關于人大工作的“程序困境”問題

□ 石永寧

人大工作探討

關于人大工作的“程序困境”問題

□ 石永寧

在人大工作中，有這么一個問題被屢屢提及：按照我國有關法律規定，地方各級人民代表大會進行選舉和通過決議，以全體代表的過半數通過。如果代表在人代會上審議“一府兩院”工作報告后，批準工作報告的決議未獲得全體代表的過半數通過，那該怎么辦呢？對于這個問題，法律沒有作出明文規定?？梢栽O計和選擇的方案有四種：

第一種，安排報告人再作一次工作報告

也就是讓報告人對報告進行修改完善，然后再安排報告人在人民代表大會全體會議上再作一次工作報告。這種做法的不妥之處在于：一是在審議和通過關于“一府兩院”工作報告的決議時，人代會實際上已經接近尾聲，如果安排報告人再作一次工作報告，人代會開會時間最少得延長原定時間的一半，相應的會議議程也要做出比較大的調整，操作難度比較大，可能性比較小。二是即便條件可能，時間也允許，但要“一府兩院”在一兩天或兩三天時間內修改完善工作報告，解決代表不滿意的問題，并取得代表的理解和認同，使代表在短短數天時間內轉變對工作報告的認識和態度，同意或者認可工作報告或者相關工作，顯然問題解決不會徹底，報告修改顯得草率，代表彎子轉得過快，即便通過了也顯得倉促草率。三是“一府兩院”工作報告一次未獲通過，再來第二次，這就把人代會審議工作報告表決結果的法律效果置于不確定的地位，實際上是以第二次表決結果取代了第一次表決結果，造成了“兩審終審”的局面。這對人大制度的嚴肅性、權威性是極大的損害，也顯得對代表的工作不夠尊重。四是如果第二次表決工作報告的決議再次未獲通過，將把人代會置于極度尷尬的境地，會使會務組織工作更加被動，更加無所適從。

第二種，授權本級人大常委會審議工作報告并作出決議

這種做法的可商榷之處在于：一是我國憲法和法律沒有對“一府兩院”工作報告由人代會授權本級人大常委會進行審議并作出決議的規定，亦即于法無據。二是“一府兩院”工作報告，是本級人民政府、人民法院和人民檢察院一年來最重要的工作成績單，也是新一年行政、司法機關面向全體人大代表對全體人民的承諾書，它覆蓋面廣，對當地經濟社會發展和人民群眾實際生活的影響廣泛而深刻，其重要性無可比擬，如果授權本級人大常委會審議并作出決議，顯然超出了本級人大常委會組成人員所能承擔的職責范圍。三是如果可以作這樣的授權，則本級人民代表大會和本級人大常委會作為兩個不同的權力主體，都可能擁有審議本級“一府兩院”工作報告并作出決議的權力，這將沖擊甚至突破“權力—職責專屬”的原則，即一項權力或職責只能由一個主體擁有、責任由一個主體承擔的法治原則。

第三種，成立特定問題調查委員會，對工作報告未獲通過的原因或存在的問題進行調查

這種做法只是后續性、補救性的工作，屬另一個問題，人代會對未獲通過的報告該怎么辦這個“原問題”本身仍懸而未決。若待特定問題調查委員會將報告未獲通過的原因或存在的問題調查清楚，向人代會提出報告，再由人代會作出決定，條件不允許姑且不說，即便特定問題調查委員會的報告提出后，人代會對未獲通過的報告再次表決，也不能完全排除報告再次未獲通過之可能。更何況，人代會召開之時，就是評判“一府兩院”一年來工作得失，決定新一年行政、司法工作的方向、目標任務和措施之時，若不能作出評判和決定，“一府兩院”新一年工作就會因缺少民意基礎或合法性基礎而無法開展，人代會和代表就有失職之嫌。

第四種，報告人引咎辭職、或提出撤職案并對撤職案進行審議和決定

這與第三種做法同樣屬于后續性、補救性和追責性的一種辦法，并未解決對未獲通過的報告的處置問題。而且這樣的做法往往有困難，困難在于責任問題的復雜性。報告人引咎辭職、或提出對報告人的撤職案并對該撤職案進行審議和決定，關鍵是報告人如何界定？報告人在人代會上作報告，是代表國家機關即行政機關和司法機關向代表報告工作，撤職案是針對報告者個人提出還是針對報告人代表的機關領導班子全體組成人員提出，沒有法律規定。若是針對報告者個人即人代會選舉的“一府兩院”領導者，則現行用人體制與之不相適應，權責難明，引咎辭職者或者撤職案針對者有代機關受過之嫌，也很難服眾。若是針對機關領導班子全體組成人員，則該班子成員內部責任以及責任大小如何劃分也很不好操作。

從以上分析可以看出，如果人代會關于“一府兩院”工作報告的決議未獲通過，無論采取哪一種可供選擇的方案都難，這就碰到了人大工作中的“程序困境”問題。在人大工作實踐中，“程序困境”問題作為憲政懸案和人大實務操作者的心理隱疾長期存在，至今沒有引起足夠的重視和研究。如果實踐中確實碰到了這樣的問題，我們顯然從理論研究、法律設計到實踐經驗都準備不足，無法應對。目前之所以尚沒有這樣的實際案例，并不意味著“程序困境”問題是個不可能出現的偽命題，而只能說是在多種因素競合下幸而未遇。對人大工作中的“程序困境”問題是應該引起重視并進行深入研究的時候了。

人大工作中的“程序困境”問題反映出我們的人大制度設計還不夠完善，制度運作處在一個比較低的水平。其更深刻的根源，是因為人大制度的完善還不完全具備應有的條件。從現實情況看，這些必要條件在短期內不可能一蹴而就，因此人大工作中的“程序困境”問題之解決就需要一個較長的制度建設積累過程。我們目前所能做的就是具體地研究解決“程序困境”還需要哪些條件，以及選擇何種路徑實現這些條件。比如，堅持公平與公正的原則，在法律設計上合理配置權力與責任；堅持權力與責任對等的原則，完善法律規范的邏輯結構；堅持實體與程序相配套的原則，促進人大制度法律規則的科學化與精細化等等。

（作者單位：甘肅省慶陽市人大常委會）