2009.

［4］曹康泰.中華人民共和國政府信息公開條例讀本［M］.人民出版社，2007.

［5］解志勇.服務型政府建構的行政法機制［A］.中國法學會行政法學研究會編.服務型政府與行政法——中國法學會行政法學研究會2008年年會論文集［C］.浙江工商大學出版社，2009.

［6］莫于川.柔性行政方式法治化研究——從建設法治政府、服務型政府的視角［M］.廈門大學出版社，2011.

［7］沈開舉.行政法學［M］.鄭州大學出版社，2009.

［8］應松年.外國行政程序法匯編［M］.中國法制出版社，2004.

（責任編輯：牟春野）

On the Government Information Publicity in the Context of Administrative Service and Its System Perfection——Comments on the Paragraph Second of Article Twenty－eighth of the Government Information Publicity Regulations

An Chenxi

The information publicity system of our government conform to the trend of the world＇s established information rights legislation， which embodies the concept of the publicity of the administration and the service to the administration，and also responds to the building of service－oriented government in China.The government information publicity in the context of administrative service system is this concept to the publicity of government information brings the substantive behavior evolution.From the law－based government perspective and the construction of a service－oriented government perspective， the system still has many shortcomings，shall follow the publicity of government information in the purpose of legislation and administrative service on the basis of the concept，we should make it improved from the following aspects，which include expanding the scope of the right to help main beneficiaries，cancelling the restriction in the use of the help of the right，construction of service payment due process，clearing administrative service of relief way and setting up a government information of the application of teaching system，ect.

the government information publicity； service－oriented government；administrative service

D63－39

A

1007－8207（2012）12－0025－06

2012－08－24

安晨曦 （1982—），男，河北張家口人，海南大學法學院教師，法學碩士，研究方向為行政法學、行政訴訟法學。