呼應社會管理創新 推進地方立法民主——以公共治理為視角

□ 黎堂斌

當前，我國正處于社會結構深刻變動、利益格局深刻調整的關鍵時期。胡錦濤總書記多次強調，要加強和創新社會管理，建設中國特色社會主義社會管理體系，確保社會既充滿活力又和諧穩定。作為省級地方國家權力機關，如何在履行憲法和法律賦予的立法職能過程中，對社會管理創新進行呼應，是擺在我們面前一個亟待研究的問題。

黨的十七大以來，中央多次提出要“建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局”。這一格局明確了黨委領導核心的地位，政府社會管理的職能，社會組織協同的功能和公民廣泛參與的作用。不難看出，這種“社會管理格局”其實就是一種公共治理模式（參見羅豪才等著：《軟法與公共治理》）。公共治理理論是20世紀中后期以來世界范圍內公共領域發生深刻變革和公共行政學科發展的產物。公共治理模式具有以下幾個特征：一是主體多元化，二是方式多樣化，三是過程公開化，四是利益最大化。需要強調的是，公共治理的內在價值在于充分尊重和相信公民社會的自組織和自管理能力，依靠國家與社會、政府與公民的良好合作來進行公共事務管理，在兼顧公益和私益的基礎上實現社會整體利益的最大化，這一點與我們當前強調的以人為本、構建社會主義和諧社會的社會管理目標，是契合一致的。

據此，本文試以公共治理為視角，對如何呼應社會管理創新、推進地方立法民主，作一粗淺探討。

一、培育地方立法的多元主體

強化地方立法機關構成的多元性。推進地方立法民主，要以地方立法機關組成的民主作為前提。立法機關組成民主，意味著代表選舉更加普遍、平等、真實，真正體現人民的意志；選出的代表作為立法機關組成人員，不但要具有代表性特征，更要具有功能性內涵。就代表性特征而言，通過間接選舉選出來的代表，要能廣泛體現出民族、種族、性別、職業等多方面的代表性，從源頭上保證多元利益主體在代表結構中有很好的體現；就功能內涵而言，作為行使立法權的主體，代表要具有一定的法律知識、政治素質、參政議政能力，常委會要增加專業性、學者型專職委員，完善與立法相關專業的委員結構。

培育地方立法的多元參與主體。強調地方立法主體的多元化，并非否定地方人大作為地方立法機關的地位和作用，而是主張在地方立法活動過程中，作為權利主體的個人和組織能以參與主體的身份平等地參與進來。這是公共治理“主體多元化”對地方立法民主的重要啟示之一。當下，培育地方立法多元參與主體，應當解決以下幾個問題：一要明確參與主體的種類。從社會關系主體的總體構成來看，在地方立法領域，除了地方立法機關這一行使地方立法權的主體之外，其余則是與之相對的權利主體，主要包括個人、組織和利益聯盟。二要明確參與主體的范圍。如何確定這樣的參與范圍，需要兼顧充分性和必要性，一則盡可能賦予更多的個人和組織以參與主體資格，二則又要設置某種標準來將這種資格授予那些有必要參與的個人和組織。需要特別指出的是，在培育地方立法的多元參與主體時，要注重引導和量力而行。既要順應多元利益格局對不斷拓展權利的主體參與地方立法廣度和深度的需要，增強地方立法的民主性和科學性，同時又要理性估計參與主體的參與意識、參與能力，切合地方實際界定參與主體的范圍及其對地方立法的參與范圍和程度。

二、推動地方立法活動方式的多樣化

擴大立法項目的利益代表性。一要加強調查研究，拓展立法項目征集渠道。立法機關要準確把握經濟社會發展對地方立法的客觀需要，科學地進行立法決策；充分保障代表行使提法規案的權利，創造條件支持他們提出成熟的具有廣泛代表性的法規案；不斷擴大立法項目征集源頭，公開向社會征集立法項目。二要發揮立法綜合機構的主導作用，建立科學的項目論證機制。要對項目征集到規劃、計劃編制進行統籌安排，為相關利益主體提供利益博弈的開放式平臺，使確定的立法項目有多元利益代表性。

增強法規起草的民主性。一是拓寬法規案的起草渠道。打破由政府主導法規起草權的局面，強化人大各專門委員會、人大常委會各工作委員會的法規起草職能，充分引入專家、學者的力量，多建立像地方立法咨詢專家庫這樣的智囊組織，切實拓寬法規起草渠道，增加參與起草人員的廣泛性和代表性。對部分專業性、技術性較強的地方性法規，可以通過立法招標等形式，有償委托給高校、科研機構、社會組織、學術團體等組織進行起草。建立起草回避制度，杜絕法規起草過程中的部門利益影響。二是改革和完善法規草案的論證制度。要改變過去只重領導意見與利益相關部門意見的局面，充分考慮利益關聯群體的廣泛性和利益訴求的真切性，通過調查、聽證、座談等形式，使有利益關聯的參與主體能夠參與到法規草案的論證過程中來，保證他們的訴求得到反映，利益得到合理反饋。

增進法規審議的合意與共識。首先，充分發揮聯組會議和全體會議的審議作用。不斷推進聯組審議、全體審議的規范化、制度化，從制度上保證組成人員有交換意見、充分溝通的渠道，有效避免組成人員之間的信息不對稱，有利于集思廣益、達成共識。其次，建立規范的審議意見溝通機制。在統一審議法規草案時，對數量較多、較為分散的不同意見，應全面完整地反映出來。對沒有采納的重要意見，應向提出意見的組成人員進行溝通說明，并在主任會議聽取審議修改情況時予以說明。對一些爭議較大、涉及利害關系的重要分歧意見，一時難以斷定，可以建議暫不進行表決，會后再進行調研論證，確保不發生“多數人的專權”。再次，建立地方性法規草案修正案制度?？梢越梃b國外立法程序中對有不同意見的條款提出修正案的普遍做法，最大限度地吸收常委會組成人員的審議意見，充分發揮其作為立法主體的職能作用，有效解決法規草案審議過程中重大意見分歧。

三、擴大地方立法過程的公開性

建立地方立法公開制度?；\統地講，立法公開就是“立法程序的每一階段、每一步驟及其階段性都應當以社會外界看得見的方式進行，向社會公開，公眾有權知悉并取得立法的有關資料和信息”（畢可志：《論建立和完善立法公開制度》）。除法律法規有特別規定應當保密的外，應當公開所有便于公眾對地方立法全面了解的資料和信息，既要包括立法依據、背景資料、擬立法案的主要問題等實體內容，也要包括公眾參與的途徑和方式等程序內容。要注重借鑒國外立法公開的先進經驗，結合地方立法實際，不斷提高公眾對地方立法的可接受性、易參與性。在公開方式上要多樣化，充分發揮廣電、報紙、網絡等媒介的作用；在公開內容上要全面，不僅要有法規草案本身的內容，還要有相關的文書檔案等；在公開環節上要按階段逐步公開，注意立項、起草、審議、表決等不同階段的特點，選擇合適的公開方式。

增強立法機關對參與主體的互動與回應。在地方立法活動過程中，應通過召開聽證會、座談會等形式，邀請相關參與主體參與到立法活動中來。立法機關以普通主體的身份，充分陳述所要聽證、座談事項的全面、真實信息；參與主體以平等的身份對自己所關心的事項進行詢問、提出合理的意見與建議，確保在互動過程中，能發出自己所代表利益群體的真實聲音。通過充分溝通、協商，立法機關與參與主體“各取所需”，多作換位思考，盡可能增加認同、促進共識。目前，立法機關“注重”吸納參與主體對地方立法活動的參與，但并不重視參與之后對其合理意見、建議的處理，使參與主體與地方立法機關的互動往往流于一種形式，使參與主體對地方立法民主失去信任，影響了地方立法的效果。立法機關要切實改變“作秀”的心態，重視對參與主體所提意見、建議的處理與回應，不斷激發他們參與的熱情，進而支持地方性法規的實施。

四、構建促進社會整體利益最大化的地方立法機制

地方立法民主的最高境界，是各立法主體（包括立法權行使主體和立法參與主體）在廣泛、充分地溝通、協商基礎上達成合意，將這種合意通過一定的技術、形式固化為地方性法規，進而約束、調節多元利益主體的利益訴求，促進社會實現建立在內部平衡機制上的和諧狀態。這個過程其實已經隱含了兩層意思，一層是各立法主體都以平等的身份進行博弈，另一層是立法機關既是這博弈過程中的一個普通的主體，又以所行使的立法權這一公權為后盾，成為主導、協調整個立法活動的“掌舵者”。

在利益日趨多元化的形勢下，各利益主體在參與地方立法過程中，不可避免地會產生利益沖突，地方立法就成了平衡、保護各方利益的最后一道屏障。因此，建立一種什么樣的利益平衡機制，就成了關鍵。在地方立法過程中，各參與方力量有懸殊，博弈的過程不能依靠各方的自覺。強勢方會千方百計保全自己的利益，弱勢方也會不甘示弱，這樣一來，利益矛盾就有激化的危險。立法機關應當找準“掌舵者”的角色定位，充分發揮主導作用，運用有形之手對立法過程進行適當的調控，根據地方立法“自由與秩序、公平與效率辯證統一”的價值取向，積極協調、平衡各方利益，實現民意匯集與社會治理目標的和諧統一。