黨的十六大以來對社會管理創新的探索與實踐

● 涂小雨

黨的十六大以來對社會管理創新的探索與實踐

● 涂小雨

黨的十六大以來，歷屆中央全會和黨的全國代表大會都對加強和創新社會管理進行了研究和部署，提出了一系列適合中國國情、具有中國特色的理論和政策。從轉變政府職能到健全社會管理格局，從提升社會管理能力到健全社會管理體系，黨對社會管理的探索和實踐不斷深入，具有中國特色的社會主義社會管理體系逐漸形成。

黨的十六大以來；社會管理；探索與實踐

加強和創新社會管理是適應我國經濟社會發展的階段性特征提出的重大時代課題。伴隨著經濟建設的巨大成就，環境污染、GDP崇拜、貧富差距拉大、社會建設滯后、官員階層的大面積貪污腐敗、政治體制改革舉步維艱等問題層出不窮，嚴重拷問社會公平的底線，社會管理的重要性和緊迫性日益凸顯。而我國用30多年的時間走完了西方發達國家上百年甚至幾百年才走完的道路，西方國家在不同歷史階段產生的矛盾在我國短期內集中呈現。因此，當前我國社會管理的難度之大、問題之復雜舉世罕見。[1]隨著全面建設小康社會目標的提出，我們黨對社會管理的探索與實踐逐漸深化。黨的十六大以來的十年，是中國社會管理開始啟動的十年，是中國社會管理從制度機制、管理理念、方式方法開始現代轉型的十年，在中央層面，加強和創新社會管理被視為全面建設小康社會的重要目標、構建社會主義和諧社會的重要環節、中國特色社會主義事業總體布局的重要組成部分、加強黨的執政能力建設的題中應有之義。

應該說，黨的十六大以來我們黨對社會管理的認識有一個逐漸深化的探索過程，但其所堅持的基本目標與原則是一貫的。總目標就是要使社會既充滿活力又保持和諧穩定，為實現“十二五”目標凝聚強大力量，全面提高社會管理科學化水平，提高社會團結水平，增強社會凝聚合力。具體目標主要包括協調社會關系、規范社會行為、解決社會問題、化解社會矛盾、應對社會風險、保持社會穩定、維護社會公正、促進社會和諧等。總原則就是要最大限度激發社會活力，最大限度增加和諧因素，最大限度減少不和諧因素。具體原則包括以人為本，服務為先；多方參與，共同治理；關口前移，源頭治理；綜合施策，依法管理；全面協調，持續發展；統籌兼顧，和諧有序等。

一、黨的十六大到十六屆六中全會：轉變政府職能，健全社會管理格局

從黨的十六大到十六屆六中全會這五年時間里，歷屆中央全會對社會管理工作都進行了切合實際的探索與謀劃，重點圍繞轉變政府職能，健全社會管理格局。黨中央把社會管理作為與市場監管、公共服務、經濟調節相并列的政府四大職能之一，并首次提出了“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的社會管理格局。在這五年時間里，社會管理開始成為中央高層關注的一個重要議題，加強和創新社會管理開始破題。

2002年黨的十六大提出要改進社會管理。十六大報告的第五部分“政治建設和政治體制改革”在談到“維護社會穩定”，完成改革和發展的繁重任務，必須保持長期和諧穩定的社會環境。各級黨委和政府要滿腔熱情地解決人民群眾工作和生活中的實際問題”時提出，要堅持打防結合、預防為主，落實社會治安綜合治理的各項措施，改進社會管理，保持良好的社會秩序。在這里，社會管理被歸類為加強社會治安綜合治理、維護社會穩定秩序的一個方面。2003年的十六屆三中全會提出要從完善社會主義市場經濟角度提出完善政府社會管理職能。全會審議通過的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制的決定》的第一部分“我國經濟體制改革面臨的形勢和任務”指出，要完善政府社會管理和公共服務職能，為全面建設小康社會提供強有力的體制保障。在《決定》的第十一部分“深化行政管理體制改革，完善經濟法律制度”中提出要合理劃分中央和地方經濟社會事務的管理責權。按照中央統一領導、充分發揮地方主動性積極性的原則，明確中央和地方對經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務方面的管理責權。這里非常明確地把社會管理歸類為與經濟調節、市場監管、公共服務相并列的四大職能之一。

2004年黨的十六屆四中全會，首次提出“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的社會管理格局。相比較于把社會管理僅僅作為政府的一個職能，這在理論和實踐上都是一個重大的突破。社會管理不僅僅是政府的事，而是需要社會和公眾共同參與的一種多元治理模式。標志著黨對社會管理探索的深化。全會審議并通過的《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》的第四部分“堅持把發展作為黨執政興國的第一要務，不斷提高駕馭社會主義市場經濟的能力”提出黨委要支持政府依法充分履行職責，推動政府依法行政，加快轉變職能，深化行政體制改革，真正實現政企分開、政資分開、政事分開，主要運用經濟和法律手段管理經濟活動，集中精力抓好經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務。《決定》的第七部分“堅持最廣泛最充分地調動一切積極因素，不斷提高構建社會主義和諧社會的能力”中指出，加強社會建設和管理，推進社會管理體制創新。深入研究社會管理規律，完善社會管理體系和政策法規，整合社會管理資源，建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局。

2005年黨的十六屆五中全會從行政管理體制改革角度提出完善政府社會管理職能。全會審議并通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》的第七部分“深化體制改革和提高對外開放水平”提出，要著力推進行政管理體制改革，繼續推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，減少和規范行政審批。各級政府要加強社會管理和公共服務職能，不得直接干預企業經營活動。《建議》的第九部分“推進社會主義和諧社會建設”指出要積極促進社會和諧。建設社會主義和諧社會，必須加強社會建設和完善社會管理體系，健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局。2006年黨的十六屆六中全會首次提出加強社會管理的七個方面的具體內容。這表明對社會管理的認識已經突破了宏觀層面的理論范疇，從中觀和微觀層次進入了具體的操作層面。說明黨站在構建社會主義和諧社會的時代高度，對社會管理的探索進入了一個全新的階段。全會審議并通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》的第二部分“構建社會主義和諧社會的指導思想、目標任務和原則”提出要達到“全社會創造活力顯著增強，創新型國家基本建成；社會管理體系更加完善，社會秩序良好”的目標。《決定》的第四部分“加強制度建設，保障社會公平正義”提出要堅持科學立法、民主立法，完善發展民主政治、保障公民權利、推進社會事業、健全社會保障、規范社會組織、加強社會管理等方面的法律法規。《決定》第六部分“完善社會管理，保持社會安定有序”提出加強社會管理，維護社會穩定，是構建社會主義和諧社會的必然要求。必須創新社會管理體制，整合社會管理資源，提高社會管理水平，健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局，在服務中實施管理，在管理中體現服務。

二、黨的十七大以來：提升社會管理能力，健全社會管理體系

黨的十七大以來，中國改革開放進入關鍵時期和攻堅階段，社會轉型加速，社會思潮多元多變，社會結構和利益格局面臨著劇烈而深刻的時代變遷。社會管理工作的重要性日益上升，歷屆中央全會都對社會管理進行了深入的研究和思考，逐漸突破了把社會管理僅僅作為政府職能的認識，提出要不斷提升社會管理能力，健全適合中國國情、具有中國特色的社會主義社會管理體系，這標志著黨對社會管理的探索更加科學化。

2007年黨的十七大首次提出了健全社會管理體系的任務。也可以這樣說，黨的十七大吹響了健全社會管理體系的號角，從黨的十七大開始，黨對社會管理的理念思路更加科學縝密，指導性與操作性更強。黨的十七大報告在第一部分“過去五年的工作”肯定了過去五年社會建設全面展開，社會管理逐步完善，社會大局穩定，人民安居樂業。報告第四部分“實現全面建設小康社會奮斗目標的新要求”提出要加快發展社會事業，全面改善人民生活，達到“社會管理體系更加健全”的目標。報告第六部分“堅定不移發展社會主義民主政治”提出要要健全政府職責體系，完善公共服務體系，推行電子政務，強化社會管理和公共服務。2008年黨的十七屆三中全會提出要進一步健全農村社會管理體系。社會管理體系是一個宏觀的概念和命題，并不是人們時常理解的社會管理僅僅是在城市中進行的狹義的社會管理，而是包括廣大農村地區的完整的系統的管理體系。全會審議并通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》的第一部分“新形勢下推進農村改革發展的重大意義”中指出要促進社會和諧，必須抓住農村穩定這個大局，完善農村社會管理，促進社會公平正義，保證農民安居樂業，為實現國家長治久安打下堅實基礎。《決定》第二部分“推進農村改革發展的指導思想、目標任務、重大原則”提出要促進農村社會管理體系進一步完善。《決定》第三部分“大力推進改革創新，加強農村制度建設”中提出要統籌城鄉社會管理。《決定》第五部分“加快發展農村公共事業，促進農村社會全面進步”提出要強化農村社會管理。堅持服務農民、依靠農民，完善農村社會管理體制機制，加強農村社區建設，保持農村社會和諧穩定。

2009年黨的十七屆四中全會從提高促進社會和諧能力的角度提出要重點提高社會管理的本領。加強和創新社會管理，不斷提升社會管理水平，促進社會和諧，關鍵在黨，關鍵在黨的各級領導干部。因此，提高社會管理的本領，是加強黨的執政能力建設的一個關鍵環節，是保持黨的先進性的必然要求。全會審議并通過的《中共中央關于加強和改進新形勢下黨的建設若干重大問題的決定》的第五部分“深化干部人事制度改革，建設善于推動科學發展、促進社會和諧的高素質干部隊伍”提出領導班子和領導干部要重點提高群眾工作、公共服務、社會管理、維護穩定的本領。2010年黨的十七屆五中全會從建立健全基本公共服務體系的角度提出要加強社會管理能力建設，創新社會管理機制。全會審議并通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》的第一部分“加快轉變經濟發展方式，開創科學發展新局面”提出“十二五”時期要實現社會管理制度趨于完善，社會更加和諧穩定的目標。《建議》的第八部分“加強社會建設，建立健全基本公共服務體系”提出要加強社會管理能力建設，創新社會管理機制，切實維護社會和諧穩定。《建議》的第十部分“加快改革攻堅步伐，完善社會主義市場經濟體制”提出要培育扶持和依法管理社會組織，支持、引導其參與社會管理和服務。《建議》把社會管理納入其中并作為一個重要內容進行整體部署，體現了黨的意志與人民意志的高度統一，也表明了社會管理的重要性隨著改革開放的深入發展與日俱增。2011年黨的十七屆六中全會從文化體制改革的角度提出加快政府職能轉變。全會審議并通過的《中共中央關于深化文化體制改革推動社會主義文化大發展大繁榮若干重大問題的決定》的第七部分“進一步深化改革開放，加快構建有利于文化繁榮發展的體制機制”提出要創新文化管理體制，深化文化行政管理體制改革，加快政府職能轉變，強化政策調節、市場監管、社會管理、公共服務職能，推動政企分開、政事分開，理順政府和文化企事業單位關系。

三、“2·19講話”以來黨中央關于社會管理的重要舉措和創新

進入2011年，在中央層面密集出臺了一系列關于社會管理的重要舉措和重要政策，提出了關于社會管理工作的原則、目標、方向及主要內容等。從完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局，到推進社區網格化管理、實現基層服務管理全覆蓋和精細化；從加大民生投入、夯實社會管理基礎，到有效整合公安、司法、民政等力量，打造基層社會服務管理平臺；從著力解決影響社會和諧穩定突出問題，到利用網絡微博加強政務服務，各地各部門積極貫徹中央決策部署，努力探索社會管理的新途徑新方法，思想認識進一步提高，工作力度進一步加強。[2]無論是在黨委和政府層面，還是在國家憲政層面，黨中央、國務院和全國人大都針對中國社會管理面臨的主要問題和所要解決的主要矛盾進行了周密的安排和部署，使社會管理工作的重要性在國家層面上更加突出。這表明中央已經決定把社會管理工作作為推動全面建設小康社會、構建社會主義和諧社會的重要抓手，要在理論上和政策上，探索社會管理的內在規律，制定出具有中國特色、符合中國實際的政策、制度、法規，初步形成一個能統管全局的中國特色社會主義社會管理體系。

2011年2月19日省部級主要領導干部社會管理及其創新專題研討班開班式在中共中央黨校舉行，胡錦濤發表重要講話。他指出，緊緊圍繞全面建設小康社會的總目標，牢牢把握最大限度激發社會活力、最大限度增加和諧因素、最大限度減少不和諧因素的總要求，以解決影響社會和諧穩定突出問題為突破口，提高社會管理科學化水平，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局，加強社會管理法律、體制、能力建設，維護人民群眾權益，促進社會公平正義，保持社會良好秩序，建設中國特色社會主義社會管理體系，確保社會既充滿活力又和諧穩定。胡錦濤對我國的社會管理做出了一個準確的客觀判斷，即“我國社會管理與我國國情和社會主義制度總體上是適應的，我國社會大局穩定，社會形勢總的是好的”。但同時也要清醒地認識到發展中不平衡、不協調、不可持續問題依然突出。胡錦濤又對當前社會管理領域中需要重點抓好的八項工作進行了安排部署，為未來中國的社會管理工作指明了方向，確定了重點。這八項工作分別是：進一步加強和完善社會管理格局；進一步加強和完善黨和政府主導的維護群眾權益機制；進一步加強和完善流動人口和特殊人群管理和服務；進一步加強和完善基層社會管理和服務體系；進一步加強和完善公共安全體系；進一步加強和完善非公有制經濟組織、社會組織管理；進一步加強和完善信息網絡管理；進一步加強和完善思想道德建設。

2011年3月14日第十一屆全國人民代表大會第四次會議批準了《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》，2011年3月17日《綱要》正式發布。以整整一篇（第九篇《標本兼治 加強和創新社會管理》）五章、3500字詳細闡述了“十二五”時期社會管理的思路、目標、任務、方針、措施等。這表明在國家憲政層面，社會管理工作得到了高度重視和正式認可，并具有了在理論和實踐層面的權威性和合法性。《綱要》主要從創新社會管理體制、強化城鄉社區自治和服務功能、加強社會組織建設、完善維護群眾權益機制、加強公共安全體系建設等五個方面對新時期加強和創新社會管理工作進行了闡述和解讀。《綱要》又重申了加強和創新社會管理的背景、要求和目標，即“適應經濟體制深刻變革、社會結構深刻變動、利益格局深刻調整、思想觀念深刻變化的新形勢，創新社會管理體制機制，加強社會管理能力建設，建立健全中國特色社會主義社會管理體系，確保社會既充滿活力又和諧穩定。”

2011年5月30日中共中央政治局召開會議，研究加強和創新社會管理問題。這是十七屆中共中央政治局第一次專題研討創新社會管理問題，也表明了中央對社會管理工作的高度重視與強力推動。會議堅持了胡錦濤“2·19”中央黨校講話精神，堅持了對我國社會管理態勢的基本判斷：社會管理與我國國情和社會主義制度總體上是適應的。但同時又清醒地指出，隨著實際情況的變化,我國社會管理理念思路、體制機制、法律政策、方法手段等方面還存在很多不適應的地方,解決社會管理領域存在的問題既十分緊迫又需要長期努力。要以解決影響社會和諧穩定突出問題為突破口,通過協調社會關系、規范社會行為、化解社會矛盾和深入細致的群眾工作,維護人民群眾權益,促進社會公平正義,保持社會良好秩序,有效應對社會風險,為黨和國家事業發展營造更加良好的社會環境。

2011年7月中共中央、國務院印發了《關于加強和創新社會管理的意見》，明確了加強和創新社會管理的指導思想、基本原則、目標任務和主要措施。指出要健全社會矛盾調處機制、健全社會穩定風險評估機制、完善社會治安防控體系。關于健全社會矛盾調處機制，《意見》指出，完善矛盾糾紛排查預警、調解處置機制。健全人民調解網絡，發展行業性、專業性人民調解組織。健全政府職能部門為主體的行政調解工作機制。加強司法調解工作。關于健全社會穩定風險評估機制，《意見》指出,建立地方各級黨委、政府和有關部門重大工程項目建設和重大政策制定社會穩定風險評估機制，凡是與人民群眾切身利益密切相關、影響面廣、容易引發社會不穩定問題的重大決策事項，都要進行社會穩定風險評估。關于完善社會治安防控體系，《意見》指出,堅持打防結合、預防為主、專群結合、依靠群眾的方針，以社會化、網絡化、信息化為重點，健全點線面結合、網上網下結合、人防物防技防結合、打防管控結合的立體化治安防控體系。

2011年9月16日，中央社會治安綜合治理委員會更名為中央社會管理綜合治理委員會。雖兩字之差，卻內在地反映了黨對社會管理理念的重大變化。“社會治安”表明了黨委政府面對社會矛盾時的管制與強制理念，即認為社會矛盾需要利用黨委權威和政府權力去管制，需要用剛性的手段去壓制。而“社會管理”則凸顯出黨委政府面對社會矛盾時的協商協調理念，即認為社會矛盾需要具體情況具體分析，針對不同的矛盾類型與層次分類疏導，靈活柔性處理，堅持以人為本。

在2012年全國兩會中，溫家寶總理所作的政府工作報告指出要加強社會矛盾化解、社會管理創新、公正廉潔執法。強化政府社會管理和公共服務職能。提高城鄉基層群眾性自治組織的自治能力。積極穩妥推進戶籍管理制度改革，推動實行居住證制度，為流動人口提供更好服務。以信息共享、互聯互通為重點，加快建設國家電子政務網。大力推進政務誠信、商務誠信、社會誠信建設，構建覆蓋全社會的誠信系統。加強和改進互聯網管理，營造健康的網絡環境。健全重大決策社會穩定風險評估機制和突發事件應急管理機制。加強安全生產監管，防止重特大事故發生。深入開展打擊侵犯知識產權和制售假冒偽劣商品行動。增強食品安全監管能力，提高食品安全水平。加強和改進信訪工作。加強法律服務和法律援助。嚴密防范和依法打擊違法犯罪活動，保障人民群眾生命財產安全。

總之，黨的十六大以來，黨對社會管理創新的探索和實踐不斷深入，中國特色社會主義管理體系逐步形成。

[1]楊學博.“當代中國社會管理問題學術研討會”強調——加強社會管理研究的前瞻性系統性持續性[N].人民日報，2012-01-05.

[2]張宿堂,霍小光,陳二厚,李斌,李忠發.總攬全局 科學發展——以胡錦濤同志為總書記的黨中央2011年治國理政紀實[N].人民日報，2012-01-04.

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1009-928X(2012)09-0005-04

作者系中共河南省委黨校科學社會主義教研部副教授

■ 責任編輯：周奕韻