金融國資委迷局

◎周政華

是否需要新設(shè)一個行政機(jī)構(gòu)，來管理119萬億國有金融資產(chǎn)？針對這個問題，眼下似乎有了答案。

2012年1月召開的全國金融工作會議，并未提及傳聞中的金融國資委，有關(guān)金融監(jiān)管的問題，國務(wù)院總理溫家寶在講話中主要提到了兩點(diǎn)：“金融監(jiān)管能力有待提升”，以及“加強(qiáng)和改進(jìn)金融監(jiān)管，切實(shí)防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)”。

多位金融業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，這意味著成立金融國資委的動議或已正式出局。

“金融國資委”出局

金融國資委最早由財(cái)政部在2006年提議成立，以便對日益膨脹的國有金融資產(chǎn)進(jìn)行集中的“管人、管事、管資產(chǎn)”。由于這一機(jī)構(gòu)被賦予了濃厚的行政色彩，設(shè)想提出不久，即招致一些學(xué)界和金融界人士的批評，被認(rèn)為是金融監(jiān)管改革開倒車。

如果真的成立這樣一個機(jī)構(gòu)，眼下金融業(yè)“九龍治水”的分散監(jiān)管格局，將得以根本性的調(diào)整。如外界所料，由于分歧較大，反對聲音太多，在2007年全國金融工作會議上，成立金融國資委的提議也遭到否決。

“如果真的成立金融國資委，那將是一個非常大的改革動作。”交通銀行首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家連平對記者說。

5年間，圍繞著金融國資委的紛爭，顯示出中國金融監(jiān)管框架尚有重構(gòu)空間。

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)中國銀行業(yè)研究中心主任郭田勇說，問題的關(guān)鍵在于，要找到最有利于提高監(jiān)管效率的方法，這才是核心所在。

2006年，財(cái)政部提議成立的金融國資委，是以財(cái)政部金融司為基礎(chǔ)，吸納中央?yún)R金公司，并把中國人民銀行、銀監(jiān)會等監(jiān)管機(jī)構(gòu)對金融部門的監(jiān)管職能劃入，成為一個既行使國有資本出資人職能，同時又掌管金融監(jiān)管權(quán)的國務(wù)院直屬正部級單位。

早在國有四大銀行啟動股份制改革之前，財(cái)政部一直行使國有獨(dú)資金融機(jī)構(gòu)的出資人代表的職責(zé)，但是，2003年，隨著四大國有銀行啟動股份制改革之后，財(cái)政部的這一地位遭到動搖。

是年，在國務(wù)院的安排下，中央?yún)R金投資有限責(zé)任公司（下稱匯金公司）向中國銀行和中國建設(shè)銀行注資，充實(shí)這兩家銀行的資本金以達(dá)到上市要求后，匯金公司就成為他們的第一大股東。此后，匯金公司又采取同樣方式，參與了中國工商銀行、中國農(nóng)業(yè)銀行的“股改”上市工作，至此，中央?yún)R金成為中國國有商業(yè)銀行的出資人代表。

2003年底，匯金公司就得到了國務(wù)院的授權(quán)，對國有重點(diǎn)金融企業(yè)進(jìn)行股權(quán)投資，以出資額為限，代表國家對國有重點(diǎn)金融企業(yè)，行使出資人權(quán)利和履行出資人義務(wù)。基于這樣的定位，這家國有獨(dú)資的投資機(jī)構(gòu)，并不開展其他任何商業(yè)性經(jīng)營活動，按要求也不干預(yù)其控股的國有重點(diǎn)金融企業(yè)的日常經(jīng)營活動。

匯金公司成立之初，正值中國金融業(yè)市場化改革發(fā)軔。此前一年，2002年，銀監(jiān)會剛剛成立，承接從中國人民銀行和中央金融工委轉(zhuǎn)移過來的針對銀行業(yè)的監(jiān)督管理職能，加上早在1997年便已成立的證監(jiān)會和保監(jiān)會，中國金融業(yè)“一行三會”的監(jiān)管架構(gòu)成型。

此前，國有商業(yè)銀行歸口財(cái)政部金融司管理，行政化色彩濃厚，很難稱得上是真正獨(dú)立經(jīng)營的企業(yè)。銀監(jiān)會和匯金公司的成立，一度被認(rèn)為是中國金融管理體制邁向市場化的一大進(jìn)步。特別是匯金公司的代表國有出資人的定位，更是中國國有資本管理改革的一個歷史性標(biāo)志。

這種效法新加坡以政府投資公司管理國有資產(chǎn)的做法，在2007年達(dá)到了高潮。這一年，直屬國務(wù)院的中國投資有限責(zé)任公司（下稱中投公司）在北京成立，負(fù)責(zé)外匯資金投資，隨后中金公司也被并入到這家政府投資公司。

但是，隨著席卷全球的金融危機(jī)，世界主要經(jīng)濟(jì)體政府注意到，金融行業(yè)分業(yè)監(jiān)管模式所存在的漏洞。2010年7月15日，美聯(lián)儲美國國會通過了“大蕭條”以來最嚴(yán)厲的金融改革法案，成立了跨部門的金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會，同時美聯(lián)儲被賦予更大的監(jiān)管職責(zé)，分業(yè)監(jiān)管的模式開始向綜合監(jiān)管轉(zhuǎn)變。

此時，中國政府也開始反思“一行三會”分業(yè)監(jiān)管體制可能存在的問題。對于119萬億的國有金融資產(chǎn)，是否有必要進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管，成為國內(nèi)政府、行業(yè)和學(xué)界人士共同關(guān)注的問題。

隨之而來，匯金公司和中投公司的定位，也成為了爭論焦點(diǎn)：是否繼續(xù)把它們作為承載中國國有金融資本的管理平臺，還是另起爐灶成立金融國資委，或者干脆回到老路上由財(cái)政部金融司代行金融業(yè)監(jiān)管職能？坊間議論紛紛，三種方案莫衷一是。

金融業(yè)改革“不能開倒車”

成立金融國資委還面臨著一些“技術(shù)性”難題。

在興業(yè)銀行首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家魯政委看來，如果指望金融國資委代表國有股出資人角色，企業(yè)化運(yùn)作的匯金公司已做得很純正了；如果指望其監(jiān)督金融機(jī)構(gòu)，又與“一行三會”職能重疊；如果指望其加強(qiáng)“一行三會”的溝通協(xié)調(diào)，其層級又太低而無力統(tǒng)轄。

接近監(jiān)管層的人士亦向記者表示，由于反對聲音過多，對現(xiàn)有利益格局調(diào)整力度太大，金融國資委的動議在業(yè)內(nèi)支持者非常少，短期內(nèi)尚難以形成共識。

設(shè)想中的金融國資委，不僅與現(xiàn)有的監(jiān)管架構(gòu)有疊床架屋之嫌，能否提高現(xiàn)有國有資本的監(jiān)管效率也令人存疑。

中國社會科學(xué)院金融研究所副所長殷劍峰接受記者采訪時表示，如果成立一個類似金融國資委這樣的行政機(jī)構(gòu)，客觀上將加大管制，影響企業(yè)創(chuàng)新，并強(qiáng)化國企的壟斷地位，其政府背景也不利于中國金融企業(yè)實(shí)施“走出去”戰(zhàn)略。

當(dāng)前，國有商業(yè)銀行在國內(nèi)銀行業(yè)仍居主導(dǎo)地位，若把2003年成立的國資委的管理體制直接復(fù)制到金融業(yè)監(jiān)管上，很有可能會進(jìn)一步降低國有金融企業(yè)的效率。

最典型的例子是，上市股改10年后，國有商業(yè)銀行的盈利水平，仍然遠(yuǎn)低于股份制銀行。

2010年，四大國有商業(yè)銀行總利潤雖然高達(dá)5000億元，但80%來自政策性存貸差和手續(xù)費(fèi)，標(biāo)志著銀行創(chuàng)新能力的中間業(yè)務(wù)收入尚且不足總利潤的兩成，被股民戲稱為“靠天吃飯”和“靠政策吃飯”。

國際貨幣基金組織前總裁卡恩在接受采訪時表示，由于中國的國有商業(yè)銀行有時需要完成一些政府指令性的貸款項(xiàng)目，因此，他們的呆賬率有可能出現(xiàn)上升，他認(rèn)為這也是中國經(jīng)濟(jì)短期所面臨的最大風(fēng)險(xiǎn)之一。

但是，金融國資委的方案出局后，金融業(yè)監(jiān)管框架如何改革？剛剛召開的第四次全國金融工作會議，并未透露更多信息。

在日前召開的全國金融工作會議上，國務(wù)院總理溫家寶在談到未來工作部署時，仍然是按照銀行業(yè)、證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)分別來談金融業(yè)監(jiān)管工作的要點(diǎn)。他表示，“加強(qiáng)和改進(jìn)金融監(jiān)管，切實(shí)防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。銀行業(yè)要建立全面審慎的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管體系。證券業(yè)要完善市場制度，強(qiáng)化行為監(jiān)管，保護(hù)投資者合法權(quán)益。保險(xiǎn)業(yè)要加強(qiáng)償付能力監(jiān)管，完善分類監(jiān)管制度”。

溫家寶的講話表明政府已經(jīng)認(rèn)識中國金融業(yè)所存在的問題。殷劍峰認(rèn)為，未來金融改革應(yīng)繼續(xù)朝著市場化、更少政府直接干預(yù)的路子走下去。