國家資源型城市轉型探析
——基于遼寧阜新的調研

課題組

（中共遼寧省委黨校，遼寧 沈陽 110004）

國家資源型城市轉型探析
——基于遼寧阜新的調研

課題組

（中共遼寧省委黨校，遼寧 沈陽 110004）

創建國家資源型城市轉型示范市，是阜新作為我國第一個資源枯竭型城市經濟轉型試點市取得階段性成果之后，確定的新的奮斗目標。同試點市相比，示范市具有全面性、先進性、科學性、規范性、可復制性和未來性等特點。創建國家資源型城市轉型示范市需要著力構筑具有阜新特色的現代產業體系，徹底轉變經濟發展方式，顯著改善居民的生活水平，優化生活環境和生態環境，提升政府的社會管理水平和公共服務水平，弘揚“創業創新創優”的阜新精神。

阜新；資源型城市；轉型示范市

從2001年底遼寧阜新被確定為我國第一個資源型城市經濟轉型試點市到現在，經過10年的努力，阜新經濟轉型取得了階段性成果。國民經濟實現歷史性跨越，產業結構調整成效顯著，人民群眾得到更多實惠，體制機制創新邁出重要步伐，城鄉基礎設施和生態環境顯著改善。但是，資源型城市轉型是一個漫長而復雜的過程，由于體制、機制原因而長期積累的一些深層次矛盾和歷史遺留問題需要時間逐步解決，接替產業的成長和現代產業體系的建立也不是一朝一夕的事情，阜新經濟轉型還面臨著許多困難，還有許多工作要做，需要不斷注入新的活力，阜新經濟社會發展也需要新的目標來引領。因此，阜新市委、市政府提出創建國家資源型城市轉型示范市，明確了阜新下一階段奮斗的目標和方向。

一、資源型城市轉型示范市與資源型城市經濟轉型試點市相比的特點

資源型城市是工業化和城市化進程中的伴隨產物，通常是指依托煤炭、石油、天然氣、有色金屬等不可再生的自然資源的開發而興建或者發展起來的，并圍繞資源開發而建立起以采掘業和初級加工業為主導產業的一種特殊類型的城市。由于資源儲量的有限性和資源的不可再生性，資源型產業必然要經歷“開發——建設——興盛——萎縮——報廢”的發展過程，而與資源型產業息息相關的資源型城市，必然遲早要面臨經濟轉型的問題，否則就可能步入衰退期。

經濟轉型是指一個國家或地區的經濟結構和經濟制度在一定時期內發生的根本變化。具體地講，經濟轉型是經濟體制的更新，是經濟增長方式的轉變，是經濟結構的提升，是支柱產業的替換，是國民經濟體制和結構發生的一個由量變到質變的過程。而資源型城市經濟轉型就是要將城市的主導產業由現存的不可再生性自然資源的開采和加工的產業轉向其他產業，使城市發展擺脫對原有資源性產業的依賴，從而避免衰落以實現城市的可持續發展。從2001年底，國務院把阜新確定為全國第一個資源枯竭型城市經濟轉型試點市以來，經國務院批準，國家發展和改革委員會會同相關部門已分三批界定了全國69座資源枯竭城市，并出臺了一系列促進資源枯竭城市轉型的相關政策措施。阜新作為第一個進行經濟轉型的城市，實施轉型的時間較長，取得的成果較顯著，經驗和教訓也較典型，創建國家資源型城市轉型示范市就成為其努力的方向。

轉型示范市是經濟轉型試點取得顯著成果，能夠為轉型中的其他資源型城市起到示范作用的城市。同資源型城市經濟轉型試點市相比，示范市應具備以下特點：

1.全面性。經濟轉型試點市著重強調的是經濟轉型，是主導產業的替換，接續替代產業的發展，經濟增長方式的轉變，經濟體制的改革。雖然這種“轉型”也會導致政治、社會、文化等多方面的系統變革，但這種變革更多的是由經濟轉型引發的，而不是主動的。而作為轉型示范市，轉型必須是全面的，不僅包括經濟轉型，還包括社會轉型和體制轉型。而且無論是經濟轉型，還是社會轉型和體制轉型，都是主動的，都是為了實現資源型城市的可持續發展、經濟社會的更大進步。

2.先進性。作為示范市不僅同自己的過去比在經濟、社會、文化、環境等方面要有較大改變，而且同其他資源型城市相比，在這些方面也要處于領先位置；不僅轉型成果要領先一步，轉型的目標確定、路徑選擇、政策措施等也要具有先進性。只有這樣作為轉型示范市才能起到帶動作用，才值得其他資源型城市學習和模仿，更好地發揮示范作用。

3.科學性。資源型城市轉型是一個巨大而復雜的系統工程，要涉及到產業發展、就業安置、機制體制創新、社會保障體系完善、文化觀念重塑、生態環境改善、基礎設施建設等多個方面，不僅所包括的內容多，而且各個方面之間又是相互聯系和相互制約的。示范市在實施轉型時，必須綜合考慮各方面的要求，從實際出發，實事求是，尊重客觀規律。不可好高騖遠，盲目發展，單純追求速度，更不可為了“示范”而示范，搞所謂的“政績”工程、形象工程。

4.規范性。實現資源型城市可持續發展需要建立長效機制。雖然一些資源型城市近年來在這方面已經進行了有益探索，但是，至今為止，我國的資源型城市尚未真正建立起衰退產業的援助機制和資源性產業的補償機制，而且現行的援助政策尚未制度化，已出臺的政策主要針對各個具體問題展開，多限于“一事一議”，缺乏一個可以長期見效的、能夠保障資源型城市順利轉型的制度體系。作為轉型示范市，一方面要做好本地區的各項工作，另一方面，也要積極同國家和省里的有關部門協商落實 “兩個機制”，督促相關部門出臺更規范的支持轉型的政策，完善國家對資源型城市的援助政策。

5.可復制性。如果說試點市的主要任務是探索、試驗，那么，示范市的主要任務就是展示、帶動。示范市在經濟轉型、社會轉型、政府管理體制轉型等方面所取得的成就必須具有推廣價值，值得其他資源型城市學習和借鑒，并由此輻射、帶動資源型城市的整體發展。也就是說，雖然我國現階段資源型城市所擁有的資源類型、所屬的地域類型、所處的發展階段有所不同，但是，示范市要能夠為其他資源型城市的轉型提供具有普遍性的指導思想、方法途徑和政策措施。

6.未來性。經濟轉型試點市更多的是面向過去，解決歷史遺留的問題和對生態環境、城市發展的欠賬。例如，建立社會保障體系、治理環境污染、改善城市基礎設施，等等。即使是選擇接續替代產業，也要考慮資源型產業的具體特點，能夠轉移就業，為原有資源開采企業尋找新出路。而轉型示范市是建立在試點市基礎之上的，歷史問題和欠賬已基本解決，更多的是面向未來，要順應時代發展的要求，在未來的發展中立于不敗之地。

二、阜新創建國家資源型城市轉型示范市的示范重點

雖然國際金融危機的深層次影響仍在持續，全球經濟復蘇還面臨很多不確定的因素，復蘇速度緩慢，但是，從長期來看，經濟全球化還將日益深入，資源要素在全球范圍內重組進程進一步加快。我國總體上仍處于發展的重要戰略機遇期，工業化、信息化、城市化、國際化、市場化的進程將不斷深入。遼寧已進入老工業基地全面振興的決勝期和全面建設小康社會的關鍵期，迅速增強的經濟實力使遼寧具備了解決歷史遺留問題和支持欠發達地區經濟與社會發展的能力。隨著沿海經濟帶開發建設戰略和沈陽經濟區一體化戰略上升為國家級戰略，沿海經濟帶開發建設取得顯著成效，沈陽經濟區發展步伐明顯加快，對阜新發展的牽動作用日益增強。阜新作為遼西北地區的重要成員，同時又是沈陽經濟區的成員，能夠利用自身的資源優勢和勞務成本較低、土地資源相對豐富等后發優勢，接受雙重輻射和帶動，壯大提升接續替代產業。

但是，阜新創建國家資源型城市轉型示范市也面臨著巨大的挑戰，一方面市場競爭愈演愈烈，各地對資源和項目的爭奪也日趨激烈，沒有顯著區位優勢、資源優勢和市場優勢的阜新，經濟發展的難度和風險增加。另一方面，轉變經濟發展方式的要求愈來愈嚴格，節能減排的壓力愈來愈大，而阜新的接續替代產業仍處于成長階段，其產業傳統、發展階段、相對優勢等決定阜新的產業主要依賴資源消耗，以重化工業為主，經濟發展方式由粗放型向集約型轉變、由數量支撐向質量支撐轉變還需要相當長的時間，這就使阜新的經濟發展，特別是制造業面臨愈益嚴峻的資源、環境約束，承接產業轉移、上項目的限制增加，空間縮小。

阜新創建國家資源型城市轉型示范市，必須認清形勢，把握發展機遇，明確轉型重點。

1.構筑具有阜新特色的現代產業體系。資源型城市因資源枯竭而產生的一系列問題，從表面上看是資源變化所帶來的問題，但從根本上來說是產業結構演進停滯和接續替代產業缺失的問題。因此，通過發展接續替代產業實現城市經濟轉型，可以說是使資源型城市走出困境、重新振興的唯一正確選擇，也是實現轉型的關鍵所在。阜新進行十年的努力，以“三大基地”和“六個產業集群”為標志的多元化產業格局初步形成，煤電為主的單一產業結構已被徹底打破。但是，阜新經濟轉型所處的大環境是我國已進入買方市場，市場競爭激烈，剛剛成長起來的接續替代產業的發展壯大面臨著嚴峻的挑戰，要通過運用新技術、開拓新市場、集群化發展等方式，進一步壯大和提升“三大基地”和“六大集群”的規模和競爭力。同時，積極發展特色農業，提高農業現代化和產業化水平，緊緊圍繞著生產需要和居民需要發展生產性服務業和生活性服務業，實現三次產業的協同發展。

2.徹底轉變經濟發展方式。資源型城市的發展一般都采用傳統的經濟增長方式，在要素投入結構上單一，多依靠自然資源；在產業結構上偏重，以礦產資源開采和初加工為主；在資源利用方式上粗放，對生態環境的破壞嚴重；在空間結構上分散，城市布局不合理，功能弱化。作為轉型示范市，必須把加快發展方式轉變作為主攻方向，從根本上徹底轉變經濟發展方式。要走低碳經濟發展之路，推進節能減排，發展循環經濟，加快污染防治；要加大研發投入，支持以企業為主體、以市場為導向、產學研相結合的充滿活力的技術創新體系建設，努力建立資源節約型技術體系和生產體系。實現經濟發展從資源依賴向創新驅動轉變、由資源粗放開采向循環利用轉變、由單一產業支撐向多元化產業拉動轉變，推進產業結構高級化，降低經濟體系對資源部門的依賴。

3.顯著改善居民的生活水平。經濟發展的目的，是為人類社會的發展創造持續、充裕的物資財富，亦即生產是為了消費，為了人民生活更美好。因此，居民收入增長必須與經濟增長同步。而隨著居民收入的提高，居民的消費能力也會提高，進而繁榮本地市場，形成新的需求，從而擴大對經濟增長的拉動作用，實現經濟發展的良性循環。阜新經過十年轉型，城鎮居民人均可支配收入和農村居民人均純收入都有較大幅度的提高，社會保障體系基本建立，棚戶區改造也使眾多居民受益，但是，阜新的人均收入水平還低于全省平均水平，社會保障水平還比較低，覆蓋面還不夠大，還有上百萬立方米的棚戶區需要改造。需要通過制定和實施切實可行的收入倍增計劃，努力拓寬就業渠道，大幅度提高居民收入水平，改善居民的居住條件和生活條件，使阜新人民盡享轉型成果。

4.優化生活環境和生態環境。從生活環境來看，阜新同我國的大多數資源型城市一樣是隨礦建城，資源開發到那里，城區建設就蔓延到那里，形成區位分散的城市布局。由于分散，使得城市很難產生中心集聚效應，也使城市基礎設施建設鋪的面過寬，資金投入分流嚴重，給市政設施建設與合理利用帶來諸多問題。從生態環境來看，阜新同我國的大多數資源型城市一樣也因為礦產資源的開采，存在著各種各樣的生態問題，而且由于阜新地處科爾沁沙地的南緣，比較干旱，沙化和水土流失還很嚴重，是生態敏感脆弱的地區。阜新的城市發展必須著眼于經濟、社會、生態的協調，根據城鄉生態空間的“底線”，通過“緊湊型”布局提高市區的人口聚集能力，精心建設城市集中區和中心城鎮，按照生活、生態、生產的先后次序，建設商業服務、醫療衛生、科研教育、文化娛樂等公共服務設施建設，高標準地滿足居民的各種生活需要。還要加大對污染的治理，增加綠色空間，建立城市生態環境監測和預警體系，做到防治結合。

5.提升政府的社會管理水平和公共服務水平。資源型城市歷史上受傳統的計劃經濟高度集中管理模式的影響比較深，習慣使用行政命令手段，扮演審批型、管制型的政府角色。隨著城市的轉型，政府也要從注重管制型政府轉為注重公共服務型政府。政府管理要向開展政策創新、加強宏觀調控、強化公共服務、創造發展環境的職能轉變，要建立規范有序、公開透明、便捷高效的運行機制和管理方式，為人才發展營造良好環境，為市場發育讓渡空間；要學會民主行政、陽光行政、透明行政，力求轉型中的重大決策能夠充分反映民情、體現民意、集中民智、珍惜民力，避免決策浪費；要改變重管理、輕服務，重行政控制、輕公共治理的現象，在轉型中為廣大居民、企業提供更便民、更實惠、更高效、更優質的公共產品和公共服務。

6.大力弘揚“創業創新創優”的阜新精神。阜新文化是一種以農耕文化為淵源，以礦區文化為載體的帶有東北地域特色的文化。這種文化孕育了阜新人豪放豁達、率真質樸、寬容大度、吃苦耐勞的品格，但是，其負面的影響也不容忽視，封閉保守、墨守成規、缺乏創業精神、市場意識淡漠、“等、靠、要”思想嚴重，等等。而面對轉型過程中前所未有的巨大挑戰和眾多困難，市場經濟帶來的競爭壓力和發展機遇，阜新尤其需要培育具有時代感的城市文化精神，構造積極向上的價值觀念體系，使之成為轉型振興的強大思想基礎和精神動力，激勵阜新人民為更美好的生活而開拓進取、努力奮斗。要在發掘和繼承傳統文化精髓的基礎上，大力弘揚“創業創新創優”的阜新精神，強化市場觀念、競爭意識、協作精神，重振阜新人的精神面貌。

［1］魏后凱等.中國區域政策——評價與展望［M］.北京：經濟管理出版社，2011：110.

［2］袁增偉等.中部地區資源型城市產業轉型與產業升級實證研究［M］.北京：科學出版社，2009：20.

［3］王小明.西部資源型城市轉型與可持續發展的戰略途徑［J］.西部論壇，2011，（5）.

［4］顧杰.論資源型城市轉型中的政府轉型［J］.武漢科技大學學報（社會科學版），2009，（6）.

（執筆人：薛巍）

責任編輯 宮秀芬

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