論中華蘇維埃共和國鄉村政權制度建設及其啟示

龐振宇

(江西省社會科學院 江西 南昌 330077)

蘇區的鄉蘇維埃 （與市蘇維埃）作為蘇維埃政權的基層組織，是 “最接近群眾的一級，是直接領導群眾執行蘇維埃各種革命任務的機關”［1］p343，發揮著行政管理、經濟、文化教育、民政、役稅和執法防衛等六大功能［2］p99-10。在鄉蘇維埃政權中，脫產的工作人員是很少的，中華蘇維埃共和國 《地方蘇維埃政府的暫行組織條例》規定，鄉蘇維埃的脫產人員至多不超過3人即鄉政府主席、交通及其他工作人員各1人。［3］p26以如此少的脫產工作人員來完成革命戰爭條件下的繁重的工作任務，實在是一個奇跡。因此，對蘇區鄉村政權制度的研究是值得我們注意的。本文擬總結中華蘇維埃共和國鄉村政權制度及特征，并從中得出幾點歷史啟示。

一

1927年8月，中共中央設想在武裝暴動勝利之后鄉村政權歸農民協會，由領導暴動的革命委員會 “立即組織農民協會”而以一切政權交給它。［4］p4781927年9月19日，中共中央正式提出了建立蘇維埃的口號，11月召開的中共中央臨時政治局擴大會議通過決議，暴動勝利之時要農民協會變為農民代表會議 （蘇維埃）， “鄉村政權歸農民協會”的口號應當取消。［4］p62但是，中共中央此時還沒有制定出統一的蘇維埃組織法，隨著土地革命的高漲，各地急需蘇維埃組織法，于是各地自行規定［5］p4。到1928年3月10日，中共中央才以通告形式，公布了一個 “省、縣、區、鄉四級”的蘇維埃政權組織問題綱要。就鄉村政權，規定在一個鄉村中 （舊日鄉農協的范圍），一有群眾起來，即需從群眾大會和代表會議選舉鄉蘇維埃執行委員會。鄉村蘇維埃執行委員會由5至7人組織之。執行委員之外選舉候補執行委員3人。執行委員會互推常委委員3人 （內主席一人）組織常務委員會，執行委員會并須推選財務委員1人 （必須由常務委員兼），文化委員1人，裁判兼肅反委員 1 人，糧食委員 1 人，赤衛委員 1 人。［6］p140—144

在井岡山革命根據地的創建過程中，毛澤東一直十分注重革命政權的建立和建設。紅軍占領某地后，“即派大批同志去鄉村組織蘇維埃，首先召集一個群眾大會，宣傳蘇維埃的意義，即時由群眾中選舉委員即產生執委”［7］p140。在閩西蘇區，1929年8月公布的《蘇維埃組織法》規定，“在一個鄉村中大部分群眾已經起來，黨有相當基礎的時候則召集全鄉群眾大會，選舉代表，組織該鄉工農兵代表會議”。鄉村蘇維埃組織系統為全鄉群眾大會——代表會——執行委員會——常委會——主席。［5］p20在贛東北蘇區，最初暴動區域由各農民群眾團體（工會、農民團體及士兵團體）組織臨時蘇維埃政府，或由上級委任特派員，或組織籌備委員會，進而建立鄉村政權。

蘇區鄉村政權的建立填補了地主政權和宗族勢力被推翻后的農村權力真空，但是這種急促建立的政權因缺乏具體的制度建設而存在一些缺點： （1）鄉村政權不是建立在選舉的代表會議的基礎之上，沒有代表會議作為依靠的鄉村政權在處理事情時往往會脫離群眾，出現 “與貧農利益相違背”的事情。（2）鄉村政權工作人員缺乏對政權性質的正確認識。他們或產生 “蘇維埃政權只是農民蘇維埃”的錯誤認識，或存在 “雇傭觀念”。蘇維埃的工作， “每日只是替黨部通信”， “替紅軍搬運糧食，派使做偵探，管理赤衛隊等”。［7］p140（3）蘇區早期鄉村政權制度構建中對如何治理 “村”沒有形成統一的制度。贛東北蘇區和閩西規定特區、縣 （市）、區、鄉4級，鄉蘇是最基層的政權。而湘鄂贛蘇區、鄂豫皖蘇區、湘鄂西蘇區、湘贛蘇區，把蘇維埃政權組織分為省、縣、區、鄉、村5級。中央蘇區的贛西南，據1931年9月的報告，蘇維埃政府組織的系統也 “是省—縣—區—鄉—村”5級［8］p1761，并且“有幾縣如永豐、寧都，在鄉村蘇維埃之下又分作多個小組”［9］p393。 （4）黨將政權機關擱置一邊，直接插手政府工作，“黨包辦一切”，黨任命蘇維埃政府的干部，形成“蘇維埃中的委派制度”，“以黨代政”盛行。

二

中華蘇維埃共和國臨時中央政府成立后，鄉村政權的制度建設使鄉村政權真正成為蘇區社會結構的基礎環節和有機組成部分。1931年11月 “一蘇大”中央執行委員會第一次全體會議通過的 《地方蘇維埃政府暫行組織條例》和1933年12月中央執行委員會頒布的 《中華蘇維埃共和國地方蘇維埃暫行組織法 （草案）》，是蘇區開展鄉村政權制度建設的重要法案。這兩個法案都規定了地方行政層級為省、縣、區、鄉 （市）4級， “鄉蘇維埃是由全鄉的選民，根據憲法的規定而選舉出來的全鄉政權機關，為蘇維埃政權的基本組織”［3］p25。鄉村政權制度包括以下三個方面：

（一）代表會議制度

蘇區鄉村民眾通過鄉蘇維埃代表會議參政議事。鄉蘇維埃代表， “一方面是代表選舉他們的選民到蘇維埃去工作，傳達選民意見，將選民所要進行的工作提到鄉蘇維埃去討論。另一方面是將上級蘇維埃要進行的工作經過代表會議或主席團討論之后，傳達到群眾中去，領導各代表所在范圍的居民，堅決執行上級蘇維埃的命令和指示，執行鄉蘇維埃的決議”［3］p47。在鄉蘇維埃代表會議之下不設鄉執行委員會，最初也不設主席團，只設主席1人，大鄉可設副主席1人，主持日常工作。［3］p251933年后改設主席團，由全體代表會議選舉5至7人組成，為代表會議閉會期間全鄉最高政權機關。［3］p47蘇區鄉蘇維埃代表會議制度“樹立了工農蘇維埃的下層基礎”［5］p227，其要點是：

1.民主選舉代表。1931年11月，中華蘇維埃共和國臨時中央政府頒布的 《關于蘇維埃建設重要的訓令》指出，“過去各級蘇維埃的組織，很不完善……尤其重要的，是選舉系統不完備，不是用簡單的群眾大會，就是不按選舉程序召集代表會議或主席聯席會議以選舉各級政府。特別是蘇維埃的基本組織——鄉與城蘇維埃，沒有真正地建立起來”，強調必須依照選舉細則，選舉鄉蘇維埃和城蘇維埃。然后依照地方政權暫行組織條例，從城鄉蘇維埃直至省蘇維埃，一律重新建設起來。［10］p23于是，從1931年11月到1934年1月的兩年多時間里，蘇區鄉村進行了三次民主選舉，用選舉的方法 “把大批最覺悟最先進最積極的分子選進蘇維埃去，而把舊人員中那些不中用的分子淘汰出來”［11］。

為了搞好選舉工作，在選舉前一至兩個月內成立選舉委員會。選舉委員會進行選民登記，將有選舉權的寫在紅榜上，16歲以下尚無選舉權的寫在另一張紅榜上，被剝奪選舉權的寫在白榜上，公布于各選舉所在地。同時，各地還普遍以鄉為單位，組織3至7人的宣傳隊，有的地方還組織化裝講演，演新戲，俱樂部開晚會，各學校上選舉課等［12］。接著擬訂候選人名單，一般比應選出的人數多一倍，并將候選人名單在各村張貼，征求群眾的意見。如1933年福建省上杭縣才溪鄉的選舉，下才溪鄉提出候選人共160多人 （內應選91人）。名單貼出后，群眾在候選人名下注寫意見的很多，注 “好”、“不好”等字的多，注 “同意”或 “消極”的也有。有一人名下還注著 “官僚”二字［1］p326。黨、團、工會、貧農團、婦女會、互濟會、反帝大同盟等組織在正式選舉開始之前都要召集會議，進行普遍的宣傳鼓動工作。及至舉行選舉大會時，場面十分熱烈， “許多地方到了80%以上的選民，有的地方僅只害病的生育的以及擔任警戒的人不曾參加選舉會”［5］p307。

2.代表會議召開經常化并注意實效。鄉代表會議每10天由鄉主席召集一次 （非常會議除外）。代表會議的主要內容是討論選民的意見和要求，研究貫徹上級蘇維埃政府的決議、指示，總結工作中的優缺點，及時克服缺點，更好地滿足群眾的需要。會議討論的問題要求實際化，并可移動到各村舉行，特別是到與討論的問題有關的村子內或群眾團體內舉行，以便吸收當地群眾及當事人來參加會議。［3］p52

3.代表的監督與罷免。鄉代表會議和每個代表都必須受選民的監督，向選民報告工作，接受其批評建議。在兩次選舉之間，代表 “有違背選民公意者，或無故連續兩個月不出席代表會議者，或違抗代表會議決議經過警告不改變者，或犯其他重大錯誤者，得由選民十人以上之提議，經選民半數以上之同意撤回之，或由代表會議通過，經選民半數以上同意開除之，撤回或開除之代表，以候補代表補充其職務”［3］p52。中央蘇區的長岡鄉有4個代表 “工作能力差又不積極，十次會只到四次，到了也不聽事，更不發言”，而且對群眾的態度差。因此把他們改選了。［1］p282才溪鄉有個代表， “十次會只到三次，忙于找自己的生活，分配工作不上緊做，批評了多回，后被代表會開除”［1］p324。

（二）代表主任制度

中華蘇維埃共和國臨時中央政府頒布的 《關于蘇維埃建設的重要訓令》，要求依照憲法及中央頒布的各種條例細則，重新劃分縣區鄉的行政區域，“廢除村和小組”［10］p23。于是，鄉代表會議按照代表與居民住所的接近情況，將全鄉的居民分別劃分于各個代表領導之下，通常每個代表負責領導附近居民30至70人，這樣就在組織上使代表與選民之間發生固定的聯系。然后，在村中3個至7個代表中指定一人為代表主任，負責傳達通知、分配其他代表的任務，并指導他們開展工作。一村中有代表主任2人以上者，從中指定1人負責接受通知，傳達給各代表主任，并且可以召集村民會議，解決村中事務或布置工作。［3］p47這樣，在一個村就建立起總代表主任——代表主任——代表——居民的雙向互動聯系。毛澤東在調查后指出，村的代表主任制度與居民發生固定關系的辦法，“是蘇維埃組織與領導方面的一大進步”［1］p325。

（三）委員會制度

1931年11月頒布的 《地方蘇維埃暫行組織條例》規定，鄉政府內不設科，遇有臨時性事務 （如分配土地等），可由鄉蘇代表和各村推舉的工農積極分子兩部分人 （后者無表決權）組織臨時委員會辦理。1933年12月頒布的《地方蘇維埃暫行組織法 （草案）》，根據各地已經推行的經驗，進一步確認委員會可分經常和臨時兩類。委員會起著鄉政府常設和非常設職能部門的作用，大量的具體行政事務由委員會經辦。鄉蘇維埃代表會議的每個代表按規定須參加各種常設或臨時的委員會。委員會人數為5至9人不等，設主任1人，主持委員會的工作。鄉村的委員會的多數工作人員不拿薪水。鄉蘇維埃政權下設委員會最多可達24個：擴大紅軍委員會，優待紅軍委員會，慰勞紅軍委員會，赤色戒嚴委員會，防空防毒委員會，沒收征發委員會，國有財產委員會，農業稅征收委員會，公債發行委員會，各季的農業生產委員會，開荒委員會，山林委員會，水利委員會，土地登記委員會，查田委員會，教育委員會，衛生委員會，橋路委員會，糧食委員會，備荒委員會，戶口委員會，義務勞動及運輸委員會，選舉委員會，工農檢查委員會，等等。江西省第二次工農兵代表大會通過的 《蘇維埃建設決議案》指出： “興國之上社區長岡鄉與榔木鄉，高興區之黃瓊鄉等，這些鄉蘇的工作，所以能得到很大的成績，是因為他們有健強的組織，吸收了大批的工農積極分子參加鄉蘇工作。每個鄉蘇有了二十多個委員會，每個委員會能經常開會和實際的進行工作，能迅速接受群眾的意見，實際的解決群眾的一切困難，所以他們能夠動員廣大的群眾實現蘇維埃的各項任務，而成為全省全縣的模范鄉。 ”［30］p281

蘇區鄉蘇維埃政府管轄的區域較寬或工作高度發展時，以村為單位還組織某些必要的委員會，每一委員會的人數3至5人，為鄉的委員會的分會，其主任以鄉的委員之一充之。如在中央蘇區的長岡、才溪、石水等鄉，各村組織了對應的委員會，由本村參加鄉委員會的人當主任，由村主任提名本村數人在村代表會議上通過后為委員。毛澤東在 《長岡鄉調查》中認為，村委員會 “使蘇維埃聯結了更廣大的群眾，這是蘇維埃工作發展到高度時的很好的創造”［31］p290。

三

中華蘇維埃共和國鄉村政權初步運用了民主選舉和行政管理，使蘇區從動員式轉向了管理式，鄉村政權制度有以下幾個特征：

1.黨對鄉村政權的領導，通過設立黨團來實現。黨的六大通過的 《蘇維埃政權的組織問題決議案》指出：黨是蘇維埃思想上的領導者，應經過黨團指導蘇維埃。［6］p465蘇維埃政權機關中， “凡有黨員三人以上者均成立黨團”。黨團選舉黨團干事會，并選舉書記主持日常工作，黨團絕對執行黨的指示。1930年7月全國組織工作會議通過的決議指出， “蘇維埃的決議和法令，當然事先要經過黨團討論與決定，然后由蘇維埃中的黨員向蘇維埃提議”［13］p338。1930年10月中央政治局關于蘇維埃區域目前工作計劃中指出，蘇區各級黨部與政府的關系，是要 “經過黨團的活動從中起領導作用的。這一工作方式，從中央政府直到鄉村蘇維埃政府，各級黨部都應一致遵守，一致的肅清黨代替政府的根本錯誤”。［13］p600鄉村蘇維埃政府中的黨團 “經常對同級黨部作工作報告并取到工作上的指示”，黨團委員和書記 “在會議之外與黨部負責人經常商量蘇維埃工作”，“黨團委員和書記要出席蘇維埃機關支部的會議”［14］p370。1934年3月，中共中央組織局還頒布了《蘇區黨團組織與工作條例》，對黨團組織及工作制度作了更為具體明確的規定［15］p3215。在湘贛蘇區，鄉村蘇維埃委員會議召開之前，黨團 “開會詳細預備蘇維埃委員會議的工作和日程，具體地提出黨的意見，以取得全體蘇維埃委員的贊同”［16］p213。在湘鄂贛蘇區，鄉蘇維埃選舉時 “嚴厲防止黨的指定和委派制度，黨只能提出幾個最積極能干在群眾中極有信仰的黨員名單去應選為蘇（維埃政）府委員，要使工農兵的選舉成為真正的民主選舉”［14］p369。

2.鄉村政權真正建立在群眾民主選舉的基礎之上。這種與廣大民眾密切結合的基層政權體制，讓蘇區民眾看到政府不是外力強加的，而是在鄉村社會中自下而上創造出來的。這樣的政府使廣大人民群眾比較充分地享有革命民主權利，贏得廣大農民的擁戴和積極參與，極大地發揮了廣大民眾的主動性和創造性，從而最大限度地動員民眾力量，保證革命戰爭和各項建設任務的完成。

3.鄉村政權中開展各種社會工作的委員會是中國共產黨整合人力資源的直接載體。鄉村的委員會根據各自的職責分工，分別與自己直接聯系的各類民眾溝通，動員和組織民眾參加各項由蘇維埃政府主張的社會工作。通過各種委員會中的群眾積極分子， “蘇維埃就能夠深入地方，有力地動員群眾來完成黨與中央政府所給他們的任務”［17］。蘇區鄉村的這些委員會還實現了人力資源的調配。優待紅軍委員會和慰勞紅軍委員會動員民眾，為缺乏勞動力的紅軍家屬提供義務幫助；土地委員會指導下的勞動互助社，解決勞動力不足的問題；教育委員會調劑知識分子，解決教員不足的問題；失業救濟委員會調劑和幫助失業者就業，等等。毛澤東對鄉蘇下的委員會制度給予了高度的評價，認為 “這一制度的明確的統一的建立，將使蘇維埃與民眾的關系更加密切，將使一切蘇維埃工作的執行得到雄厚的力量”。［1］p328委員會制度“把工作組成了網，對于鄉代表會議的工作幫助是極大的”。［1］p290

4.依靠鄉蘇代表、委員會與群眾團體，使鄉村民眾像網一樣組織在蘇維埃之下。蘇區鄉村政權通過鄉蘇代表密切聯系群眾，組織委員會形成鄉村民眾的核心層，另外又成立了貧農團、工會、互濟會、反帝大同盟、合作社、鄉村俱樂部等群團組織。在蘇區鄉村，“依靠于民眾自己的鄉蘇代表及村的委員會與民眾團體在村的堅強的領導，使全村民眾像網一樣組織于蘇維埃之下，去執行蘇維埃的一切工作任務，這是蘇維埃制度優勝于歷史上一切政治制度的最明顯的一個地方”［1］p325。

四

毛澤東曾形象地比喻說：“我們要建立一個堅固的塔，就要從打下堅固的塔腳做起，我們要建立堅固的蘇維埃，也要打下堅固的蘇維埃塔腳，這就是城鄉蘇維埃了。”［11］中華蘇維埃共和國臨時中央政府成立后特別重視鄉村政權的制度建設，留下了豐富的歷史經驗。當前鄉村政權建設可從蘇區鄉村政權制度及其特征中得出以下啟示：

第一，黨和政府的關系是中國共產黨在執政之始就認真探討的課題。中國共產黨時刻提醒自己，黨是蘇維埃思想上的指導者，要經過黨團作用指導蘇維埃，要防止黨代替蘇維埃或蘇維埃代替黨的傾向，但蘇區初期出現的以黨代政現象沒有隨著時間的推移和制度改進而得到完全克服。1933年11月，毛澤東在《長岡鄉調查》中寫道：“選舉委員會在組織候選名單問題上沒有起什么作用，只有黨的活動。”［1］p286這種黨政不分，以黨代政的傾向，一方面使黨的組織忙于行政事務工作，削弱了黨的領導，另一方面又使政府機關受到束縛，從而降低蘇維埃政權的作用，這是我們今天仍然要重點注意的問題。

第二，中華蘇維埃共和國鄉村代表會議制度，能夠使鄉村民眾廣泛地享有民主權利。鄉蘇維埃代表既把自己所聯系群眾的要求、意見帶上去討論議決，又將代表會議的決議及上級政府的指示帶下來向固定的群眾傳達，并領導他們去執行，這就保證了政令與民情的暢通。國家的意志和政策通過同樣構造的各級組織層層落實、層層傳遞，很快地傳達到當時中華蘇維埃共和國的普通民眾中，最大限度地實現社會管理和社會動員。

第三，當前我國實行的鄉村政治體制與蘇區鄉蘇維埃之下實行的代表聯系選民和代表主任制度的體制類似。鄉是基層政權，村則實行村民自治，村的治理建立在真正的群眾民主選舉的基礎之上，代表密切地聯系選民，這是我們今天村民自治時仍要著力實踐的。

第四，代表聯系選民、委員會制度以及群眾團體作用的發揮，特別是它們的成員相互交叉，有力的把鄉村民眾力量整合在一起，這就奠定了民主政治建設和社會發展的堅實根基。

第五，中華蘇維埃共和國注意調查和吸納群眾在鄉村政權建設實踐中的制度創新。比較“一蘇大”中央執行委員會第一次全體會議通過的《地方蘇維埃政府暫行組織條例》和1933年12月中央執行委員會頒布的 《中華蘇維埃共和國地方蘇維埃暫行組織法（草案）》，我們可以看到蘇區鄉村政權的制度創新。翻看1933年11月毛澤東所做的《長岡鄉調查》和《才溪鄉調查》，我們可以找到這些創新是通過調查群眾在鄉村政權建設實踐中的制度創新并吸納而上升為國家法規的。

［1］毛澤東文集（第 1 卷）［Z］.北京：人民出版社，1993.

［2］何友良.中國蘇維埃區域社會變動史［M］.北京：當代中國出版社，1996.

［3］廈門大學法律系、福建省檔案館.中華蘇維埃共和國法律文件選編［Z］.江西人民出版社1984年版.

［4］中共中央文獻研究室、中央檔案館.建黨以來重要文獻選編（1921—1949）：第 4 冊［Z］.北京：中央文獻出版社，2011.

［5］江西省檔案館、中共江西省委黨校黨史教研室.中央革命根據地史料選編：下冊［Z］.南昌：江西人民出版社，1982.

［6］中共中央文獻研究室、中央檔案館.建黨以來重要文獻選編（1921—1949）：第 5 冊［Z］.北京：中央文獻出版社，2011.

［7］江西省檔案館.井岡山革命根據地史料選編［Z］.南昌：江西人民出版社，1986.

［8］中共江西省委黨史研究室等.中央革命根據地歷史資料文庫·黨的系統：第3冊［Z］.北京、南昌：中央文獻出版社、江西人民出版社，2011.

［9］江西省檔案館、中共江西省委黨校黨史教研室.中央革命根據地史料選編：上冊［Z］.南昌：江西人民出版社，1982.

［10］韓延龍、常兆儒.中國新民主主義革命時期根據地法制文獻選編：第2卷［Z］.中國社會科學院出版社，1981.

［11］毛澤東.今年的選舉［N］.紅色中華：第 108 期，1933-09-06.

［12］梁柏臺.今年選舉的初步總結［N］.紅色中華：第 139期，1934-01-01.

［13］中共中央文獻研究室、中央檔案館.建黨以來重要文獻選編（1921—1949）：第 7 冊［Z］.北京：中央文獻出版社，2011.

［14］湘鄂贛革命根據地文獻資料：第2輯［Z］.北京：人民出版社，1985.

［15］中共江西省委黨史研究室等.中央革命根據地歷史資料文庫·黨的系統：第5冊［Z］.北京、南昌：中央文獻出版社、江西人民出版社，2011.

［16］江西省檔案館.湘贛革命根據地史料選編：上冊［Z］.南昌：江西人民出版社，1984.

［17］亮平.怎樣使蘇維埃成為更有力的動員群眾的政權機關［J］.斗爭：第 44 期，1934-01-26.