地方政府推進(jìn)趕超型城中村改造的動(dòng)力機(jī)制探析

□ 孫林

（仲愷農(nóng)業(yè)工程學(xué)院，廣東 廣州 510225）

地方政府推進(jìn)趕超型城中村改造的動(dòng)力機(jī)制探析

□ 孫林

（仲愷農(nóng)業(yè)工程學(xué)院，廣東 廣州 510225）

進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，被冠之以民生之策、發(fā)展之路、文明之舉的城中村快速改造運(yùn)動(dòng)遍及全國(guó)，但也引起了廣泛的爭(zhēng)論，地方政府被認(rèn)為是這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)的最大推手。本文通過(guò)對(duì)分稅制實(shí)施與土地財(cái)政形成的制度背景，土地政策緊縮導(dǎo)致城市土地資源緊張的現(xiàn)實(shí)壓力，壓力型體制與晉升博弈的政府結(jié)構(gòu)性因素，大事件驅(qū)動(dòng)的助推力等四個(gè)方面的分析，對(duì)政府在城中村改造中的動(dòng)力機(jī)制進(jìn)行了全面探討。

城中村改造；動(dòng)力機(jī)制；政府

一、趕超型城中村改造現(xiàn)象及爭(zhēng)論

城中村這一現(xiàn)象在其他國(guó)家的鄉(xiāng)村城市化過(guò)程中比較少見(jiàn)，是中國(guó)城鄉(xiāng)二元體制下城市化的特有事物，主要形成于20世紀(jì)的80－90年代。如北京的“浙江村”萌芽于20世紀(jì)80年代初，形成于20世紀(jì)80年代中期；廣州的城中村大規(guī)模形成于20世紀(jì)90年代中、后期；深圳城中村的形成和發(fā)展也基本與此同期，在1990年以后進(jìn)入快速發(fā)展時(shí)期。自從城中村出現(xiàn)以來(lái)，存與廢的辯論一直不斷。到20世紀(jì)90年代末，特別是進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，許多城市政府陸續(xù)將城中村改造納入政府的工作日程。譬如：深圳市從1997年就開(kāi)始嘗試城中村改造；北京市政府2005年宣布用三年時(shí)間整治北京奧運(yùn)場(chǎng)館周邊及四環(huán)路以內(nèi)的171條城中村；珠海市政府計(jì)劃從2000年6月起，用三年左右的時(shí)間集中力量完成建成區(qū)26個(gè)城中村的改造；廣州市政府多次制定城中村改造目標(biāo)，在2000年曾計(jì)劃到2010年把138個(gè)城中村改造成現(xiàn)代化文明社區(qū)，但在2004、2009年又對(duì)其做了相應(yīng)的調(diào)整。此外，中西部的昆明、西安、鄭州也提出了城中村改造目標(biāo)與計(jì)劃，由此全國(guó)上下都相繼開(kāi)展了一場(chǎng)趕超型的城中村改造運(yùn)動(dòng)。

在政策宣傳過(guò)程中，城中村改造均被冠以民生之策、發(fā)展之路、文明之舉，但有人對(duì)這樣的改造運(yùn)動(dòng)提出了質(zhì)疑，認(rèn)為從當(dāng)前各城市制訂的城中村改造的目標(biāo)來(lái)看，卻是“在城市化趕超思潮的影響下，地方政府不顧城市化內(nèi)在規(guī)律的限制，盲目追求城市化水平的提高，不計(jì)成本、不顧社會(huì)制度與社會(huì)資源約束來(lái)推動(dòng)城市化進(jìn)程，誘發(fā)了大量的虛假城市化現(xiàn)象”。［1］甚至認(rèn)為“目前不少地方的城中村改造，正在借‘保民生’和‘建保障房’之名，行大肆商業(yè)圈地之實(shí)。急需中央層面果斷決策，制止這種做法”。［2］為什么會(huì)有這樣的質(zhì)疑，為什么面對(duì)這樣的批評(píng)，趕超型的城中村改造運(yùn)動(dòng)仍然方興未艾，到底什么原因使這些城市政府急切地提出城中村快速改造的計(jì)劃，其背后的動(dòng)力機(jī)制到底是什么？這正是本文要研究的問(wèn)題。

在回答該問(wèn)題之前，有個(gè)基本理論預(yù)設(shè)是：“由政府主導(dǎo)的自上而下的城市化”仍然是中國(guó)城市化的主要特點(diǎn)之一，從城市化目標(biāo)的確定到城市化計(jì)劃的制定再到城市化方案的實(shí)施都能看到政府親力親為的影子。有學(xué)者認(rèn)為，“現(xiàn)實(shí)的情況是，當(dāng)中國(guó)的城市開(kāi)發(fā)體制形成、市民抵制住房不公/空間不公的都市運(yùn)動(dòng)興起的時(shí)候，權(quán)力不僅具有足夠的運(yùn)作政策技巧的能力，同時(shí)也已經(jīng)掌握了運(yùn)作意識(shí)形態(tài)、消化專業(yè)知識(shí)，同時(shí)將知識(shí)人群體隔離于社會(huì)運(yùn)動(dòng)的一整套嫻熟的技巧。這種情況不能不影響到行動(dòng)者群體建構(gòu) ‘社會(huì)不公’事實(shí)、在與權(quán)力展開(kāi)政治互動(dòng)過(guò)程中凝聚公平正義壓力的實(shí)際可能”。［3］但筆者仍然嘗試從政府這個(gè)最大主體的角度來(lái)探討城中村改造的動(dòng)力機(jī)制，試圖從制度背景、現(xiàn)實(shí)壓力、政府結(jié)構(gòu)性因素、大事件的助推力四個(gè)方面進(jìn)行研究。當(dāng)然，本文所做的研究并不是要否定城中村改造，而是希望通過(guò)一個(gè)新的視角認(rèn)識(shí)該問(wèn)題，以期更好地推進(jìn)我國(guó)的城市化進(jìn)程。

二、分稅制的實(shí)施與地方土地財(cái)政的形成是趕超型城中村改造的制度背景

趕超型城中村改造運(yùn)動(dòng)的出現(xiàn)與宏觀的財(cái)政制度背景以及中央與地方政府間分配關(guān)系的財(cái)政體制有關(guān)，而現(xiàn)有的中央與地方政府間分配關(guān)系的財(cái)政體制自中華人民共和國(guó)成立以來(lái)經(jīng)歷了一個(gè)曲折的發(fā)展過(guò)程。

從1949年中華人民共和國(guó)成立到20世紀(jì)80年代，實(shí)施的是由中央對(duì)地方高度集權(quán)的“統(tǒng)收統(tǒng)支”制度。在這種體制下，各級(jí)政府和企業(yè)表現(xiàn)出的 “軟預(yù)算約束”行為會(huì)經(jīng)常產(chǎn)生突破已有預(yù)算的限制，實(shí)現(xiàn)規(guī)模與權(quán)力擴(kuò)張的沖動(dòng)，這也是經(jīng)常用來(lái)解釋體制低效的原因。所以，為硬化財(cái)政預(yù)算，從20世紀(jì)80年代中期開(kāi)始，財(cái)政制度逐漸過(guò)渡到比較分權(quán)的財(cái)政包干制度，實(shí)施收支分流以及財(cái)政撥款與財(cái)政收入掛鉤制度來(lái)限制地方政府的擴(kuò)張沖動(dòng)。由于該制度讓地方政府獲得了追求自身利益的權(quán)限，極大地調(diào)動(dòng)了地方政府的積極性，使以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為代表的地方經(jīng)濟(jì)有了很大的發(fā)展。但同時(shí)也出現(xiàn)了一些問(wèn)題：一方面，地方政府的制度外資金急劇膨脹；另一方面，中央預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入占國(guó)家財(cái)政收入的比重和國(guó)家財(cái)政收入占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重持續(xù)下降，直接削弱了中央政府對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)以及地方政府的控制能力。1979年，中央預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入占國(guó)家財(cái)政收入的比重為46．8%，國(guó)家財(cái)政收入占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重為28．4%， 到1993年分別下降到31．6%和12．6%。使得中央財(cái)政不僅要依靠地方財(cái)政的收入上繳才能維持平衡，而且還不得不在1982年和1989年成立“國(guó)家能源交通重點(diǎn)建設(shè)基金”和“國(guó)家預(yù)算調(diào)節(jié)基金”向地方政府“借錢”。

在這一背景下，中央政府在1994年推出了新的財(cái)政體制改革——分稅制，重新開(kāi)始進(jìn)行財(cái)政集權(quán)。首先，按照稅源大小在中央與地方劃分稅權(quán)，將稅源分散、收入零散、涉及面廣的稅種劃歸地方，而將稅源大且集中的稅種劃歸中央，這種相對(duì)固定的稅種劃分使得中央預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入占國(guó)家財(cái)政收入的比重直接上升。其次，將企業(yè)的增值稅、消費(fèi)稅及企業(yè)所得稅等企業(yè)主體稅種全部納入分稅制進(jìn)行分配，保證了中央財(cái)政收入能夠隨著地方財(cái)政收入的增長(zhǎng)而增長(zhǎng)，并且也保證了國(guó)家財(cái)政收入占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重不斷提高。再次，為了照顧既得利益并保證經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，實(shí)行稅收返還，同時(shí)為了實(shí)現(xiàn)財(cái)政制度的地區(qū)均等化，建立了轉(zhuǎn)移支付制度。

1994年分稅制改革的實(shí)施，解決了財(cái)政包干制存在的各種問(wèn)題，對(duì)央地關(guān)系、區(qū)域間關(guān)系以及政企關(guān)系均產(chǎn)生了重大而深遠(yuǎn)的影響。使得“在中央和地方的關(guān)系上，中央財(cái)政的實(shí)力以及所謂的‘國(guó)家能力’不斷加強(qiáng)；在東中西部的區(qū)域間關(guān)系上，分稅制對(duì)地區(qū)間的財(cái)力平衡也起著越來(lái)越深刻的影響；在政府和企業(yè)的關(guān)系上，分稅制產(chǎn)生了間接的、潛在的影響，這在一定程度上重塑了地方政府的行為模式”。［4］但同時(shí)也帶來(lái)了地方政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配問(wèn)題。“在分稅制改革前的1993年，地方本級(jí)財(cái)政尚有盈余61．2億元，到了1994年，出現(xiàn)財(cái)政赤字1726．59億元……在中西部基層政府表現(xiàn)尤為突出”。［5］（p103）在這一背景下，土地財(cái)政逐漸浮出水面，并成為地方財(cái)政的重要收入來(lái)源。

土地財(cái)政規(guī)模到底有多大？對(duì)地方政府有多重要？單以土地出讓金為例，為調(diào)動(dòng)地方征收土地出讓金的積極性，從1994年開(kāi)始至今，土地出讓金不再上繳中央財(cái)政，全部留歸地方財(cái)政。1999－2004年，官方公布的土地出讓金分別為514．33億元、595．58億元、1295．89億元 、2416．79億 元 、6161．22億 元 、5894．14 億 元 ，2006－2007年分別為7676．89億元、13000億元。［6］而另?yè)?jù)測(cè)算，土地直接稅收、間接稅收、部門收費(fèi)和土地出讓金凈收益的比大約是“1：2：1．5：2．5”。［7］所以，在土地財(cái)政中，除了土地出讓金，政府從土地直接稅收、土地帶來(lái)的間接稅收和各部門的收費(fèi)是土地出讓金的1．8倍，這還不包括城市開(kāi)發(fā)和建設(shè)中用土地抵押的土地融資。

所以，自分稅制實(shí)施以來(lái)，“在這個(gè)過(guò)程中，雖然地方政府行為的具體方式有所轉(zhuǎn)變，但是其基本的行為邏輯沒(méi)有發(fā)生變化。當(dāng)分稅制改革使得地方政府興辦企業(yè)變得越來(lái)越‘無(wú)利可圖’的時(shí)候，土地征用和轉(zhuǎn)讓行為就成了地方政府新的生財(cái)之道”。［8］在地方政府一般預(yù)算財(cái)政以外，逐漸培植了一個(gè)資金規(guī)模巨大、完全由地方政府自己掌控的、以土地收入為中心的預(yù)算外財(cái)政，即“土地財(cái)政”，又稱作“第二財(cái)政”。在土地財(cái)政大行其道期間，也正是中國(guó)城市化快速發(fā)展的階段，使得城市化成為地方政府新的增長(zhǎng)點(diǎn)。城市政府的快速征地收儲(chǔ)，要地不要人的收儲(chǔ)策略，是形成城中村的重要原因，正是“城市政府要在‘城中村’土地補(bǔ)償和村民安置方面支付巨額經(jīng)濟(jì)成本和社會(huì)成本，為規(guī)避巨額成本，城市政府選擇了‘獲取農(nóng)村耕（土）地、繞開(kāi)村落居民點(diǎn)’的迂回發(fā)展思路。這種做法為城市發(fā)展埋下了隱患”。［9］而這種嚴(yán)重依賴土地財(cái)政，依靠土地為生的財(cái)政結(jié)構(gòu)，一旦出現(xiàn)正常的土地收儲(chǔ)受到限制的情況，城中村中蘊(yùn)藏的土地資源就會(huì)成為城市政府征收的對(duì)象。

三、土地政策的緊縮導(dǎo)致城市土地資源的緊張是趕超型城中村改造的現(xiàn)實(shí)壓力

城市政府之所以放棄過(guò)去“繞開(kāi)、迂回”的發(fā)展思路，向改造成本高、難度大、風(fēng)險(xiǎn)大的城中村開(kāi)刀，將城中村改造的目標(biāo)和計(jì)劃提上議事日程與國(guó)家宏觀土地政策的調(diào)整有著密切的關(guān)系。

在1987年以前，我國(guó)城市土地使用權(quán)都是通過(guò)無(wú)償劃撥的方式取得的，《中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》也直到1989年底才頒布并于1990年開(kāi)始實(shí)施，所以，在很長(zhǎng)一段時(shí)間里，我國(guó)城市土地利用是非常粗放的，通常隨著企事業(yè)單位數(shù)量的增長(zhǎng)而呈攤大餅式的膨脹。改革開(kāi)放以后，隨著外資企業(yè)的進(jìn)入、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的崛起以及農(nóng)村工業(yè)的發(fā)展，城市的空間格局發(fā)生了很大變化。20世紀(jì)80年代后期，隨著土地有償使用制度的推廣，土地價(jià)值逐漸被發(fā)現(xiàn)，但仍然沒(méi)有從根本上改變城市土地使用混亂的現(xiàn)狀。各地為了招商引資，興建了各種工業(yè)園，加上土地財(cái)政的形成，更是剌激了地方政府競(jìng)相圈地收儲(chǔ)。這種在地方政府主導(dǎo)下的以快速工業(yè)化、城市化為名義的擴(kuò)張占地，導(dǎo)致開(kāi)發(fā)區(qū)亂占濫用土地，盲目無(wú)序擴(kuò)張，城市建設(shè)粗放經(jīng)營(yíng)，貪大求全，這種低效無(wú)序的用地模式使得城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的空間優(yōu)化和各項(xiàng)城市規(guī)劃難以落實(shí)，也不符合可持續(xù)發(fā)展的思路。據(jù)中科院院士陸大道的研究，“沿海各省市2010年的土地指標(biāo)在2001年已經(jīng)用完”，［10］所以，最終導(dǎo)致這種粗放式的土地使用局面被叫停。

2003年下半年，全國(guó)出現(xiàn)了基本建設(shè)投資規(guī)模過(guò)大、經(jīng)濟(jì)過(guò)熱的局面，國(guó)務(wù)院從2004年初著手第一次土地宏觀調(diào)控，當(dāng)年4月29日發(fā)出明傳電報(bào)，要求暫停批準(zhǔn)農(nóng)地轉(zhuǎn)用半年；2006年，國(guó)務(wù)院又針對(duì)第一輪土地宏觀調(diào)控中出現(xiàn)的問(wèn)題，于當(dāng)年9月5日發(fā)出《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問(wèn)題的通知》（國(guó)發(fā)［2006］31號(hào)），準(zhǔn)備實(shí)施第二輪土地宏觀調(diào)控。在2007年第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議溫家寶總理所作的政府工作報(bào)告中指出：“在土地問(wèn)題上，我們絕不能犯不可改正的歷史性錯(cuò)誤，遺禍子孫后代，一定要守住全國(guó)耕地不少于18億畝的這條紅線。堅(jiān)決實(shí)行最嚴(yán)格的土地管理制度，堅(jiān)決控制建設(shè)占地規(guī)模，禁止擅自將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。認(rèn)真落實(shí)新修訂的禁止和限制類項(xiàng)目用地的規(guī)定，特別要禁止別墅類房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、高爾夫球場(chǎng)、黨政機(jī)關(guān)和國(guó)有企事業(yè)單位新建培訓(xùn)中心用地”。2008年1月，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》，強(qiáng)調(diào)“切實(shí)保護(hù)耕地，大力促進(jìn)節(jié)約集約用地，走出一條建設(shè)占地少、利用效率高的符合我國(guó)國(guó)情的土地利用新路子”。2008年8月，國(guó)務(wù)院發(fā)表最新的《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要》，提出了下列核心指標(biāo)：2010年，耕地面積保有18．18億畝；2020年，耕地面積保有18．05億畝。

所以，進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，原來(lái)那種粗放用地的模式被叫停，整體土地政策趨緊，在這種土地政策的宏觀調(diào)控背景下，快速改造城中村、盤活效益低下的城中村土地就成為城市國(guó)土資源管理部門開(kāi)展集約節(jié)約用地的一項(xiàng)重要工作。這也是理解地方政府如廣東省政府出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)“三舊”改造促進(jìn)節(jié)約集約用地的若干意見(jiàn)》（粵府［2009］78號(hào)）、廣州市政府出臺(tái)《廣州市人民政府關(guān)于加快推進(jìn) “三舊”改造工作的意見(jiàn)》（穗府［2009］56號(hào)）等文件的重要背景。

四、壓力型體制與晉升博弈是趕超型城中村改造的結(jié)構(gòu)性因素

城市政府紛紛提出城中村改造的目標(biāo)與計(jì)劃，除了現(xiàn)實(shí)的土地財(cái)政利益以外，還與中央集權(quán)的政府結(jié)構(gòu)有關(guān)。在中國(guó)行政體制中，“基層政府有著雙重角色，一方面，它是中央集權(quán)體制的執(zhí)行部門，其行為受到來(lái)自中央政府決策和直接上級(jí)部門的約束；另一方面，它又承擔(dān)著因地制宜維護(hù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展、民眾生計(jì)、社會(huì)治安等一系列任務(wù)”。［11］同時(shí)，“從激勵(lì)結(jié)構(gòu)來(lái)說(shuō)，我國(guó)地方官員具有雙重特征：他們一方面是‘經(jīng)濟(jì)參與人’，即像任何經(jīng)濟(jì)主體一樣關(guān)注經(jīng)濟(jì)利益；但另一方面，這些地方官員同時(shí)也是‘政治參與人’，他們關(guān)注政治晉升和政治收益，各地的官員不僅在經(jīng)濟(jì)上為財(cái)稅和利潤(rùn)而競(jìng)爭(zhēng)，同時(shí)也在“官場(chǎng)”上為晉升而競(jìng)爭(zhēng)”。［12］

首先，晉升博弈的政績(jī)壓力會(huì)讓基層政府加快城中村改造的步伐。在中央集權(quán)體制下，在橫向上，同一級(jí)別的政府官員，無(wú)論是省、市、縣還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，都處在“晉升錦標(biāo)賽”中，這種錦標(biāo)賽的競(jìng)爭(zhēng)是一種典型的逐級(jí)淘汰制，一旦在某一級(jí)沒(méi)有得到提升的機(jī)會(huì)，就會(huì)被淘汰出局，從而失去向更高級(jí)晉升的機(jī)會(huì)。所以，各級(jí)地方官員會(huì)為了有限的晉升職位，努力創(chuàng)造政績(jī)，以提高自己在晉升中的相對(duì)位次，增加晉升的機(jī)會(huì)。一方面，地方政府不滿足于現(xiàn)狀，積極參與競(jìng)爭(zhēng)，引導(dǎo)和促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，提高當(dāng)?shù)氐某鞘谢剑涣硪环矫妫@些地方政府需要不斷地與其他同級(jí)政府相比較，不斷上新的項(xiàng)目，尋求新的發(fā)展目標(biāo)，以之作為信號(hào)載體，讓上級(jí)部門了解到它的政績(jī)。在這種政績(jī)焦慮癥中，城中村改革目標(biāo)不斷被拋出，改造計(jì)劃不斷被制定，目的是向更高的上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和政府發(fā)出政績(jī)信號(hào)，以贏得有利的競(jìng)爭(zhēng)相對(duì)位次，獲得更多的晉升機(jī)會(huì)。

其次，快速的、不顧實(shí)情的改造目標(biāo)和計(jì)劃與行政體制中常常出現(xiàn)所謂的“共振現(xiàn)象”有關(guān)。所謂的行政體制中的“共振現(xiàn)象”，是指上級(jí)部門不斷下達(dá)經(jīng)濟(jì)以及城市化速度等目標(biāo)指令，而下級(jí)政府則不斷上報(bào)各種政績(jī)數(shù)據(jù)進(jìn)行迎合，最終使得上下級(jí)追求政績(jī)的行為互為強(qiáng)化。或者是在這種行政大環(huán)境下，上一級(jí)政府為了取得較好的政績(jī)，穩(wěn)定自身的競(jìng)爭(zhēng)相對(duì)位次，會(huì)不斷地提高對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)政績(jī)的要求，下一級(jí)政府機(jī)關(guān)再將任務(wù)下達(dá)給其下一級(jí)機(jī)關(guān)，以至于政績(jī)指標(biāo)層層下放、層層分解、層層加碼，最終分解到具體執(zhí)行的政府部門時(shí)，與實(shí)際情況就有非常大的出入，但基層政府為了滿足上級(jí)政績(jī)的需要，不得不制定脫離實(shí)際的目標(biāo)與計(jì)劃。

所以，我們看到部分城市政府不顧城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與城市化的實(shí)際，制定脫離城中村真實(shí)情況的改造目標(biāo)與計(jì)劃，其實(shí)是在上演一場(chǎng)城市化的“大躍進(jìn)”，即使通過(guò)轉(zhuǎn)制在戶籍上使城中村的農(nóng)民轉(zhuǎn)制為城市居民，將村民委員會(huì)改為居民委員會(huì)，將集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地，將村委會(huì)管理的集體經(jīng)濟(jì)改組為股份制公司，但卻遲遲不能讓村民們享有相應(yīng)的市民權(quán)，社會(huì)保障遲遲得不到落實(shí)。最終不得不一次次地通過(guò)調(diào)整改造目標(biāo)與計(jì)劃來(lái)重新顯示自己的決心與能力。

五、大事件的驅(qū)動(dòng)是趕超型城中村改造的助推力

趕超型城中村改造除了與制度、政策及結(jié)構(gòu)有關(guān)以外，還與在城市中舉辦的一些特大型或大型的活動(dòng)有關(guān)。譬如奧運(yùn)會(huì)、世博會(huì)、亞運(yùn)會(huì)等，往往會(huì)直接或間接地推動(dòng)城中村的改造。據(jù)《環(huán)球》雜志報(bào)道，2007年6月，總部設(shè)在瑞士日內(nèi)瓦的非政府組織“住房權(quán)利和驅(qū)逐住客問(wèn)題中心”曾將“2008年破壞住房權(quán)利獎(jiǎng)”頒給了中國(guó)，稱“為了舉辦奧運(yùn)會(huì)，（從申奧成功）到2008年北京奧運(yùn)會(huì)之時(shí)，中國(guó)在北京強(qiáng)行遷移125萬(wàn)人”。雖然后來(lái)被國(guó)內(nèi)的媒體和機(jī)構(gòu)證明這是一個(gè) “數(shù)字上的事實(shí)性錯(cuò)誤”，［13］但不能否認(rèn)北京的城中村改造計(jì)劃與目標(biāo)確實(shí)與奧運(yùn)會(huì)有關(guān)。2005年北京市領(lǐng)導(dǎo)到西城區(qū)調(diào)研時(shí)曾講到：“要以舉辦奧運(yùn)會(huì)為契機(jī)．加大城市整治改造力度，拆除違章建設(shè)治理‘城中村’”。［14］而在另一份報(bào)道中則提到了北京城中村改造目標(biāo)：“隨著奧運(yùn)會(huì)舉辦日期的逐漸臨近，一場(chǎng)以整治城中村為主要內(nèi)容的大規(guī)模活動(dòng)在北京拉開(kāi)了帷幕。北京提出了用三年時(shí)間，到2008年要實(shí)現(xiàn)規(guī)劃市區(qū)范圍內(nèi)的城中村的整治目標(biāo)，而且針對(duì)奧運(yùn)場(chǎng)館周邊69個(gè)城中村的整治活動(dòng)成為今年北京市整治工作的重頭大戲，北京市公共財(cái)政為此斥資15億，決心之大是空前的”。［15］北京市政管理委員會(huì)的官員也稱：“為改善市民居住環(huán)境、提升城市整體環(huán)境水平，以整潔、優(yōu)美、和諧、有序的城市環(huán)境迎接2008年奧運(yùn)會(huì)，北京市委、市政府決定，以?shī)W運(yùn)會(huì)為契機(jī)，從2005年到2007年，用三年時(shí)間對(duì)171個(gè)‘城中村’進(jìn)行整治。三年整治計(jì)劃為：2005年整治69個(gè)，2006年整治80個(gè)，2007年整治22個(gè)”。［16］

2010年，廣州舉辦了亞運(yùn)會(huì)。2004年7月1日，廣州正式獲得2010年第16屆亞運(yùn)會(huì)的主辦權(quán)，2004年7月9日新聞就報(bào)道，“目前廣州市非本市戶籍人口達(dá)到300萬(wàn)，出租屋60多萬(wàn)套，大部分集中在‘城中村’；廣州85%的刑事案件為外來(lái)人員所為，做案者80%曾以出租屋為落腳點(diǎn)。如果廣州出租屋管理跟不上，‘城中村’的改造就難以適應(yīng)城市發(fā)展，這對(duì)廣州承辦亞運(yùn)會(huì)必將產(chǎn)生消極影響”。因此，2004年廣州市就啟動(dòng)了與城中村改造有關(guān)的立法工作，完成了《廣州市城中村改造管理暫行規(guī)定》征求意見(jiàn)稿，并計(jì)劃要在2010年亞運(yùn)會(huì)之前徹底改造城中村。［17］雖然后來(lái)對(duì)這一目標(biāo)又做了修改，并在2009年《廣州市關(guān)于加快推進(jìn)“三舊”改造工作的意見(jiàn)》（穗府［2009］56）中的《關(guān)于廣州市推進(jìn)“城中村”（舊村）整治改造的實(shí)施意見(jiàn)》里，將目標(biāo)任務(wù)定為：“力爭(zhēng)用10年時(shí)間基本完成全市在冊(cè)的138條 ‘城中村’的整治改造任務(wù)，其中52條全面改造的城中村力爭(zhēng)用三年至五年的時(shí)間基本完成改造任務(wù)”。但在實(shí)際改造工作中，廣州只確定了在亞運(yùn)會(huì)開(kāi)幕前要拆掉獵德、冼村、林和、楊箕、琶洲等9條城中村。

城中村作為介于農(nóng)村與城市之間的一種過(guò)渡形態(tài)，是一種城市化不完全的反映，其最終的目標(biāo)仍然是要實(shí)現(xiàn)完全徹底的城市化，但這種城市化不能僅僅滿足于城市規(guī)模的擴(kuò)大，或者人口及經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的提高。其需要的是真正的融合，包括產(chǎn)業(yè)的融合、環(huán)境的融合、社會(huì)保障的融合，特別是社會(huì)權(quán)利的融合。城中村要實(shí)現(xiàn)完全徹底的城市化離不開(kāi)政府的作用，但如何有效地發(fā)揮政府的作用，是一個(gè)值得進(jìn)一步思考的問(wèn)題。筆者認(rèn)為，政府應(yīng)當(dāng)發(fā)揮協(xié)調(diào)、規(guī)范的作用，而不是沖鋒陷陣走在最前面，應(yīng)當(dāng)尊重經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的規(guī)律，努力創(chuàng)造條件，讓城中村的城市化過(guò)程水到渠成，更加自然與自覺(jué)，而不是拔苗助長(zhǎng)式的改造運(yùn)動(dòng)。同時(shí)，筆者并不反對(duì)城中村改造，只是對(duì)趕超型城中村改造現(xiàn)象背后的動(dòng)力機(jī)制進(jìn)行分析和探討，以使相關(guān)部門更科學(xué)、合理地進(jìn)行城中村改造，推進(jìn)我國(guó)的城市化進(jìn)程。

［1］李學(xué)．行政擴(kuò)張型虛假城市化現(xiàn)象的機(jī)制分析［J］．東南學(xué)術(shù)，2006，（02）．

［2］北京大學(xué)社會(huì)學(xué)系城市化及城中村研究課題組．應(yīng)立即停止城中村改造擴(kuò)大化——由昆明擴(kuò)張之路反思中國(guó)城市發(fā)展 ［N］．南方周末，2010－05－27（總第1371期）．

［3］陳映芳．城市開(kāi)發(fā)的正當(dāng)性危機(jī)與合理性空間［J］．社會(huì)學(xué)研究，2008，（03）．

［4］周飛舟．分稅制十年：制度及其影響［J］．中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2006，（06）．

［5］李龍浩．土地問(wèn)題的制度分析——以政府行為為研究視角［M］．地質(zhì)出版社，2007．

［6］匡家在．土地出讓金制度變遷與地方政府行為［J］．中共中央黨校學(xué)報(bào)，2009，（02）．

［7］［8］周飛舟．生財(cái)有道：土地開(kāi)發(fā)和轉(zhuǎn)讓中的政府和農(nóng)民［J］．社會(huì)學(xué)研究，2007，（01）．

［9］魏立華，閆小培．“城中村”：存續(xù)前提下的轉(zhuǎn)型——兼論“城中村”改造的可行性模式［J］．規(guī)劃研究，2005，（07）．

［10］陸大道．我國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程與空間擴(kuò)張［J］．中國(guó)城市經(jīng)濟(jì)，2007，（10）．

［11］周雪光．“逆向軟預(yù)算約束”：一個(gè)政府行為的組織分析［J］．中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2005，（02）．

［12］周黎安．晉升博弈中政府官員的激勵(lì)與合作——兼論我國(guó)地方保護(hù)主義和重復(fù)建設(shè)問(wèn)題長(zhǎng)期存在的原因［J］．經(jīng)濟(jì)研究，2004，（06）．

［13］樂(lè)艷娜．一則關(guān)于“奧運(yùn)搬遷”的事實(shí)性錯(cuò)誤報(bào)道［J］．環(huán)球，2008，（05）．

［14］說(shuō)北京．中共北京市委書(shū)記劉淇到西城區(qū)調(diào)研的講話（摘編）［J］．投資北京，2005，（12）．

［15］麻其勇．城中村：艱難融入城市［J］．北京規(guī)劃建設(shè)，2005，（03）．

［16］俞保先．“城中村”整治：思路、規(guī)律與經(jīng)驗(yàn)［J］．城市管理與科技，2007，（01）．

［17］李剛，陳偉秋．廣州要在2010年亞運(yùn)會(huì)之前徹底改造“城中村”［EB/OL］．中國(guó)新聞網(wǎng)，http： //www．chinanews．com /news/2004year/2004－07－09 /26 /458143．shtml．

（責(zé)任編輯：高 靜）

Analysis of the Power Mechanism of Rapid Transformation in the－Urban－Village

Sun Lin

In the 21st century，the quickly transformation movement of the－urban－village that has been dubbed the people＇s livelihood strategy，development，civilization move throughout the country，but also caused widespread controversy，through the implementation of its revenue－sharing and land behind the formation of financial system background，land policy tightening resource constraints led to the reality of urban land pressure，pressure－type game system and the promotion of government structural factors，large event－driven boost power dynamic mechanism of the four aspects of analysis，the government should be in the correct positioning of the the－urban－village＇s transformation．

the－urban－village；power mechanism；government

F291．4

A

1007－8207（2012）05－0075－05

2011－12－23

孫林 （1981—），男，湖南邵陽(yáng)人，仲愷農(nóng)業(yè)工程學(xué)院人文社科系講師，碩士，研究方向?yàn)槌鞘行姓芾怼⑸鐣?huì)政策。

本文系廣州市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)發(fā)展 “十二五”規(guī)劃2011年度課題 “發(fā)展型社會(huì)政策視野下城中村改造模式的反思與建構(gòu)——基于荔灣區(qū)的實(shí)證研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：11B23；廣東省教育廳2011年育苗工程項(xiàng)目 “發(fā)展型社會(huì)政策視角下城中村改造模式的比較與構(gòu)建研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：wym11071。