利益分化時代的城市社區管理體制創新研究
——以廣州、深圳“居站分設”模式為例

李璐

（天津師范大學a.政治文化與政治文明建設研究院；b.政治與行政學院，天津300387）

利益分化時代的城市社區管理體制創新研究
——以廣州、深圳“居站分設”模式為例

李璐a,b

（天津師范大學a.政治文化與政治文明建設研究院；b.政治與行政學院，天津300387）

改革開放以來，市場經濟的深入發展帶來了社會利益格局的深刻轉變，我國已經進入一個具有非均衡特征的利益分化時代，社會矛盾和社會沖突暗流涌動。在此背景下，通過創新社會管理體制、機制以實現利益協調與社會和諧就成為一項極為緊迫的任務。城市社區作為社會管理的重要戰略空間，正成為社會管理體制改革與創新的重要載體，其在城市基層管理和社會穩定中發揮著日益重要的作用。從“議行合一”到“議行分設”作為地方政府社區管理體制改革的創新性探索，在實踐中取得了明顯的運作績效，但要實現更高層級的社區組織管理和社區建設目標，還需要繼續推進制度創新。

利益分化；城市社區管理；“居站分設”；體制創新

改革開放以來，市場經濟的深入發展推動中國進入一個利益分化的新時代，原有的社會利益結構逐漸解體，多元化的利益主體不斷出現，利益關系格局持續變化調整。社會轉型期固有的社會矛盾與新的利益沖突相交織所產生的疊加效應，使得社區在化解社會矛盾、實現社會整合方面的基礎性作用凸顯出來。

一、利益分化時代的基層社會管理困境

改革的實質是社會利益關系調整和重組的過程，30多年的市場化改革推動我國社會利益關系發生深刻轉變，原有的社會利益格局被打破，新的利益群體和利益階層逐步形成。伴隨著利益主體的日漸多元化，收入分配格局也呈現出明顯多樣性，不同利益主體之間收入分配差距不斷加大。利益的地區性分化、行業性分化、集團性分化、階層性分化與權力尋租、市場壟斷等原因造成的不合法、不合理利益分化的相互交織，使得社會沖突加劇，并不斷顯性化。[1]利益沖突的加劇嚴重威脅著社會穩定。就目前我國的實際情況來看，社會的利益整合與利益協調滯后于社會利益分化。由于市場化改革推動的利益主體多元化基礎上的利益分化非常迅速，原來的行政性利益整合機制和利益協調機制逐漸失去了其應有的功能和效果，而與市場經濟相適應的新的利益整合與協調機制的構建剛剛起步，還處于探索階段，無法充分發揮出其利益整合與協調的功能。因此，如何通過改革社會管理體制，探索一條有效的社會整合途徑，以實現利益整合和社會穩定，就成為當前社會建設的實踐指向。

目前我國基層社會管理體制還面臨著很大問題，這主要表現為作為基層社會管理基礎的街居體制面臨的現實運作困境及其對于社區自治發展的嚴重制約。建國以后，我國建立了高度集中的計劃經濟體制，開始實行“單位制＋街居制”的管理模式。街居體制建立的一個重要歷史條件是：絕大部分的城市社會成員被組織到各個單位組織中，街居制只是作為單位制的補充，對社會上少數單位組織以外的人員進行管理。隨著經濟體制改革的不斷深化，單位體制解體，從單位剝離出來的政治行政職能、社會職能要由街居體系承接。此外，對于不斷增加對其的“無單位歸屬人員”及外來人口，街居系統也要承擔起相應的社會管理、社會服務等職責。尤其對于體制改革后的大量企業下崗人員，街居組織要加強對其的思想教育和管理工作，同時做好下崗職工再就業工作，以求實現維護社會穩定、加強社會整合的功能和目標，街居體系承載的職責逐漸增多。90年代以來，我國城市逐步發展健全了市、區、街道、居委會組成的城市管理體制，一般稱之為“兩級政府、三級管理、四級網絡”。在這種體制下，街道逐漸成為城市社區管理的主體，在城市社會管理中發揮著越來越重要的作用。根據《城市街道辦事處組織條例》，街道辦事處主要承擔著辦理上級政府有關居民工作的交辦事項、指導居民委員會工作、反映居民意見和要求這三項任務。如今，街居體系不僅承接了由單位剝離出來的職能，同時隨著城市管理體制改革中管理重心的下移，原來實行“條條”管理的很多部門也將任務下放到街區，街道辦事處在綜合管理方面擁有了更多的權力，承擔著諸如市場管理、園林綠化、交通道路、市容市貌、城市管理、民政福利、人口管理、社會治安、街道黨建、指導社區居委會、社區精神文明建設活動等十幾項管理任務，遠遠超過了其被規定的工作范圍。行政、執法、街道經濟發展等各項任務都下放到街道辦事處，使它從一級基層政權的派出機構逐步演變為一個集行政管理、社區管理與服務的綜合性機構。而市、區各職能部門布置的任務又紛繁交叉，“條塊不分”，權責不明，導致街道辦事處承擔的基層社會管理工作過于龐大和復雜。街道不堪重負，難以應付，只好把自己所承擔的大量行政事務轉嫁給受其“指導”的居民委員會，這實際上把居委會變成了各級黨委、政府部門工作的承受層、操作層和落實層，社區居委會原本的自治功能則相應弱化、虛化。

街居體系的職能雖然已經大大“超載”，但仍不能滿足社會發展的需要，在實際政治運行中衍生出諸多問題，這主要表現在：其一，街道辦事處作為城市基層政府的派出機關，代表政府行使行政管理職能，實際上已承擔一級政府的責任，但是卻沒有被賦予相應的法定地位和權力，相應的職權為“條條”所分割。這導致街道辦事處無法合理定位，其所承擔的職責、扮演的角色與法律地位不符，造成職、責、權、利不統一，導致街道越位、錯位、權能失衡等問題突出，這必然在實踐中造成街道系統的行政功能與居委會自治功能的雙重缺失。其二，基于目前的體制狀況，一方面，街道辦事處不可能深入社區整合居民的利益訴求，成為社區居民的代表；另一方面，街道辦事處雖然全面負責社區建設與社區自治等管理事務，但由于其不僅在財政和人員編制上受制于上級政府，而且沒有獨立的行政執法權和完全的行政管理權，因而不具有完整意義上的財權、人事權和直接管理社會的權力，只能受制于各職能部門的委托或充當上級政府與居民群眾之間的中介組織的角色。有學者對街道辦事處和政府各部門派出機構的關系進行了如下概括：“70年代以前，兩者的關系基本是‘以條為主，塊做配合’；80年代，是‘條塊結合’；90年代的改革，其目的是要建立‘條專塊統，以塊為主’的權力格局。目的是使街道辦事處成為有實權的一級政府組織或‘準政府組織’。”[2]這反映了街道在現行的行政管理體系中變動不居的尷尬處境，不利于其正常功能的發揮。其三，這種以街道辦事處為主體、以居民委員會為依托的垂直模式，也削弱了社區居委會的自治功能。居委會出現了“角色錯位”現象。突出表現在：居委會過多地承擔政府的行政職能，客觀上變成了街道辦事處的下級行政機構。居委會的日常工作不是立足于社區自治、引導居民的社區參與，相反是接受政府委派的各項工作并接受政府的檢查評比。[3]此外，街居體制面臨的另一個普遍問題是，面對繁重的行政任務，街道辦事處和居民委員會成員年齡老化、學歷偏低，管理方式落伍，辦事效率低下，不能適應新的社會情況。

總體而言，計劃經濟體制基礎上形成的原有社會管理體制，在功能和運行機制上已經不能適應新形勢下發展變化了的新情況、新問題，嚴重滯后于經濟社會發展的需要，并且造成了城市基層社會管理中的基本矛盾，即社會需求多元化、社會化與街居管理體制的單一化、行政化之間的矛盾，這是我國城市社會管理體制改革的內在動因。

社區是社會的細胞，是整個社會組織系統的基礎環節。改革開放以來，我國社會管理體制的基礎基本實現了從“單位”到“社區”的轉變，社會管理的重心也逐漸從單位體制下的“工作場所”向市場經濟條件下的“居住場所”轉移。城市社區作為社會管理的重要戰略空間，正成為社會管理體制改革與創新的重要載體，在城市基層管理和社會穩定中發揮著日益重要的作用，社區管理體制創新正逐漸成為社會管理體制創新的基礎性架構。

二、社區管理體制創新：從“議行合一”到“議行分設”

我國的城市社區建設是在“全能”政府失效和“萬能”市場失靈的背景下開始的，是在國家與社會分離、作為國家與社會聯結點的“單位制”解體的基礎上出現的，其重要目標之一就是重新進行社會整合和社會再造。[4]社區整合是一種不完全等同于行政整合的社會整合，是完善城區管理體制和社會保障體系，推進居民自治和民主參與的一種社會化管理的過程。在體制改革和社會轉型不斷深入、利益主體多元化和社會階層分化的現實狀況下，社區體制在社會整合中的作用不斷加強，彌補了由于“單位化”到“社會化”轉變而出現的組織形式的缺損和社會階層分化造成的裂痕，在城市基層管理中發揮著日益重要的作用。社區整合功能的實現有賴于以下幾個因素：第一，形成社區歸屬感。這就需要加強社區基礎設施建設以及完善社區服務功能，在擴展社區公共職能的基礎上，滿足社區居民日益增長的物質、精神需要，進而增強其對的社區的認同感和歸屬感；第二，建立社區公共生活空間。通過社區公共空間的建立，為社區居民提供參與社區事務和社區活動的場所和基地，為社區整合功能的發揮提供條件；第三，提供信息渠道。社區作為居民聚居地，需要對區域內所有人員的信息進行登記和掌握，而這些內容為加強社會管理和制定方針政策提供可靠信息。

社區作為一個系統化的整體，其有序運行有賴于合理的社區組織結構。社區建設的實質，在價值層面上體現為社會公平正義理念的落實，在制度框架上體現為新型城市基層社會管理體制，也就是社區組織管理體制的構建過程。其中制度框架是手段，是途徑，價值理念是目標。價值的提升有賴于制度功能的釋放，從這個角度來說，社區組織管理作為社區建設的基礎，其創新方向反映著社區建設的基本走向。目前我國社區自治組織架構的創新呈現了從“議行合一”體制向“議行分離”體制轉換的趨勢。“議行合一”模式即議事權、決策權和執行權都由社區居委會來行使，居委會既承擔一定的政府工作事務，又是居民的代言人。“議行分離”或“議行分設”模式是指把議決權與執行權分別交由兩個不同的機構行使，一個機構作為政府工作事務的執行者，另一個機構則作為居民的代言人而存在。

廣州和深圳兩地針對社區居委會行政化傾向越來越嚴重、社區居民自治難以開展這一困境，對原有的社區組織體制進行了思考，按照“議行分設”的思路，探索采用“居站分設”、“一會一站”模式，“會”即社區居民委員會，“站”即新建立起的社區主體組織——社區工作站。“議”就是居委會作為居民的利益代表機構發揮議事、討論職能，充分發揚社區民主自治精神；“行”則表現在兩個層面：一方面社區工作站執行居委會的某些決議，另一方面社區工作站承擔上級街道交辦的、從居委會中剝離出來的政府行政工作。這樣，居委會以前扮演的政府的“腿”的角色就轉由社區工作站來承擔，而其自身則真正復位于法定的居民的“頭”的角色。“居站分設”作為一種制度創新，具有鮮明而強烈的現實指向性。原先在社區內，社區居委會行政化傾向非常嚴重，沒有充分體現出自治的性質。相反，由于過分承擔了政府托付的工作而在實踐中逐步淪為政府的派出機構、街道辦事處的延伸機構。這讓居委會“兩面不討好”，一方面行政職能執行不好，另一方面由于其自治職能發生了嚴重偏離，無法滿足居民群眾的真實需求，很難得到社區居民的認同和支持，基層民主流于形式。這使得社區居民委員會處于名不副實、角色沖突的尷尬境地，其合法性基礎由此大大動搖，使得政府難以實現對基層社區的有效整合，也使社區居民自治的進程舉步維艱。而按照“議行分設”原則調整社區組織設置，通過“居站分設”明確各自的職能，在保證社區黨組織發揮主導性作用的基礎上，議決權和執行權分別交由居委會和社區工作站兩個不同的機構來執行，則有效實現了社區黨組織、社區居委會和社區工作站的組織與功能整合。居站分設在基層社會管理實踐中已取得積極的運作績效，主要表現在以下幾個方面：

第一，鞏固了黨的執政基礎。通過社區主體管理組織的重構，而設立的社區工作站，成為黨和政府在基層的工作載體，直接加強了黨和政府在社區的工作力量，真正起到了“固本強基”的作用。第二，促進社區自治組織的功能復位。社區居委會和社區工作站分設后，由工作站承接原來居委會負責的行政性事務，居委會專心于社區自治性事務，服務站負責服務社區居民，這就把居委會從繁雜的行政性事務中解放出來，使其能夠集中精力履行基層民主的政治功能，收集社情民意、反映居民訴求、協調居民利益、化解基層矛盾、擴大基層民主、提供社區服務等等，對社區事務和社區管理行使議事權和監督權。這樣就解決了長期以來困擾基層的社區居委會行政化問題，居委會從以前被動地“聽命令做動作”，轉變為如今主動地“聽民意作決策”。第三，進一步推動了基層民主。“居站分設”模式的設想就是將社區居委會和社區工作站在“責、權、利”等方面徹底分離，使得國家基層行政與社區民主自治按照兩條路線分別進行，使得基層行政事務和社區自治事務由不同的“抓手”加以落實。社區居委會由社區居民民主直接選舉產生，不坐班僅拿少量補貼，排除了行政權力和經濟利益色彩。這樣，真正熱心公益事業、愿意服務群眾的人得以當選，為基層民主的發展營造了體制條件。第四，促進了決策主體和執行主體積極性的充分發揮。“居站分設”體制建立了“一個大會，兩個機構”。其中“一個大會”——社區成員代表大會是社區權力機構，負責選舉產生社區協商議事委員會成員和社區管理委員會成員，討論和決定社區事務。“兩個機構”——社區協商議事委員會是社區成員代表大會的議事協調部門，其成員的職務為社會職務，由組織活動能力強、熱心社會公益事務、具有較高群眾威信的人員組成；社區管理委員會則是社區居民代表大會下設的執行機構，不具有決策權，它在社區居民代表大會的授權下，具體組織實施社區的建設、管理、服務等諸多事宜，落實社區成員代表大會及議事會確定的各項管理工作任務，協助政府完成規定的各項任務。通過“一會一站”、“居站分設”的“議行分設”方式，可以更大地調動廣大社區居民的主體意識，從而更好地發揮其參與社區管理事務決策的積極性。第五，大大提高了社區管理科學化水平。社區居委會和社區工作站分工明確，居委會發揚基層民主、服務居民群眾，工作站承擔行政事務、協助基層管理。作為政府在社區的服務平臺，社區工作站的主要工作是協助、配合政府及其工作部門在社區開展工作，為社區居民提供服務。其職責主要包括綜合管理、社區安全、社區法制、社區社會保障、社區健康事務、社區文化事務和社區協調事務，同時承辦區人民政府交辦的、與其工作手段相適應的其他工作任務。社區工作站人員由街道面向社會公開招聘，以形成專業化、職業化的隊伍。各社區工作站還開設了“一站式”服務窗口，有關職能部門的職能、任務、經費、人員進社區，為居民提供貼心、便捷服務，大大提高了工作效率。為了規范社區工作站工作，《深圳市社區工作站管理試行辦法》規定，政府工作部門不得直接向社區工作站委派工作任務，凡需社區工作站協助完成或承辦的工作事項，必須經區社區建設工作委員會審核批準。政府工作部門要求社區工作站協助或承辦的臨時性、非常規性工作，應當實行“費隨事轉”，并提供必要的工作條件。

三、社區管理體制創新的未來發展展望

社區是國家與社會關系互動的現實領域。以往我國的國家—社會關系框架體現為單向度的權力運作過程，社會缺乏自主性，在很大程度上為國家所覆蓋。改革以后，隨著市場經濟的發展，國家權力開始收縮，并適當向社會讓渡，社會自主性增強，雙方力量的博弈表現為新型的互動、互構、協商、合作過程。社會力量的成長有利于構建一種均衡的國家與社會關系模式，在微觀層面上就體現為社區自組織力量的成長。隨著社會力量的成長壯大和社區的自組織機制的逐步建立，社區成為一個自我管理的主體，在居民自治、基層民主建設、社會治理層面發揮積極的作用。

目前社區自治的最大“瓶頸”問題在于舊有街居體制下社區居委會行政化傾向嚴重，陷于“角色沖突”的困境。要解決這一問題就要進行社區組織管理體制改革，推進體制創新和制度創新，優化社區組織結構，理順社區組織之間關系，為社區居委會功能的發揮創造組織條件和制度條件，使社區自治組織復位于開展居民的“自我管理”、“自我教育”、“自我監督”和“自我服務”的社區自治工作上來，增強社會自治能力。在這個意義上，自治體現為一種良性的制度“分工”——各主體組織權利與義務、職能與責任的統一。[5]作為一種制度設計，廣州、深圳兩地的“居站分設”實踐宏觀上適應了社會經濟體制改革和社會轉型的要求，微觀上通過構建新型社區主體組織，實現了對原有社區組織結構和功能的調整，有利于解決社區組織原有的體制性矛盾，從而促進基層民主的開展和居民的社區參與，是符合社區發展方向的。當然，不可避免的，任何革新實踐都會帶來這樣那樣的新問題，如居委會不再從事具體事務，聯系群眾的功能就逐漸被抽空，社區居委會也面臨被邊緣化的危險。在沒有行政權力和經濟資源的情況下，居委會在社區建設中的活動空間在哪里，通過何種途徑來有效開展居民的自我管理、自我教育、自我服務、自我監督等事務呢？同時，目前居委會管轄范圍過寬，一方面難以開展居民自治，特別是要真正實行社區居委會直選難度更大。另一方面不利于居民間的溝通和協調，不利于在較大范圍整合社區建設資源和控制行政成本。能否按照以居民房產利益關聯為紐帶、物業小區與居委會范圍基本一致的原則，合理調整社區工作站和居委會的范圍，達到既有利于居民自治，又能有效整合社區資源的目的？另外，如何妥善進行權力、職能的劃分，進一步制定細則界定落實社區居委會和工作站的職責范圍，處理好社區工作站與社區居委會之間的關系，使其真正成為合作伙伴關系？對這些問題的研究和思考，也直接或間接地推動著社區建設乃至社會建設的發展。

社會管理努力的方向就是通過制度創新，尤其是通過基層社區組織框架重構，調整原有組織關系格局，構建一種合作主義性質的“大格局”，建立健全政府、市場、社會組織各司其職、各負其責、良性互動、協調互補、合作共治，各類社會資源互相促進而又相互制衡的規范體系，進而在宏觀上構建一種均衡的國家與社會關系模式，實現社會政治穩定的目標。有學者認為，在發展中國家走向現代化進程中，政治穩定的發展大致要經歷三個階段，即政策性穩定、制度性穩定和價值性穩定。其中，政策性穩定比較脆弱，制度性穩定具有決定性，價值性穩定發展程度較高，但價值性穩定決不是政治穩定發展過程的終結，它將隨著現代化的高標準發展而發展。[6]目前我國城市社區組織管理工作大體位于從政策性探索到制度性確定，再到價值性穩定之間，處于過渡時期。要想達到更高層級的價值性穩定，必須進一步推動社區組織管理及社區建設等各項工作向前發展，也就是把社區組織管理創新的理念進一步細化落實到具體制度建構與政策執行中去。從這一點來看，城市社區組織管理還有很長的一段路要走。

[1]馮宏良.改革開放以來中國社會經濟生態分析[J].理論導刊，2010,（5）.

[2]夏建中.城市社區基層社會管理組織的變革及其主要原因——建造新的城市社會管理和控制的模式[J].江蘇社會科學，2002,（1）.

[3]王劍敏.城市社區政治發展[M].社會科學文獻出版社，2006.

[4]徐勇.論城市社區建設中的社區居民自治[J].華中師范大學學報，2001,（3）.

[5]鄭杭生.社會公平正義與和諧社區建設——對社區建設的一種社會學分析[J].中國特色社會主義研究，2007,（6）.

[6]聶運麟.政治現代化與政治穩定（緒言）[M].湖北人民出版，2000.

[責任編輯：張亞茹]

C 912.83

A

1002-7408（2012）07-0023-04

教育部人文社會科學研究青年基金項目“結構重組與功能調適：社會轉型期城市社區組織體制創新研究”(10 Y J C 840038)；天津師范大學博士基金項目“社會轉型期城市社區組織管理創新跟蹤研究”（52 WW1019）的階段性成果之一。

李璐（1982-），女，河南周口人，天津師范大學政治文化與政治文明建設研究院、政治與行政學院講師，法學博士，研究方向：理論社會學及其應用。