基本公共服務均等化的五大挑戰

水曉麗

黨的十六屆六中全會提出“基本公共服務均等化”以后，全國各地都在這一方面進行了有效探索，其中，海南省第六次黨代會明確提出“建設基本公共服務均等化先行區”，可謂是一項莊嚴承諾。

基本公共服務均等化是一項長期而又艱巨的任務，對我國尤其是欠發達地區而言，實現這一目標面臨著諸多挑戰，認真分析并積極面對挑戰，對實現這一目標具有十分重要的意義。

挑戰之一：一方面是基本公共服務需求全面增長，另一方面是歷史舊欠過重。基本公共服務均等化使公共財政面臨雙重壓力。

中國正處在由生存型社會向發展型社會轉變的新階段，這也是基本公共服務需求全面增長的新階段。近些年來，在基本解決了溫飽的情況下，中國老百姓的需求層次不斷提升，人們對教育、衛生、文化、就業服務、社會保障、生態環境、公共基礎設施、社會治安等公共服務方面的需求也呈全面增長的態勢。在這種背景下，中國提出了“擴大公共財政的覆蓋面，讓更多人享受公共財政的陽光，享受發展帶來的成果”的施政理念，黨的十六屆六中全會進而提出了“完善公共財政制度，逐步實現基本公共服務均等化”的政策取向，海南省第六次黨代會更是明確提出“建設基本公共服務均等化先行區”。然而，中國畢竟還處在社會主義初級階段，而海南更是一個欠發達地區，相對于基本公共服務需求全面增長和均等化的要求而言，本不寬裕的公共財政仍然面臨著很大的壓力。與此同時，長期以來積累的巨額歷史舊欠又使公共財政面臨著另一種壓力。多年來，在非均衡發展理念的影響下，城鄉和區域差距十分明顯，尤其是欠發達地區的農村，基本公共服務方面的歷史舊欠非常嚴重，不僅僅是基礎設施存舊的問題，更重要的是，多年來在基本公共服務方面形成的鄉村債務數額非常大。面對雙重壓力，基本公共服務均等化的要求對捉襟見肘的公共財政提出了嚴峻挑戰。

應對這種挑戰，需要我們進一步發展地區經濟并調整公共財政支出結構，將公共財政重點投向民生領域，投向推動公共資源重點向基層延伸、向農村覆蓋、向弱勢群體傾斜。形成有利于建設基本公共服務均等化的財政轉移支付制度，在做大蛋糕的同時，分好蛋糕。

挑戰之二：一方面是社會公眾對政府的高期望值，另一方面是政府職能轉變不到位。基本公共服務均等化對政府公共服務能力提出了挑戰。

20世紀90年代以來，中國經歷了由計劃經濟向市場經濟的轉型。在這種歷史轉型中，中國城鄉之間、區域之間和不同人群之間的差距越來越明顯。在市場經濟條件下，人們對政府寄予了新的期望：希望政府是以人為本、關注民生的民主政府；它是依法行政、公正透明的誠信政府；它是責任明確、精干高效的善治政府。而在基本公共服務方面，越是弱勢人群，對政府的期望值越高，他們希望得到基本的生存保障，希望得到平等的發展機會，希望通過政府得到更多的基本公共服務。

基本公共服務均等化需要政府職能的適時轉變，需要政府有較強的公共服務能力，需要政府有面對市場經濟的高超調控手段。與社會公眾的高期望值形成鮮明對照的是，許多地方的政府職能轉變仍不到位，由任務型政府、經濟建設型政府向公共服務型政府的轉變步履艱難。表現在政府官員身上，習慣于管人，習慣于運動式的中心工作，習慣于搞招商引資，習慣于直接干預微觀經濟，習慣于錦上添花做表面光華的事。老百姓需要的自己不會，自己會的老百姓不需要，如在農村，在市場信息方面，在種養技術方面，在技能培訓方面，越是弱勢人群需要的公共服務，卻由于政府及其官員缺乏公共服務的能力和水平而無所作為。

有鑒于此，我們要按照“服務政府、責任政府、法治政府和廉潔政府”的要求，進一步轉變政府職能，把政府該管的事切實管好管到位，把政府不該管、管理了也管不好的事轉移給社會。在此基礎上，全面提升公務員隊伍的整體素質，提升其公共服務的能力和水平。

挑戰之三：一方面是對不合理的制度安排的強烈改革訴求，另一方面是依附于舊的制度安排下既得利益群體的強大阻力。實現基本公共服務均等化對黨的執政能力提出了更高的要求。

基本公共服務發展不均衡的一個重要原因是現行的一些制度安排不合理：中央與地方的關系不合理，財權與事權不匹配問題；鄉鎮基層條塊不順，責權利不統一問題；財政供給和轉移支付制度不合理問題；戶籍、教育、衛生、社保、土地、城鄉的二元制度安排問題；歧視性的就業政策問題；等等。一系列不合理的制度安排是造成基本公共服務城鄉、區域和不同人群之間不均等的主要原因。正因為如此，改革這些不合理的制度安排已成為逐步實現基本公共服務均等化的強烈訴求。

多年來，在一系列不合理的制度安排庇護下，逐步形成了一大批不同的既得利益群體。舊制度維系的既得利益中，有些是體制內的合法利益，也有些是不合理甚至是違法的寄生利益，如：一些重要權力部門以掌握公共資源分配權換取單位和部門的利益問題，轉移支付經過多層級流轉發生“路損折扣”問題，基本公共服務的多頭管理導致的“多龍吸水”問題，等等。這里都維系著不同集團和人群的巨大既得利益。改革從本質上來說是權力的重新調整和利益的重新分配，對這些既得利益集團而且掌握著實際權力的部門而言，改革無異于揮刀“自斷其臂”。

毫無疑問，實現基本公共服務均等化也對中國共產黨執政能力提出了更高的要求。應對這種現實挑戰需要我們加大改革力度，既要充分考慮舊制度安排下既得利益群體合法利益，又要割斷其非法牟利的途徑；既要通過改革逐步廢除那些不合理的制度安排，又要盡量避免改革付出更大的社會成本。

挑戰之四：一方面是對現代社會治理機制的基本訴求，另一方面是民間社會發育相對滯后。基本公共服務均等化對社會治理機制提出了挑戰。

黨的十六屆六中全會提出：要“維護人民群眾的主體地位，團結一切可以團結的力量，調動一切積極因素，形成促進和諧人人有責、和諧社會人人共享的生動局面”。基本公共服務均等化需要一種社會公眾特別是弱勢人群都有機會展示話語權的平臺；需要一種政府、企業、社會組織和全體公民的廣泛參與和良性互動的合作機制；需要一種需要各方面參加的確保規范運作的監督機制。這既是促進社會公平的需要，也是提高基本公共服務資金的使用效率的需要。在公共財政尚不寬裕的前提下，基本公共服務均等化特別需要一種現代社會治理機制的支撐保障。

中國的民間社會發育相對滯后，社會組織相對較少，社會自治程度不高，政府、企業、民間社會與公眾的互動合作機制尚不成熟，基本公共服務均等化對社會治理機制提出了挑戰。應對這種挑戰，我們需要理順體制內與體制外的關系，為社會組織讓渡空間，扶持社會組織，培育社會力量，拓展鼓勵社會資金參與渠道，充分發展社會組織在基本公共服務供給方面的補充作用。

挑戰之五：一方面是人力資源配置不均衡，另一方面是人才在市場導向下對效益的天然追求。基本公共服務均等化對人才資源的配置提出了挑戰。

中國基本公共服務均等化不僅體現在數量上，也體現在質量上，而從事基本公共服務的公務人員的素質則是基本公共服務質量的保證。目前，中國的城鄉和區域差距不僅僅體現在基礎條件和硬件設施上，更重要的是體現在人力資源的差距上，集中體現在以下兩個方面：一是義務教育方面教師素質差距大。一些貧困地區的師資奇缺，正規大專以上學歷的極少，許多農村小學都是一位教師兼幾門課，有的教師還兼幾個年級的課。二是醫療機構的醫務人員素質差距大。許多貧困地區鄉村醫院缺醫生、缺乏能看病的醫生的現象十分突出，不但正規醫院少，具有正規學歷的醫務人員更少，有的醫院接收一些捐贈的醫療設備，但醫務人員不會用，只好放著閑置。

與此同時，由于落后地區條件差，既難以吸引人才，也難以留住人才，有水平的教師、醫生和公務員都往城市走，往發達地區調，這種趨勢難以阻擋。于是，一方面是人力資源配置不均衡，另一方面是人才在市場導向下對效益的天然追求，基本公共服務均等化對人才資源的配置提出了挑戰。應對這種挑戰，我們有必要出臺有利于基層和落后地區的人才政策：一方面，要加大教育和培訓力度，全面提高基層和落后地區工作人員的素質。另一方面，要探索建立基層和落后地區特殊津貼制度，提高其待遇，與此同時，要建立健全使用干部重基層和落后地區工作經歷、城鄉工作人員交流等方面的制度，鼓勵優質人才資源下基層和落后地區，激勵這些人才安心下來做好工作。