地方政府推進趕超型城中村改造的動力機制探析

□ 孫林

（仲愷農業工程學院，廣東 廣州 510225）

地方政府推進趕超型城中村改造的動力機制探析

□ 孫林

（仲愷農業工程學院，廣東 廣州 510225）

進入新世紀以來，被冠之以民生之策、發展之路、文明之舉的城中村快速改造運動遍及全國，但也引起了廣泛的爭論，地方政府被認為是這場運動的最大推手。本文通過對分稅制實施與土地財政形成的制度背景，土地政策緊縮導致城市土地資源緊張的現實壓力，壓力型體制與晉升博弈的政府結構性因素，大事件驅動的助推力等四個方面的分析，對政府在城中村改造中的動力機制進行了全面探討。

城中村改造；動力機制；政府

一、趕超型城中村改造現象及爭論

城中村這一現象在其他國家的鄉村城市化過程中比較少見，是中國城鄉二元體制下城市化的特有事物，主要形成于20世紀的80－90年代。如北京的“浙江村”萌芽于20世紀80年代初，形成于20世紀80年代中期；廣州的城中村大規模形成于20世紀90年代中、后期；深圳城中村的形成和發展也基本與此同期，在1990年以后進入快速發展時期。自從城中村出現以來，存與廢的辯論一直不斷。到20世紀90年代末，特別是進入21世紀以來，許多城市政府陸續將城中村改造納入政府的工作日程。譬如：深圳市從1997年就開始嘗試城中村改造；北京市政府2005年宣布用三年時間整治北京奧運場館周邊及四環路以內的171條城中村；珠海市政府計劃從2000年6月起，用三年左右的時間集中力量完成建成區26個城中村的改造；廣州市政府多次制定城中村改造目標，在2000年曾計劃到2010年把138個城中村改造成現代化文明社區，但在2004、2009年又對其做了相應的調整。此外，中西部的昆明、西安、鄭州也提出了城中村改造目標與計劃，由此全國上下都相繼開展了一場趕超型的城中村改造運動。

在政策宣傳過程中，城中村改造均被冠以民生之策、發展之路、文明之舉，但有人對這樣的改造運動提出了質疑，認為從當前各城市制訂的城中村改造的目標來看，卻是“在城市化趕超思潮的影響下，地方政府不顧城市化內在規律的限制，盲目追求城市化水平的提高，不計成本、不顧社會制度與社會資源約束來推動城市化進程，誘發了大量的虛假城市化現象”。［1］甚至認為“目前不少地方的城中村改造，正在借‘保民生’和‘建保障房’之名，行大肆商業圈地之實。急需中央層面果斷決策，制止這種做法”。［2］為什么會有這樣的質疑，為什么面對這樣的批評，趕超型的城中村改造運動仍然方興未艾，到底什么原因使這些城市政府急切地提出城中村快速改造的計劃，其背后的動力機制到底是什么？這正是本文要研究的問題。

在回答該問題之前，有個基本理論預設是：“由政府主導的自上而下的城市化”仍然是中國城市化的主要特點之一，從城市化目標的確定到城市化計劃的制定再到城市化方案的實施都能看到政府親力親為的影子。有學者認為，“現實的情況是，當中國的城市開發體制形成、市民抵制住房不公/空間不公的都市運動興起的時候，權力不僅具有足夠的運作政策技巧的能力，同時也已經掌握了運作意識形態、消化專業知識，同時將知識人群體隔離于社會運動的一整套嫻熟的技巧。這種情況不能不影響到行動者群體建構 ‘社會不公’事實、在與權力展開政治互動過程中凝聚公平正義壓力的實際可能”。［3］但筆者仍然嘗試從政府這個最大主體的角度來探討城中村改造的動力機制，試圖從制度背景、現實壓力、政府結構性因素、大事件的助推力四個方面進行研究。當然，本文所做的研究并不是要否定城中村改造，而是希望通過一個新的視角認識該問題，以期更好地推進我國的城市化進程。

二、分稅制的實施與地方土地財政的形成是趕超型城中村改造的制度背景

趕超型城中村改造運動的出現與宏觀的財政制度背景以及中央與地方政府間分配關系的財政體制有關，而現有的中央與地方政府間分配關系的財政體制自中華人民共和國成立以來經歷了一個曲折的發展過程。

從1949年中華人民共和國成立到20世紀80年代，實施的是由中央對地方高度集權的“統收統支”制度。在這種體制下，各級政府和企業表現出的 “軟預算約束”行為會經常產生突破已有預算的限制，實現規模與權力擴張的沖動，這也是經常用來解釋體制低效的原因。所以，為硬化財政預算，從20世紀80年代中期開始，財政制度逐漸過渡到比較分權的財政包干制度，實施收支分流以及財政撥款與財政收入掛鉤制度來限制地方政府的擴張沖動。由于該制度讓地方政府獲得了追求自身利益的權限，極大地調動了地方政府的積極性，使以鄉鎮企業為代表的地方經濟有了很大的發展。但同時也出現了一些問題：一方面，地方政府的制度外資金急劇膨脹；另一方面，中央預算內財政收入占國家財政收入的比重和國家財政收入占國內生產總值的比重持續下降，直接削弱了中央政府對整個經濟以及地方政府的控制能力。1979年，中央預算內財政收入占國家財政收入的比重為46．8%，國家財政收入占國內生產總值的比重為28．4%， 到1993年分別下降到31．6%和12．6%。使得中央財政不僅要依靠地方財政的收入上繳才能維持平衡，而且還不得不在1982年和1989年成立“國家能源交通重點建設基金”和“國家預算調節基金”向地方政府“借錢”。

在這一背景下，中央政府在1994年推出了新的財政體制改革——分稅制，重新開始進行財政集權。首先，按照稅源大小在中央與地方劃分稅權，將稅源分散、收入零散、涉及面廣的稅種劃歸地方，而將稅源大且集中的稅種劃歸中央，這種相對固定的稅種劃分使得中央預算內財政收入占國家財政收入的比重直接上升。其次，將企業的增值稅、消費稅及企業所得稅等企業主體稅種全部納入分稅制進行分配，保證了中央財政收入能夠隨著地方財政收入的增長而增長，并且也保證了國家財政收入占國內生產總值的比重不斷提高。再次，為了照顧既得利益并保證經濟強省發展經濟的積極性，實行稅收返還，同時為了實現財政制度的地區均等化，建立了轉移支付制度。

1994年分稅制改革的實施，解決了財政包干制存在的各種問題，對央地關系、區域間關系以及政企關系均產生了重大而深遠的影響。使得“在中央和地方的關系上，中央財政的實力以及所謂的‘國家能力’不斷加強；在東中西部的區域間關系上，分稅制對地區間的財力平衡也起著越來越深刻的影響；在政府和企業的關系上，分稅制產生了間接的、潛在的影響，這在一定程度上重塑了地方政府的行為模式”。［4］但同時也帶來了地方政府的財權和事權不匹配問題?！霸诜侄愔聘母锴暗?993年，地方本級財政尚有盈余61．2億元，到了1994年，出現財政赤字1726．59億元……在中西部基層政府表現尤為突出”。［5］（p103）在這一背景下，土地財政逐漸浮出水面，并成為地方財政的重要收入來源。

土地財政規模到底有多大？對地方政府有多重要？單以土地出讓金為例，為調動地方征收土地出讓金的積極性，從1994年開始至今，土地出讓金不再上繳中央財政，全部留歸地方財政。1999－2004年，官方公布的土地出讓金分別為514．33億元、595．58億元、1295．89億元 、2416．79億 元 、6161．22億 元 、5894．14 億 元 ，2006－2007年分別為7676．89億元、13000億元。［6］而另據測算，土地直接稅收、間接稅收、部門收費和土地出讓金凈收益的比大約是“1：2：1．5：2．5”。［7］所以，在土地財政中，除了土地出讓金，政府從土地直接稅收、土地帶來的間接稅收和各部門的收費是土地出讓金的1．8倍，這還不包括城市開發和建設中用土地抵押的土地融資。

所以，自分稅制實施以來，“在這個過程中，雖然地方政府行為的具體方式有所轉變，但是其基本的行為邏輯沒有發生變化。當分稅制改革使得地方政府興辦企業變得越來越‘無利可圖’的時候，土地征用和轉讓行為就成了地方政府新的生財之道”。［8］在地方政府一般預算財政以外，逐漸培植了一個資金規模巨大、完全由地方政府自己掌控的、以土地收入為中心的預算外財政，即“土地財政”，又稱作“第二財政”。在土地財政大行其道期間，也正是中國城市化快速發展的階段，使得城市化成為地方政府新的增長點。城市政府的快速征地收儲，要地不要人的收儲策略，是形成城中村的重要原因，正是“城市政府要在‘城中村’土地補償和村民安置方面支付巨額經濟成本和社會成本，為規避巨額成本，城市政府選擇了‘獲取農村耕（土）地、繞開村落居民點’的迂回發展思路。這種做法為城市發展埋下了隱患”。［9］而這種嚴重依賴土地財政，依靠土地為生的財政結構，一旦出現正常的土地收儲受到限制的情況，城中村中蘊藏的土地資源就會成為城市政府征收的對象。

三、土地政策的緊縮導致城市土地資源的緊張是趕超型城中村改造的現實壓力

城市政府之所以放棄過去“繞開、迂回”的發展思路，向改造成本高、難度大、風險大的城中村開刀，將城中村改造的目標和計劃提上議事日程與國家宏觀土地政策的調整有著密切的關系。

在1987年以前，我國城市土地使用權都是通過無償劃撥的方式取得的，《中華人民共和國城市規劃法》也直到1989年底才頒布并于1990年開始實施，所以，在很長一段時間里，我國城市土地利用是非常粗放的，通常隨著企事業單位數量的增長而呈攤大餅式的膨脹。改革開放以后，隨著外資企業的進入、鄉鎮企業的崛起以及農村工業的發展，城市的空間格局發生了很大變化。20世紀80年代后期，隨著土地有償使用制度的推廣，土地價值逐漸被發現，但仍然沒有從根本上改變城市土地使用混亂的現狀。各地為了招商引資，興建了各種工業園，加上土地財政的形成，更是剌激了地方政府競相圈地收儲。這種在地方政府主導下的以快速工業化、城市化為名義的擴張占地，導致開發區亂占濫用土地，盲目無序擴張，城市建設粗放經營，貪大求全，這種低效無序的用地模式使得城市產業結構的空間優化和各項城市規劃難以落實，也不符合可持續發展的思路。據中科院院士陸大道的研究，“沿海各省市2010年的土地指標在2001年已經用完”，［10］所以，最終導致這種粗放式的土地使用局面被叫停。

2003年下半年，全國出現了基本建設投資規模過大、經濟過熱的局面，國務院從2004年初著手第一次土地宏觀調控，當年4月29日發出明傳電報，要求暫停批準農地轉用半年；2006年，國務院又針對第一輪土地宏觀調控中出現的問題，于當年9月5日發出《國務院關于加強土地調控有關問題的通知》（國發［2006］31號），準備實施第二輪土地宏觀調控。在2007年第十屆全國人民代表大會第五次會議溫家寶總理所作的政府工作報告中指出：“在土地問題上，我們絕不能犯不可改正的歷史性錯誤，遺禍子孫后代，一定要守住全國耕地不少于18億畝的這條紅線。堅決實行最嚴格的土地管理制度，堅決控制建設占地規模，禁止擅自將農用地轉為建設用地。認真落實新修訂的禁止和限制類項目用地的規定，特別要禁止別墅類房地產開發、高爾夫球場、黨政機關和國有企事業單位新建培訓中心用地”。2008年1月，國務院辦公廳下發了《國務院關于促進節約集約用地的通知》，強調“切實保護耕地，大力促進節約集約用地，走出一條建設占地少、利用效率高的符合我國國情的土地利用新路子”。2008年8月，國務院發表最新的《全國土地利用總體規劃綱要》，提出了下列核心指標：2010年，耕地面積保有18．18億畝；2020年，耕地面積保有18．05億畝。

所以，進入21世紀以來，原來那種粗放用地的模式被叫停，整體土地政策趨緊，在這種土地政策的宏觀調控背景下，快速改造城中村、盤活效益低下的城中村土地就成為城市國土資源管理部門開展集約節約用地的一項重要工作。這也是理解地方政府如廣東省政府出臺《關于推進“三舊”改造促進節約集約用地的若干意見》（粵府［2009］78號）、廣州市政府出臺《廣州市人民政府關于加快推進 “三舊”改造工作的意見》（穗府［2009］56號）等文件的重要背景。

四、壓力型體制與晉升博弈是趕超型城中村改造的結構性因素

城市政府紛紛提出城中村改造的目標與計劃，除了現實的土地財政利益以外，還與中央集權的政府結構有關。在中國行政體制中，“基層政府有著雙重角色，一方面，它是中央集權體制的執行部門，其行為受到來自中央政府決策和直接上級部門的約束；另一方面，它又承擔著因地制宜維護當地經濟發展、民眾生計、社會治安等一系列任務”。［11］同時，“從激勵結構來說，我國地方官員具有雙重特征：他們一方面是‘經濟參與人’，即像任何經濟主體一樣關注經濟利益；但另一方面，這些地方官員同時也是‘政治參與人’，他們關注政治晉升和政治收益，各地的官員不僅在經濟上為財稅和利潤而競爭，同時也在“官場”上為晉升而競爭”。［12］

首先，晉升博弈的政績壓力會讓基層政府加快城中村改造的步伐。在中央集權體制下，在橫向上，同一級別的政府官員，無論是省、市、縣還是鄉鎮一級，都處在“晉升錦標賽”中，這種錦標賽的競爭是一種典型的逐級淘汰制，一旦在某一級沒有得到提升的機會，就會被淘汰出局，從而失去向更高級晉升的機會。所以，各級地方官員會為了有限的晉升職位，努力創造政績，以提高自己在晉升中的相對位次，增加晉升的機會。一方面，地方政府不滿足于現狀，積極參與競爭，引導和促進當地經濟發展，提高當地的城市化水平；另一方面，這些地方政府需要不斷地與其他同級政府相比較，不斷上新的項目，尋求新的發展目標，以之作為信號載體，讓上級部門了解到它的政績。在這種政績焦慮癥中，城中村改革目標不斷被拋出，改造計劃不斷被制定，目的是向更高的上級領導和政府發出政績信號，以贏得有利的競爭相對位次，獲得更多的晉升機會。

其次，快速的、不顧實情的改造目標和計劃與行政體制中常常出現所謂的“共振現象”有關。所謂的行政體制中的“共振現象”，是指上級部門不斷下達經濟以及城市化速度等目標指令，而下級政府則不斷上報各種政績數據進行迎合，最終使得上下級追求政績的行為互為強化。或者是在這種行政大環境下，上一級政府為了取得較好的政績，穩定自身的競爭相對位次，會不斷地提高對下級機關政績的要求，下一級政府機關再將任務下達給其下一級機關，以至于政績指標層層下放、層層分解、層層加碼，最終分解到具體執行的政府部門時，與實際情況就有非常大的出入，但基層政府為了滿足上級政績的需要，不得不制定脫離實際的目標與計劃。

所以，我們看到部分城市政府不顧城市經濟發展水平與城市化的實際，制定脫離城中村真實情況的改造目標與計劃，其實是在上演一場城市化的“大躍進”，即使通過轉制在戶籍上使城中村的農民轉制為城市居民，將村民委員會改為居民委員會，將集體土地轉為國有土地，將村委會管理的集體經濟改組為股份制公司，但卻遲遲不能讓村民們享有相應的市民權，社會保障遲遲得不到落實。最終不得不一次次地通過調整改造目標與計劃來重新顯示自己的決心與能力。

五、大事件的驅動是趕超型城中村改造的助推力

趕超型城中村改造除了與制度、政策及結構有關以外，還與在城市中舉辦的一些特大型或大型的活動有關。譬如奧運會、世博會、亞運會等，往往會直接或間接地推動城中村的改造。據《環球》雜志報道，2007年6月，總部設在瑞士日內瓦的非政府組織“住房權利和驅逐住客問題中心”曾將“2008年破壞住房權利獎”頒給了中國，稱“為了舉辦奧運會，（從申奧成功）到2008年北京奧運會之時，中國在北京強行遷移125萬人”。雖然后來被國內的媒體和機構證明這是一個 “數字上的事實性錯誤”，［13］但不能否認北京的城中村改造計劃與目標確實與奧運會有關。2005年北京市領導到西城區調研時曾講到：“要以舉辦奧運會為契機．加大城市整治改造力度，拆除違章建設治理‘城中村’”。［14］而在另一份報道中則提到了北京城中村改造目標：“隨著奧運會舉辦日期的逐漸臨近，一場以整治城中村為主要內容的大規模活動在北京拉開了帷幕。北京提出了用三年時間，到2008年要實現規劃市區范圍內的城中村的整治目標，而且針對奧運場館周邊69個城中村的整治活動成為今年北京市整治工作的重頭大戲，北京市公共財政為此斥資15億，決心之大是空前的”。［15］北京市政管理委員會的官員也稱：“為改善市民居住環境、提升城市整體環境水平，以整潔、優美、和諧、有序的城市環境迎接2008年奧運會，北京市委、市政府決定，以奧運會為契機，從2005年到2007年，用三年時間對171個‘城中村’進行整治。三年整治計劃為：2005年整治69個，2006年整治80個，2007年整治22個”。［16］

2010年，廣州舉辦了亞運會。2004年7月1日，廣州正式獲得2010年第16屆亞運會的主辦權，2004年7月9日新聞就報道，“目前廣州市非本市戶籍人口達到300萬，出租屋60多萬套，大部分集中在‘城中村’；廣州85%的刑事案件為外來人員所為，做案者80%曾以出租屋為落腳點。如果廣州出租屋管理跟不上，‘城中村’的改造就難以適應城市發展，這對廣州承辦亞運會必將產生消極影響”。因此，2004年廣州市就啟動了與城中村改造有關的立法工作，完成了《廣州市城中村改造管理暫行規定》征求意見稿，并計劃要在2010年亞運會之前徹底改造城中村。［17］雖然后來對這一目標又做了修改，并在2009年《廣州市關于加快推進“三舊”改造工作的意見》（穗府［2009］56）中的《關于廣州市推進“城中村”（舊村）整治改造的實施意見》里，將目標任務定為：“力爭用10年時間基本完成全市在冊的138條 ‘城中村’的整治改造任務，其中52條全面改造的城中村力爭用三年至五年的時間基本完成改造任務”。但在實際改造工作中，廣州只確定了在亞運會開幕前要拆掉獵德、冼村、林和、楊箕、琶洲等9條城中村。

城中村作為介于農村與城市之間的一種過渡形態，是一種城市化不完全的反映，其最終的目標仍然是要實現完全徹底的城市化，但這種城市化不能僅僅滿足于城市規模的擴大，或者人口及經濟指標的提高。其需要的是真正的融合，包括產業的融合、環境的融合、社會保障的融合，特別是社會權利的融合。城中村要實現完全徹底的城市化離不開政府的作用，但如何有效地發揮政府的作用，是一個值得進一步思考的問題。筆者認為，政府應當發揮協調、規范的作用，而不是沖鋒陷陣走在最前面，應當尊重經濟與社會發展的規律，努力創造條件，讓城中村的城市化過程水到渠成，更加自然與自覺，而不是拔苗助長式的改造運動。同時，筆者并不反對城中村改造，只是對趕超型城中村改造現象背后的動力機制進行分析和探討，以使相關部門更科學、合理地進行城中村改造，推進我國的城市化進程。

［1］李學．行政擴張型虛假城市化現象的機制分析［J］．東南學術，2006，（02）．

［2］北京大學社會學系城市化及城中村研究課題組．應立即停止城中村改造擴大化——由昆明擴張之路反思中國城市發展 ［N］．南方周末，2010－05－27（總第1371期）．

［3］陳映芳．城市開發的正當性危機與合理性空間［J］．社會學研究，2008，（03）．

［4］周飛舟．分稅制十年：制度及其影響［J］．中國社會科學，2006，（06）．

［5］李龍浩．土地問題的制度分析——以政府行為為研究視角［M］．地質出版社，2007．

［6］匡家在．土地出讓金制度變遷與地方政府行為［J］．中共中央黨校學報，2009，（02）．

［7］［8］周飛舟．生財有道：土地開發和轉讓中的政府和農民［J］．社會學研究，2007，（01）．

［9］魏立華，閆小培．“城中村”：存續前提下的轉型——兼論“城中村”改造的可行性模式［J］．規劃研究，2005，（07）．

［10］陸大道．我國的城鎮化進程與空間擴張［J］．中國城市經濟，2007，（10）．

［11］周雪光．“逆向軟預算約束”：一個政府行為的組織分析［J］．中國社會科學，2005，（02）．

［12］周黎安．晉升博弈中政府官員的激勵與合作——兼論我國地方保護主義和重復建設問題長期存在的原因［J］．經濟研究，2004，（06）．

［13］樂艷娜．一則關于“奧運搬遷”的事實性錯誤報道［J］．環球，2008，（05）．

［14］說北京．中共北京市委書記劉淇到西城區調研的講話（摘編）［J］．投資北京，2005，（12）．

［15］麻其勇．城中村：艱難融入城市［J］．北京規劃建設，2005，（03）．

［16］俞保先．“城中村”整治：思路、規律與經驗［J］．城市管理與科技，2007，（01）．

［17］李剛，陳偉秋．廣州要在2010年亞運會之前徹底改造“城中村”［EB/OL］．中國新聞網，http： //www．chinanews．com /news/2004year/2004－07－09 /26 /458143．shtml．

（責任編輯：高 靜）

Analysis of the Power Mechanism of Rapid Transformation in the－Urban－Village

Sun Lin

In the 21st century，the quickly transformation movement of the－urban－village that has been dubbed the people＇s livelihood strategy，development，civilization move throughout the country，but also caused widespread controversy，through the implementation of its revenue－sharing and land behind the formation of financial system background，land policy tightening resource constraints led to the reality of urban land pressure，pressure－type game system and the promotion of government structural factors，large event－driven boost power dynamic mechanism of the four aspects of analysis，the government should be in the correct positioning of the the－urban－village＇s transformation．

the－urban－village；power mechanism；government

F291．4

A

1007－8207（2012）05－0075－05

2011－12－23

孫林 （1981—），男，湖南邵陽人，仲愷農業工程學院人文社科系講師，碩士，研究方向為城市行政管理、社會政策。

本文系廣州市哲學社會科學發展 “十二五”規劃2011年度課題 “發展型社會政策視野下城中村改造模式的反思與建構——基于荔灣區的實證研究”的階段性成果，項目編號：11B23；廣東省教育廳2011年育苗工程項目 “發展型社會政策視角下城中村改造模式的比較與構建研究”的階段性成果，項目編號：wym11071。