中國社會組織的發展與成長
——基于當前政治生態的分析

張斌斌

（南京大學政府管理學院，南京210093）

中國社會組織的發展與成長
——基于當前政治生態的分析

張斌斌

（南京大學政府管理學院，南京210093）

近年來，社會組織在我國繁榮發展。作為公民社會的載體，社會組織的出現是社會進步的必然趨勢。社會組織的影響已經深入到民眾生活的諸多方面，逐漸成為能夠反映廣泛社會需求的有效組織形式，成為我國社會政治發展的推動力量之一。通過對社會組織的發展與我國特有政治生態的相關性分析，一方面表明社會組織的發展對我國政治結構的型塑作用，另一方面也表明在當前我國政治結構的適應性轉變中必須認識、把握社會發展規律。

社會組織；政治生態；政治結構；社會需求；社會組織管理

2011年2月19日至23日，胡錦濤總書記在中共中央黨校省部級主要領導干部“社會管理及其創新”專題研討班開班儀式上發表重要講話，就加強和創新社會管理提出了八條意見，其中包括“進一步加強和完善非公有制經濟組織、社會組織管理”。當前，社會組織的影響已經深入到民眾生活的諸多方面，逐漸成為能夠反映廣泛社會需求的有效組織形式，成為我國政治發展的推動力量之一。結合我國當前社會組織發展現狀，從政治生活領域分析社會組織發展的積極意義，探討社會組織與我國現實政治生態結構的契合所在，有利于進一步形成培育和規制并重的良性發展的社會環境。

一、社會組織的范圍界定

社會組織可以從定性的角度定義為：公民為實現社會成員或部分成員的利益需要通過自愿協作形成的一種組織形態，區別于企業組織的盈利性和政府組織的權威壟斷性。從其屬性上分析，目前較為權威的研究成果是“五種屬性”說，即組織性（organized）、私立性（private）、非利潤分配性(nonprofit-distributing)、自治性(self-governing)和志愿性(voluntary)。[1]在此基礎上，有學者針對中國社會組織發展及特征的特殊性，增加了“四種屬性”，即公益性、專業性、合法性、排除性（即排除宗教團體、政黨組織和宗族組織）。[2]

本文所指的社會組織范圍，其核心包括在國家各級民政部門注冊登記獲得法律地位的三類社會組織：社會團體（各種學會、協會、研究會等），民辦非企業單位（民辦醫院、民辦學校、民辦職業培訓機構等），基金會（個人出資用于公益項目的資產形態）；其外延包括大量未登記但以社會組織名義活動的“草根組織”，在華活動的境外社會組織，借助于信息技術而形成的網絡虛擬組織，可以不登記或者免于登記而具有法律地位的特殊社團，①改革轉型后的部分事業單位，城市社區中的業主委員會（業主大會），農村專業經濟合作社，基層自治性質的居委會和村委會等。盡管以上組織形式在實際運作當中不同于核心范圍內的三類組織，但在其發展趨向和組織功能定位上有很大相似性，可以認為是核心范圍的外圍社會組織。根據民政部民間組織管理局統計數據顯示，截至2009年，我國依法登記的各類社會組織有43.1萬個，其中社會團體23.9萬個，民辦非企業單位19萬個，基金會1843個。另外，本文引文中出現的“非政府組織”、“非營利組織”、“民間組織”等不同稱謂，只是從不同視角對社會組織的定義，其核心所指沒有大的差異。

二、社會組織在我國政治生態中的定位

馬克思和恩格斯在論述國家與社會的關系時，認為“由個人需要產生的各種活動組成了整個社會的經濟、社會基礎，并以此來決定國家這一政治共同體的形式和活動”，[2]肯定了社會對國家的決定作用，同時也辯證地指出了國家對社會發展的反作用。遵循馬克思恩格斯對國家—社會關系的理論分析路徑，有助于我們把握政府與社會組織的合理關系所在。

歷史上中國是一個有著悠久農耕文明的國家，在此基礎上逐漸形成了以中央統一集權統治為特征的政治結構，此結構強化了建立在權威和等級基礎上的縱向權力架構，而缺乏建立在契約平等基礎上的橫向權力架構。因而，在政治權力主體和公民社會之間難以形成“一種雙向的適度制衡關系，并以此來抑制各自的內在弊端，使國家所維護的普遍利益與公民社會所捍衛的特殊利益得到符合社會總體發展趨勢的平衡”。[3]

建國以來，盡管我們對建設社會主義政治、經濟、文化和社會文明提出了內容豐富、結構合理的規劃圖景，但在實踐中，社會經濟生活高度政治化，權力過于集中，嚴重擠壓了經濟和社會的發展空間。改革開放初期，政府將圍繞“以經濟建設為中心”和為經濟發展創造良好的社會環境這一目標作為施政重心，受到當時政策環境和社會穩定等多重因素影響，社會組織（民間組織） 基本上處于“經濟重心指導下的嚴格管理”狀態。[4]隨著我國社會主義市場經濟體制的建立和逐步完善，在深化改革的同時，我們所面臨的經濟社會環境也發生了很大變化。我們認識到市場經濟只是社會總體發展進步的過程之一。經濟快速發展的同時，由此引發的一系列矛盾凸顯，政治建設、文化建設和社會建設的協調發展問題受到重視。2006年10月11日，黨的十六屆六中全會通過了《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，這也表明社會建設的重點“正式從思想意識形態層面上升到制度建設層面”。[5]就構建和諧社會，實現經濟社會和人的全面發展這一重大歷史課題，政府主體面臨第二次職能轉型，并且逐步認識到了社會組織發展在經濟、政治和社會建設中的重要作用，“非營利組織所從事的發展項目除了直接的經濟效益之外，也會產生間接的社會政治影響”。[5]在2007年黨的十七大通過的政治報告中，再次肯定了社會組織的功能定位，將社會組織作為“發展基層民主，保障人民享有更多更切實的民主權利”的重要內容，提出“發揮社會組織在擴大群眾參與、反映群眾訴求方面的積極作用，增強社會自治功能”。至此，以社會組織為主要載體的公民社會力量正在逐步從接受管理者走向參與管理者的進程，社會組織在我國的政治生態中開始發揮自己的積極作用。

三、執政黨的領導與社會組織發展

中國共產黨作為中國特色社會主義事業的領導核心，在國家政治生活中占有重要地位。在利益表達和利益聚合上，政黨組織與社會組織之間存在一定的功能重疊，這也造成了社會組織在保持自己的獨立性和自治性的同時，對執政黨的群眾基礎和領導權威形成一定挑戰。[6]在西方，社會組織往往成為執政黨的反對派，甚至出現社會組織在擁有強大優勢地位時，直接介入國家政權領域的情況，如由主張環境保護的非政府組織而發展形成的綠黨，積極參政議政，已成為歐洲重要政治力量之一。政黨組織與社會組織之間的重要區別在于政黨組織以掌握政權和鞏固執政地位為目標，社會組織的作用在于能夠以組織化的形式反映民眾原子化的利益需求，以此強化執政黨與民眾的溝通和聯系。同時，社會組織還具有自我服務的功能。“非政府組織緩和了個人與國家之間的矛盾，它的發展不僅是非政府組織自身在數量和能力上的發展，也是非政府組織與政府關系的發展，其結果是增強了政府的能力。”[7]

現階段，中國共產黨在處理與社會組織的關系上，表現出對執政能力建設提升的不斷探索。中國共產黨領導與社會組織合作互動關系可以從以下幾點理解：首先，加強黨對社會組織的領導，擴大黨執政的社會基礎。黨的執政地位的合法性，取決于黨的執政能力，執政黨只有處理好與社會組織的互動關系，才能對社會組織的發展起到有效的引導和規范作用，才有利于黨的事業和全社會事業的進步；其次，社會主義民主政治建設是黨的領導、人民當家作主和依法治國三者的有機統一。改革開放以來，中國共產黨所制定的一系列重大方針政策，如推行社會主義市場經濟，進行農村和城市管理體制改革，推進村民自治等基層民主，建設社會主義法治國家，加強黨的執政能力建設等，客觀上都為社會組織的發展創造了合法的制度空間；再次，在合作互動關系基礎上，可以促進彼此在獲得外部力量的監督上相互受益。“社會組織在各個領域和社會生活各個層面的充分發展將加強執政黨新的執政基礎，形成各級黨組織與社會組織之間良性互動、相互依存，同時又相互監督、相互制衡的新型政治結構。”[8]對于執政黨來說，聽不到不同的見解和真實反饋，脫離基層群眾是非常危險的；對于社會組織來說，在發展的初級階段，其健康成長同樣離不開執政黨的規范和監督。

四、政治行政體制改革與社會組織發展

回顧改革開放以來我國行政體制改革的歷程，一方面主要圍繞建立社會主義市場經濟體制目標轉變政府職能，探索建立適應社會主義市場經濟條件下的政府行政模式，政府逐步放松了對微觀經濟領域的干預，職能向宏觀調控、市場監督、社會管理和公共服務上轉變；另一方面，隨著政府自身改革的不斷深化，公民社會也在逐步發展，表現為民眾利益訴求、意見表達、價值判斷和行為方式上的多元化趨向，要求不斷強化和創新政府的服務職能。在履行社會管理和公共服務職能上，現有的行政模式明顯難以跟上社會發展的需要。2008年2月，黨的十七屆二中全會通過的《關于深化行政管理體制改革的意見》，強調“深化行政管理體制改革是發展社會主義市場經濟和發展社會主義民主政治的必然要求，是政治體制改革的重要內容”，[4]提出：“更好地發揮公民和社會組織在社會公共事務管理中的作用,更加有效地提供公共產品。”

在行政體制改革的前期，改革的重心在于實現政企分開，比較注重市場效益的發揮和政府職能對“市場失靈”的有效補救。現在我們發現政府在提供公共服務和加強社會管理方面也存在“政府失靈”的可能。

政府行政體制改革與社會組織成長的密切相關性，可以從以下兩方面分析和理解：首先，“政府失靈”理論認為，在民主條件下，政府將按照最大多數投票人的意愿或者占主導地位的政治集團的意見提供公共物品。這樣的提供水平雖然能夠滿足中間需求的選民需要，但由于社會成員的需求狀況存在差異，一部分人對公共物品的過度需求得不到滿足，而另一部分人的特殊需求也得不到滿足。[8]政府保證的公共物品和服務供給與民眾多元化需求之間難以形成有效的契合機制。20世紀70年代末以來在西方社會政府管理中興起的“新公共管理”思潮及其實踐，其理論核心在于試圖突破傳統政府理論的局限，在公共產品生產領域把市場和社會的力量也引入進來，從而打破政府在公共產品和服務供給上的絕對壟斷地位，以實現公共產品更效率地提供。[9]在現實狀況中，我們發現大量公益慈善類社會組織在扶貧助困、衛生防疫、科技普及、教育、養老等多項民生領域，表現出了其貼近基層、運作靈活、組織化效率等方面的優勢，作為政府功能的代理角色，有效地補充了公共物品和服務的供給效果；其次，行政體制改革的方向是由“管制型”行政模式向“服務型”行政模式轉變，建立服務型政府是行政發展的必然趨勢。在這一轉變過程中，我們會發現政府在社會管理上同樣存在自身難以克服的困境。社會組織的獨立“第三方”角色在反映社會利益訴求、監督和評估公共政策、參與社會管理上有很強的比較優勢。[10]很長一段時間以來，我國在安全生產領域事故頻發，難以形成較為得力的防范化解機制。事實上，僅僅局限于行政問責、經濟懲罰和輿論壓力不足以形成有效的遏制措施。其原因一定程度上在于政府對安全生產的監管過程中忽視了基層勞動者在防范安全事故上的積極角色。單個的勞動者往往迫于生計而在明知存在安全隱患的情況下，放松了警惕。這就表明建設以人為本的服務型政府，由政府單方面“管”顯然是不足的，還需要形成與管理對象的有效回應和互動機制。而作為獨立于政府和企業之外的社會組織，在維護勞動者勞動權利上有更大的活動空間。

基于以上分析，筆者認為建設服務型政府離不開社會組織的發展和成長，在行政體制改革的推進過程中，伴隨著的是社會組織的積極角色扮演。

五、加強人大、政協工作與社會組織的成長

作為實現人民民主的重要形式，人大工作的核心是廣泛收集民意，集中反映民情和有效推進政治民主建設。社會組織在其活動目標、組織原則、運行機制等方面對人大制度的發展和健全形成了必要的支持力量，盡管社會組織這種力量還比較微弱，但其發展趨勢卻是不可違逆的，社會組織的積極作用主要體現在以下兩方面：一方面，社會組織積極參與人大法律出臺、政策制定活動。國家法律和政策是利益結構調整的重要工具。現代社會中，決策的科學化和決策的民主化是相輔相成的關系，科學性要求決策必須建立在更多受影響群體的積極參與和交流溝通上，決策的有效性才會得到廣泛的社會承認。有效的民主決策同樣離不開專業化、科學化的理論知識指引和規范，必須遵循決策對象的自然發展規律；另一方面，社會組織作為公民結社的產物，是公民自治性組織的重要形式，其特有的民主化管理機制和組織運作形態，是政治社會化的重要途徑，對于提升公民的參政議政觀念和技能意義重大。社會組織可以通過自己的制度化功能，培養公民的民主參政意識和民主文化，從而使廣大民眾和人大代表得到必要的民主訓練，更加明確自身的政治義務。社會組織這些功能的有效發揮是我國政治民主實現的前提和基礎。[11]

作為我國最廣泛的愛國統一戰線組織，人民政協“在反映著我國政治發展獨特性的同時，也表明了現代制度文明的一般視角”，[12]在當代中國政治生活中有其特殊地位。新時期政協工作緊緊圍繞團結和民主兩大主題，其民主監督、參政議政職能的充分履行，有必要考慮吸收以社會組織為代表的新型社會力量，以增強人民政協的包容性、擴大人民政協的團結面，這對于社會組織由“體制外”向“體制內”融合接軌也是一個探索與嘗試，使人民政協不僅成為各民主黨派和人民團體的政治聯盟，而且成為包括各黨派、各團體、各民族、各階層和各界人士的廣泛政治聯盟。

六、結 語

隨著我國公民社會的逐步成形，社會組織的繁榮與發展成為必然。但同時我們也要清醒地認識到我國社會組織的發展有其特殊復雜性，這不僅表現在其組織范圍界定上，而且表現在我國當前的現實環境影響，社會組織的發展也面臨著許多干擾因素。本文通過對社會組織的發展與我國特有政治生態的相關性分析，一方面表明社會組織的發展對我國政治結構的型塑作用所在，另一方面也表明在當前我國政治結構的適應性轉變中必須認識、把握社會發展規律。

注 釋：

①根據2000年12月5日發布施行的《民政部關于對部分社團免于社團登記有關問題的通知》，8個參加中國人民政治協商會議的社會團體不登記，它們包括：中華全國總工會、共青團中央、中華全國婦女聯合會、中國科學技術協會、中華全國歸國華僑聯合會、中華全國臺灣同胞聯合會、中華全國青年聯合會、中華工商業聯合會；經國務院批準14個免于登記的社會團體，它們包括：中國文學藝術界聯合會（包括下屬11個文藝家協會）、中國作家協會、中華全國新聞工作者協會、中國人民對外友好協會、中國人民外交協會、中國國際貿易促進會、全國殘疾人聯合會、宋慶齡基金會、中國法學會、中國紅十字總會、中國職工思想政治工作研究會、歐美同學會、黃埔軍校同學會、中華職業教育社。

[1][美]萊斯特·M·薩拉蒙.全球公民社會——非營利部門國際指數[M].陳一梅，譯.北京：北京大學出版社，2007：12-13.

[2]陸明遠.培育與規制——中國政府的社會組織管理模式研究[M].天津：天津人民出版社，2010.

[3]鄧正來.市民社會與國家[M].成都：四川人民出版社，1997:13.

[4]高丙中，袁瑞軍.中國公民社會發展藍皮書[M].北京：北京大學出版社，2008.

[5]趙黎青.非政府組織與可持續發展[M].北京：經濟科學出版社，1998:189.

[6]吳輝.論執政黨與社會組織發展[J].中國井岡山干部學院學報，2010，(3).

[7][美]朱莉·費希爾.NGO與第三世界的政治發展[M].鄧國勝，趙秀梅，譯.北京：社會科學文獻出版社，2002：2.

[8]王名.社會組織概論[M].北京：中國社會出版社，2010:214.

[9]周紅云.中國社會組織管理體制：基于治理與善治的視角[J].馬克思主義與現實，2010,(5).

[10]周建國，張勁松，祁朝標.移民政策評估中獨立第三方的邏輯與體系：基于南水北調移民政策評估的分析[J].公共管理高層論壇，2008,(2).

[11]馬國芳，陳蘭芳.關于和諧社會進程中社會組織發展的探索[J].云南行政學院學報，2009,(3).

[12]程竹汝.中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度基本理論問題思考[J].政治學研究，2011,（2）.

C912.3

A

1002-7408（2012）01-0029-03

張斌斌（1988-），男，山西晉城人，南京大學政府管理學院行政管理專業碩士研究生，研究方向：公共管理理論、公共政策。

［責任編輯：孫巍］