新型城鎮化發展的路徑探索

馬振濤

國家“十二五”規劃中明確提出要“積極穩妥推進城鎮化”。城鎮化是我國經濟社會發展的戰略選擇，是擴內需、調結構、轉方式的關鍵之舉，也是破除城鄉二元結構，帶動區域協調發展的重要途徑，更是欠發達地區實現趕超的又一次重大機遇。正如溫家寶總理在2012年政府工作報告中指出的，“城鎮化率超過50%，這是中國社會結構的一個歷史性變化”。我國城鎮化發展正進入一個關鍵階段，未來5-15年每年會有1000多萬農村人口進入城鎮。這個過程能否順利，將直接決定著我國現代化大目標，關系著我國公平可持續的大戰略。

城鎮化存在很多共性，但城鎮化的道路卻各不相同。我們走不起“美國式”自由放任的城鎮化路子，也要極力避免“拉美式”城鎮化陷阱。未來要走出一條具有中國特色的城鎮化道路，必須按照科學發展觀的要求，以人的城鎮化為核心，實現城鎮化布局合理、產業配套、設施完善、特色突出的目標。在這個過程中，要充分估計城鎮化過程中面臨的矛盾和問題，突出體制機制創新的強大動力作用。既要從戰略層面做好“頂層設計”，也有必要通過地方試點“投石問路”。在此，結合海口市新型城鎮化發展的路徑選擇，談幾點認識。

一、海口未來發展的出路在于城鎮化

海口市是海南省著力打造的省會中心城市，也是國際旅游島建設的關鍵所在。國務院作出推進海南國際旅游島建設的重大戰略部署后，海口市經濟社會開始加速發展，在優化產業結構、增加農民收入、提高城鄉基本公共服務和基礎設施水平、發展特色小城鎮方面取得了一定的進展。但由于建省晚，歷史欠賬多等客觀原因，海口市城鄉二元結構的問題較為突出。主要表現為：城鄉差距大、產業基礎薄弱、農業組織化水平不高、城鎮和產業發展空間有限、鎮域經濟發展滯后等。目前海口市面積有2304.84平方公里，城鎮面積只有98平方公里，這里集中了大量的人流、車流和物流和主要新增經濟產值，而占土地面積90%以上的23個鄉鎮的經濟總量不到全市經濟總量的8%。城鎮化進程滯后，城鎮化發展水平低，中心城市發展空間小，成為當前制約海口服務業發展、消費需求不足和農村剩余勞動力轉移的主要因素。

海口作為省會中心城市，抓住國際旅游島建設和我國進入消費型社會的歷史機遇，實現跨越式發展，必須按照科學發展觀的要求，走出一條以城鎮化為主線的發展道路。這既是解決城鄉發展不平衡不協調的重大變革，也是提升城鄉資源價值空間，做強做優省會中心城市的現實選擇。

二、構建城鎮化體系的主要任務

以“布局合理、產業配套、設施完善、特色突出”為主要目標，明確構建海口城鎮化體系的主要任務。

（一）實現主城區、中心鎮、小城鎮與農村社區的合理布局

利用有限的土地面積進行合理布局，體現集約發展理念，是決定城鎮化發展的關鍵。回顧以往中國的城鎮化道路，曾出現過是發展大城市還是建設中小城市的戰略上的搖擺。由于市場化資源配置的集聚效應，導致人口多流向大城市，小城鎮人口占比呈逐年遞減的趨勢。中小城市發育不夠，小城鎮數量多但規模小，集聚產業和人口的能力十分有限。下一步怎樣找出有效的辦法，積極挖掘現有中小城市發展潛力，有重點地發展小城鎮，是一項緊迫的課題。

從海口的現實情況看，考慮到既要合理規避城市中心區迅速發展帶來的“大城市病”，又要想方設法有效帶動城市周邊廣大城鎮和農村的發展。同時，還要結合海口自身特色，打造旅游風情小鎮。因此要以“做優主城區、做強中心鎮、做特小城鎮、做實農村社區”為目標，以統一規劃布局、統一土地利用、統一產業發展、統一基礎設施、統一生態保護、統一社會政策為手段，合理規劃城鎮空間布局，到2020年形成主城區、中心鎮、特色風情旅游小鎮、農村社區協調、互動發展的城鎮化新格局。隨著中心鎮建設的推進和成熟，最終的城鎮化布局將由現在的23個建制鎮壓縮到10個左右，部分離城區較近的鄉鎮“撤鎮設區”；探索發展多種形式的風情旅游小城鎮；穩步推進新型農村社區建設，從而最終形成“主城區、中心鎮、小城鎮與農村社區”的合理布局。

（二）建立三次產業與城鎮化的互動發展機制

城鎮化需要產業發展作支撐，城鎮也是振興產業的大平臺。大量人口進入城市，首先面臨的就是吃飯和就業問題。解決就業之道，根本要靠培育壯大產業。拉美、南亞等一些國家之所以在發展過程中出現反復甚至停滯，很重要的一個原因就是城鎮化過程中產業發展沒有跟進，出現了大量城市貧民等社會問題。

不合理的產業結構和就業結構，已經成為制約海口城鎮化發展的重要障礙。海口市2010年一、二、三產結構比例分別為7.45%、24.11%、68.44%。服務業占比高,但多為傳統服務業；二產占比低，在全國省會城市中排名最末位；農業產值占比盡管不高，但從業人員比重卻占全社會的58.6%，比全國（35.6%）高約23個百分點。為此，在城鎮化下一步發展過程中要把以產興城、產城互動作為重要基礎和前提，建立三次產業與城鎮化互動的發展機制。在中心城區優先發展現代服務業；在城區和產業園區大力發展以高新技術為支撐的新型工業；在中心城鎮和小城鎮，結合地方產業特色，利用比較優勢，大力發展旅游型城鎮、農業型城鎮、商貿型城鎮和工業型城鎮；在農村，以生態文明型農村社區為目標，重在發揮其生態功能。

產業的發展，對于后發展地區而言，最有力的抓手靠項目。海口目前仍處在抓投資、上項目的重要階段。根據城鎮化產業發展的需要，海口市也在項目引進結構上進行相應調整。如有的鄉鎮大力引進技術密集和資金密集型產業，有的鄉鎮則借助旅游資源優勢，引進大的旅游項目；還有的農業重點鎮，在利用國家土地整治項目上有所側重，意在避免項目引進的盲目性，實現重點項目與城鎮發展規劃的對接。

（三）改善城鎮化的基礎設施

基礎設施建設投入滯后，已成為當前城鎮化過程中面臨的主要矛盾。“重面子輕里子”“重地上輕底下”，在中小城市和小城鎮表現的尤為突出。城市缺水、管網設置混亂、垃圾處理不配套、排水排污管道不分等現象還大面積存在。多年來我們依靠低成本擴展模式產生的城鎮化，弊端正在顯露。推進新型城鎮化建設，必須堅持基礎設施建設先行，以此完善城鎮服務功能，提高城鎮綜合承載力。

在海口市的城鎮發展規劃中，應按照統籌布局、互聯互通、環境友好、適度超前的原則，科學構筑城鄉一體化的交通、水、電、氣、通訊和環保六大網絡。加快舊城基礎設施改造和新片區基礎設施建設，重點完善城區交通網，建設城鎮綜合交通樞紐，構建“城鎮半小時生活圈”交通基礎設施；不斷提高城鎮防災減災能力，加強城鎮基礎設施和公共服務設施，滿足居民日益增長的生產、生活需要。

（四）打造城鎮化的突出特色

城鎮化建設沒有一定之規，在符合發展規律的前提下，要做到因地制宜，做出特色，避免“千城一面”。保持良好的生態環境是海口的最大資本和生命線，也是海口城鎮化發展的突出特色。為此，要按照城鎮化的新格局，突出生態特色，著力建設低碳城市、綠色鄉鎮和田園社區，走出一條具有特色的環境友好型、資源節約型城鎮生態化之路，努力把海口打造成“宜居、宜業、宜學、宜游”的品位之城。

三、發揮體制機制創新的保障作用

三十多年來的城鎮化快速發展與體制創新密不可分，存在的矛盾和問題也與體制機制的不完善直接相關。今后一段時期推進城鎮化發展，要以體制機制創新為動力，為促進城鎮化健康發展提供制度保障。海口市在推進城鎮化過程中，可在一些具有全局意義的體制機制改革方面有所突破。

（一）完善城鄉平等的要素交換關系

發展城鎮化，關鍵在于解決“錢從哪里來，人往何處去，地由誰來種”三大問題，實際上涉及土地、資本、勞動力等要素市場改革。國家“十二五”規劃綱要明確提出“逐步建立城鄉統一建設用地市場”的改革方向。海口在土地制度創新方面，正在結合國土資源部關于支持海南國際旅游島建設的20項政策精神的要求，以土地股份合作制為依托，逐步完善農村土地市場流轉體系，在確保農民獲得財產性收入的前提下推動土地適度規模經營。實現城市建設用地與農村集體建設用地“同價、同權、同收益”。

（二）探索農業組織化體制機制建設

城鎮化推進要與新農村建設同步。當前，我國農業發展主要面臨著“小生產與大市場矛盾”以及農業勞動力日漸不足等問題，亟待通過體制機制創新，促進農業生產實現組織化、規模化和專業化，從而適應全社會對農產品需求總量的增加和需求結構的升級。海口熱帶農業資源豐富，水果、冬季瓜菜、胡椒、橡膠、花卉等經濟作物以及畜牧業、水產業、種子產業都較為發達，大戶、農業合作社、專業協會、農業龍頭企業等市場主體較多，初步具備開展農業組織化體制機制探索的條件。

（三）推動基層治理機制改革

群眾的首創是改革的力量源泉。海口民風淳樸、基層黨組織工作基礎好，且村鎮形態和居民構成與成都較為類似，應借鑒成都經驗，在海口開展農村基礎治理機制改革實驗，逐步推行以村黨支部為領導機構、村民議事會為議事機構、村委會為執行機構、村務監督委員會為監督機構的新型村級管理模式；圍繞自我管理、自我教育、自我服務開展社區自治；培育社會公益組織，鼓勵更多社會公益組織，采用更加科學、專業和低成本的方法，積極參與公益服務。

（四）建立城鄉一體的環保體制

生態文明是海口城鎮化的突出特色。在推進城鎮化過程中，海口力圖從治理農村生活垃圾、生活污水入手，加大農村環境保護投入，推進城鎮環保基礎設施向農村延伸，建立農村環保體系，最終將農村環保納入城鎮環保體系，建立城鄉一體的環保體制。

此外，海口還應配套開展戶籍制度改革、旅游服務業體制改革、民俗文化創新、金融體制創新等，同時改善山水林田路等基礎設施建設，提供科教文衛體等基本公共服務，更好地與國際旅游島建設相銜接，推動生產要素在城鄉間自由流動、公共資源在城鄉間均衡配置，從而實現城鄉經濟社會的一體化發展。

四、爭取設立全國城鎮化發展綜合改革試驗區

海口市作為建設海南國際旅游島的省會中心城市，從總體上看，目前的發展水平與應承擔的中心帶動作用還遠不相匹配。以城鎮化為主線加快海口發展，不僅能拓寬城市發展的空間，提升城市發展的速度，更可以借助海口的實踐，努力為全國創造經驗。

海口市委市政府近期提出了支持鎮域經濟發展多項措施，并確立了計劃單列鎮，在城鎮化發展改革方面做了大量基礎性工作。下一步應爭取把海口列為全國城鎮化發展綜合改革實驗區，在大的體制機制創新、產業項目等方面爭取國家支持，為我國新型城鎮化轉型提供“海口經驗”。