試論服務型政府視域下鄉鎮政府執行力的提升

□ 王冠群，徐元善

（徐州師范大學，江蘇 徐州 221009）

試論服務型政府視域下鄉鎮政府執行力的提升

□ 王冠群，徐元善

（徐州師范大學，江蘇 徐州 221009）

建設服務型政府的重點是保障和改善民生，讓公眾受益。鄉鎮政府作為最基層的行政機關，基層性、直接性和廣泛性是其最大特點。鄉鎮政府政策執行力的高低直接關系到與群眾利益相關的各項政策的實施。服務型政府的建設迫切需要提高鄉鎮政府執行力。本文剖析了制約我國鄉鎮政府執行力提升的因素，在此基礎上提出了提升鄉鎮政府執行力的相關建議，以期對我國服務型政府建設有所裨益。

服務型政府；鄉鎮政府執行力；公共政策

鄉鎮政府執行力是鄉鎮政府（組織及其行政人員）在準確理解和把握執政黨和國家的路線、方針、政策的基礎上，通過貫徹實施各項路線、方針、政策、法律法規、戰略計劃等行為，并對自身所擁有的各種資源（人財物、信息、制度等）進行集中有效的整合和利用，進而有效地實施政府的各項公共政策、決策、戰略、計劃等，最終實現既定目標的政府內在的能力和效力。作為國家政策的貫徹者和執行者，鄉鎮政府執行力的實現程度直接關系到我國建設服務型政府目標的最終實現。而不斷加強鄉鎮政府執行力建設，提升鄉鎮政府執行力水平是建設服務型政府的迫切需求。

一、鄉鎮政府執行力提升是服務型政府建設的必然要求

服務型政府就是“在公民本位、社會本位理念指導下，在整個社會民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以為公民服務為宗旨并承擔著服務責任的政府”。［1］

當前，盡管以公民為本位，以服務為核心的價值理念逐漸在服務型政府建設的過程中得已確立，但就目前而言，服務型政府建設還多停留在理念和價值建設層面。政府執行力不僅是政府各項政策實現不可或缺的中間環節，而且執行力的強弱直接關系到政府的各項公共政策能否最大程度的實施，進而為公眾提供更加優質的服務。因此，當前我國建設服務型政府的重心應當由價值理念的建構向行政行為的優化過渡，注重增強政策執行的合理性和有效性。

眾所周知，鄉鎮政府既是我國最基層的行政機關，也是政府機構系統的基礎和基石。對政府內部而言，諸多合理、科學的行政決策與宏偉目標，最終都要通過鄉鎮政府來具體執行并完成收集、反饋信息的任務。對社會而言，建設服務型政府的重點是保障和改善民生，讓公眾受益。鄉鎮政府作為最基層的行政機關，基層性、直接性和廣泛性是其最大特點。鄉鎮政府政策執行力的高低直接關系到與群眾利益相關的各項政策的實施。服務型政府的建設迫切需要提高鄉鎮政府執行力，但當前我國政府執行力不足的現象不僅在鄉鎮政府中普遍存在，而且已經嚴重阻礙了我國服務型政府建設的進程。

二、當前制約我國鄉鎮政府執行力提升的主要因素

近年來，我國基層鄉鎮政府在執行力提升方面取得了一定的成就，但與服務型政府的構建依然存在相當大的差距。究其原因在于諸多障礙性因素阻礙了鄉鎮政府執行力的提升。

（一）鄉鎮政府執行主體因素

鄉鎮政府執行主體即在鄉鎮政府內承擔執行路線方針政策、法律法規、決策、戰略計劃以及各項日常性公共事務的政府組織及其行政人員。作為公共政策的直接執行者和貫徹者，執行主體已成為影響政策能否有效執行的直接因素。

⒈行政人員健康執行心態缺失。當前，鄉鎮政府行政人員存在的執行心態不健康的問題制約著鄉鎮政府執行力的提升。主要表現在：一是執行態度消極。我國鄉鎮政府的部分行政人員在政策執行過程中缺乏應有的積極性和主動性，這種消極懈怠的執行態度錯失了政策的執行機遇，減緩了政策的執行速度，減弱了政策執行的力度。二是執行動力不足。我國鄉鎮政府中的部分行政人員在執行政策的過程中抱著得過且過、安于現狀的態度，這種狀況無疑會制約鄉鎮政府執行力的提升。三是執行信念缺失。當前，鄉鎮政府中的部分行政人員由于執行信念的缺失，造成了價值觀的扭曲。行政人員政策執行的出發點不是維護和實現公共利益，而是夾雜著政治投機心理和個人功利因素。

⒉行政人員自身素質偏低。我國鄉鎮政府雖然經歷過多次改革，但行政人員的素質依然不能滿足建設服務型政府的需要。主要表現為：一是鄉鎮政府執行人員對政策缺乏認知力，曲解政策，造成政策執行的偏差，因而降低了政府執行力。執行人員往往不能準確理解相關政策體現的精神和意圖，僅僅憑借經驗對政策和任務作僵化的、教條式的理解，從而造成政策執行不能與實際情況相適應的后果。二是鄉鎮政府執行人員的貫徹能力和實施能力短缺，導致政府執行力低下。任何一項公共政策最終都要通過執行才能體現出其價值和意義。近年來，中央制定和頒布了諸多惠農政策，然而，許多政策實施的效果并不盡人意，其原因之一就在于鄉鎮政府行政執行人員的綜合素質明顯較低，缺乏執行應具備的管理理念、技術、知識、方法，導致政策執行效率低下、執行效果不佳，甚至出現執行失誤和偏差的結果。

（二）鄉鎮政府執行要件因素

⒈執行資源不充足。充足的執行資源是政策有效執行的重要基礎和保障。當前我國基層鄉鎮普遍存在執行資源不足的狀況，造成這種狀況的因素是多方面的，但財物資源、信息資源以及權威資源的短缺是主要因素。一是財物資源的短缺。就現階段而言，財物資源的短缺已經成為制約鄉鎮政府執行力提升的重要因素。鄉鎮政府執行財物資源短缺的原因主要體現在三個方面：部分鄉鎮政府自身的經濟基礎薄弱，可提供的執行資源十分有限；鄉鎮政府在非政策執行過程的過度性支出加大了鄉鎮政府政策執行的成本；農業稅的取消及現有分稅制度存在缺陷，加劇了鄉鎮政府的財政負擔，影響了政策執行力度。二是信息資源的短缺。一方面，鄉鎮作為我國行政政權的最基礎的一級政府，傳統的政策信息傳播渠道過于單一，即通常的自上而下的傳播機制。鄉鎮行政人員更多地習慣于在信息的底端接受上級的任務，不重視信息資源建設，信息基礎設施落后，根本無法適應提升政府執行力的要求。另一方面，我國的部分鄉鎮特別是落后地區，本身基礎設施落后，加之自然環境惡劣，交通閉塞，信息傳播途徑和渠道更為單一，信息傳播滯后甚至失真，嚴重影響了政府執行力的提升。三是權威資源的流失。政府權威資源的流失降低了公民對于政府的信任感和依賴感，同時也加大了政府在政策執行過程中的阻力，無形中制約了政府執行力的提升。就目前而言，我國基層特別是鄉鎮政府的權威性伴隨著其公信力的下降而面臨著巨大的困境。

⒉政策本身存在缺陷。一是政策缺乏穩定性。當前基層鄉鎮政府在政策執行時缺乏穩定性。主要表現：首先，政策宣傳上的片面性。鄉鎮行政人員在政策的宣傳上往往“趨利避害”，只宣傳政策有利性的一面，忽視政策執行中可能產生的問題，久而久之必然會影響到政策實施的延續性。其次，政策實施上的選擇性。鄉鎮政府執行人員在政策實施上往往選擇一些能夠有效反映政績的近期政策，對于基礎性、長遠性的政策常常避而遠之。第三，政策調節上的短視性。針對政策執行中出現的問題，只是采取小修小補的方式，缺乏長遠的戰略性眼光，使得政策執行的連續性得不到保證。二是政策缺乏合理性。政策的合理性是指政策的制定要符合事物的發展規律，要尊重政策執行地方的客觀實際。政策缺乏合理性是當前我國鄉鎮政府政策執行過程中常常遇到的問題，這在某種程度上影響了政策執行的效果。這種狀況主要體現在：首先，上級制定的政策本身存在缺陷。一些政策的內容或者部分內容并不符合鄉鎮地方的自然及社會客觀狀況，缺乏實施的條件，導致不能達到預期的執行效果。其次，政策的制定者與執行者的利益差別。上級制定的一些政策過度側重整體性和全局性，在一定程度上忽略甚至犧牲了部分基層鄉鎮政府的利益；而作為執行的基層鄉鎮來說，自然會考慮在政策的夾縫中尋求自身利益的最大化。

（三）外部環境的制約及影響

政策執行環境是指政策在執行的過程中所受的自然條件與社會條件制約或影響的總和。改革開放取得的成就無疑為鄉鎮政府執行力的提升提供了良好的生態環境。但就現階段而言，我國依然存在著諸多阻礙鄉鎮政府執行力提升的問題。

⒈自然環境差別較大。我國國土幅員遼闊，不同地區的自然環境差別很大，尤其是西部地區的一些鄉鎮，其自然條件較差，氣候惡劣，交通閉塞，生態環境脆弱，這些不利因素都給政策執行帶來了更高的成本，已經成為制約部分鄉鎮政策執行力提升的重要因素。

⒉民主法治化程度不高。相對而言，部分基層鄉鎮行政人員文化程度偏低，缺乏民主和法制意識。在政策執行過程中，不是依照法律法規執行，而是以領導的意志或地區、部門的利益為出發點，變相執行甚至不執行相關的政策，結果導致鄉鎮政府的工作效率較低，政策執行效果不佳。

⒊經濟條件的制約。一方面，實行分稅制和廢除農業稅后，鄉鎮政府無法通過向農民攤派和多方借債的方式解決財政困難，加之上級撥付的專項資金和財政補助有限，使得鄉鎮政府的財政執行資源短缺，許多公共政策在基層難以得到有效執行。另一方面，鄉鎮政府機構運行成本過高，導致政策執行力較低。一些鄉鎮在非政策執行過程中消耗了大量的財政經費，無形中加大了行政執行成本，阻礙了政府政策的順利執行，最終降低了鄉鎮政府政策執行的效率。

⒋制度環境不完善。政府執行力的提升需要一系列的制度建設為依托，相關制度的缺失或不完善都會直接影響政府執行力的提升。就目前基層鄉鎮而言，政府執行力的制度環境還有待完善。盡管政務公開制度、績效評估制度、責任問責制度等在全國范圍內或在部分省市已逐步推行，但這些制度大部分還是處于探索和完善階段。

三、提升我國鄉鎮政府執行力的路徑選擇

（一）提高執行人員的綜合素質，增強執行主體的執行能力

毋庸置疑，政府執行力的提升在一定程度上取決于執行人員的執行力，而執行人員的執行力直接受制于執行人員的綜合素質。對于基層鄉鎮而言，提高鄉鎮政府執行力的關鍵是要提高執行主體的能力。

1.培育執行主體的健康心態。針對基層鄉鎮工作環境相對較差的情況，各地應該從實際出發，加強對基層行政人員的人性關懷，解決他們的實際困難，通過有效交流和溝通使其堅定扎根基層、服務基層的信心。

2.提升執行主體的道德水準。一方面，采用柔性方式，通過長期的思想道德教育，加強基層行政人員的職業道德修養，增強其行政道德意識，努力提高執行人員的道德素質。另一方面，加快制定和完善符合基層鄉鎮的剛性行政價值標準，通過制度的形式將其融入和貫穿到法律法規的制定、完善與實踐中。

3.增強執行人員的責任意識。既要明確行政人員在執行中所必須承擔的“政治責任、行政責任、法律責任和道德責任，同時，還要實行執行目標責任制，實現責任主體明晰化、責任層級清晰化、責任落實個體化，以不斷強化他們的責任性”。［2］

4.增強執行人員的執行能力。就基層鄉鎮而言，增強執行主體的執行能力，主要是增強執行主體在執行中所應具備的學習能力、服從能力、組織能力、協調能力、操作能力、應變能力、創新能力及修正能力。

（二）加強執行力文化建設，營造執行文化氛圍

執行力文化是 “政府組織內的全體執行主體所共享的關于 ‘執行’價值觀念、信念以及行為規范的總稱”。［3］當前，我國基層鄉鎮政府普遍缺乏執行力的文化氛圍。要提高鄉鎮政府執行力，改變目前這種狀況，就要努力培育和營造符合基層特點的執行力文化氛圍。

1.要轉變思想觀念，為建立鄉鎮執行力文化掃清障礙。隨著市場經濟體制的建立和服務型政府的構建，鄉鎮政府必須轉變理念，實現從行政向管理和服務的理念轉變。這種行政文化突出強調政府的社會管理和公共服務的功能，有利于激發行政人員的積極性和主動性，推動政府執行力的提升。

2.要培育鄉鎮政府執行力文化。執行力文化要發揮凝聚力、感染力和感召力的作用，其建設就應當從各鄉鎮自身的特點與實際出發，與各基層鄉鎮政府的實際情況相結合，只有這樣，才能創造出便于接受和推行的執行力文化。此外，在執行力文化建設過程中，要注重對文化內涵的把握，避免執行力文化的形式化和教條化。

（三）完善績效評估體系，提高政策執行效率

缺乏有效的績效評估機制是當前鄉鎮政府執行力較低的重要原因，因此，建立健全一套科學完善的績效評估體系是提升政府執行力的必然要求，也是建立基層服務型政府的必要條件。

1.要制定科學的績效考核標準。這個考核標準要包涵政治績效、經濟績效、文化績效、社會績效等多個方面，以經濟、效率、效果、效益和公平作為不可或缺的評價要素。

2.采取科學的評估方式。為了更好地發揮評估的作用，應按照政策規定，采取適當的執行行為的“執行過程”評估與對執行后的問題解決程度和影響程度的“執行效果”評估緊密結合的方式，充分體現評估體系的科學性和完整性。

3.堅持績效評估主體的多元化、方式的多樣化。績效評估體系的系統化和復雜化決定了評估主體應當是多元化的，基層鄉鎮的政府執行力評估體系應由鄉鎮政府自我評估、上級評估與專家評估、社會公眾評估相結合的四位一體構成。

（四）優化政府工作機制，提高政府執行力效率

1.優化鄉鎮政府的決策機制。一是要建立一套高質量、高水平的政府決策系統。這套決策體系是由信息、咨詢、決策、執行、監督、反饋、修正等諸多相互協調、相互配合的子系統構成。二是要推動政府決策的民主化。決策的民主化意味著當鄉鎮政府的決策在涉及基層群眾民生重大決策的制定時，應當完善政府決策、專家論證和群眾參與相結合的行政決策機制。三是保證政府決策的科學化。政府決策的科學化意味著政策必須尊重客觀規律，是客觀現實的反映。

2.優化政府機構設置與組織結構。就基層鄉鎮而言，優化政府機構設置與組織結構主要從兩個方面著手：.一是縱向設置要合理。綜合協調各方的利益，在確保政策執行順暢的前提下，積極推進政府層級的精簡。二是橫向設置要優化。政府部門要嚴格按照現實需要進行設置，并且要科學地劃分各部門的職責和權限，優化和規范各職能部門的配置。

3.完善政府執行機制。.一是要加強政策執行制度建設。政策執行制度是提升地方政府政策執行力的重要因素。“制定針對包括基層政府組織在內的各級政府組織執行各項政策的法律法規，通過法制化手段規定各級政府組織在執行政策時必須遵守或者參考遵守的流程，以保證政策執行指向正確的路徑，保證執行的順暢”［4］。二是要健全執行監督機制。加強政策執行過程的監督是避免權力腐敗，提高執行力的重要途徑。具體而言，不僅要實現監督主體的多元化和異體化，將立法、行政、司法等權力機關的監督與人民群眾、社會團體、新聞媒介的社會監督有機結合，形成全方位、立體的、縱橫交錯的多元監督體系，而且要實現政策執行中監督體系的制度化、法制化，要以法律、法規、條例等形式明確規定各個主體的監督規范和程序，以確保監督可以公開、有序、高效的運行。

［1］劉熙瑞.服務型政府——經濟全球化背景下中國政府改革的目標選擇［J］.中國行政管理，2002，（07）.

［2］張創新，韓艷麗.服務型政府視閾下政府執行力提升新探［J］.中國行政管理，2010，（10）.

［3］莫勇波.政府執行力：當前公共行政研究的新課題［J］.中山大學學報（社會科學版），2005，（01）.

［4］莫勇波.論提升中國地方政府執行力的策略選擇［J］.廣西民族學院學報（哲學社會科學版），2005，（06）.

（責任編輯：高 靜）

Improving the Township Government Executive Ability in View of Service－based Government

Wang Guanqun，Xu Yuanshan

The focus of building the service－based government are beneficially ensuring the wellbeing of the people and improving their lives.As the bottom administrative organ，the township government is basic，direct and widespread，its policy exertion directally influnce the realization of policy related with the interests of the people.The construction of service－based government urgently need improve the executive ability of the township government.Thorouly and compehensively analyzing the obstacle factors and seeking for the resolving path to improve the the township government executive ability，we can offer a certain help to build a service－based government.

service－based government；thetownship government executive ability；public policy

D63－3

A

1007－8207（2012）04－0006－04

2011－12－23

王冠群 （1980—），男，江蘇贛榆人，徐州師范大學管理學院講師，政治學博士，研究方向為基層政府理論。徐元善 （1956—），男，江蘇邳州人，徐州師范大學管理學院院長，教授，研究方向為行政倫理。

本文系中央編辦委托項目 “我國鄉鎮政府政策執行力問題研究”的階段性成果，項目編號：20100021。