論政府規(guī)制網(wǎng)絡(luò)言論的必要性與限度

趙玉林

（南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院，天津300071）

論政府規(guī)制網(wǎng)絡(luò)言論的必要性與限度

趙玉林

（南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院，天津300071）

鑒于有關(guān)政府規(guī)制網(wǎng)絡(luò)言論的“問題-對策”型研究較多、“理論分析”型研究較少的特點，文章從理論上論證政府規(guī)制網(wǎng)絡(luò)言論的必要性，并結(jié)合人權(quán)理論，提出和闡述了判斷政府規(guī)制網(wǎng)絡(luò)言論是否在合理限度內(nèi)的“五個基本原則”：合法性原則、合理性原則、必要性原則、平等性原則與可救濟性原則。

互聯(lián)網(wǎng)；網(wǎng)絡(luò)言論；政府規(guī)制；必要性；限度

一、問題的提出

隨著互聯(lián)網(wǎng)在中國的發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)言論所引發(fā)的侵害公民權(quán)利、干擾公共秩序、破壞國家安全等問題日益突出，“自2000年以來，幾乎所有的政府部門都出臺了互聯(lián)網(wǎng)管理法規(guī)，將業(yè)務(wù)管理延伸到互聯(lián)網(wǎng)上”，地方政府也紛紛出臺網(wǎng)絡(luò)管理政策。但是，言論自由作為一項基本人權(quán)和中國憲法規(guī)定的公民基本權(quán)利之一，強調(diào)的是免于政府任意干預(yù)的獨立性與自主性，政府規(guī)制網(wǎng)絡(luò)言論政策的合理性與合法性也因此引起了社會的廣泛爭議。針對“實名制”、“預(yù)裝綠壩軟件”、“網(wǎng)絡(luò)警察”等問題的社會爭議，既反映出政府針對網(wǎng)絡(luò)言論這一新事物缺乏管理經(jīng)驗，也反映出學(xué)術(shù)界對該問題所提供理論支撐的不足。

現(xiàn)有的研究較為明顯地表現(xiàn)出“問題—對策”型研究較多而“理論分析”型研究不足的特點。許多學(xué)者們向政府提出“立法論”、“技術(shù)論”、“教育論”、“治理論”等網(wǎng)絡(luò)管理建議，但是對于為什么必須由政府來應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)言論引發(fā)的問題，政府有權(quán)規(guī)制哪些類型的網(wǎng)絡(luò)言論以及應(yīng)該規(guī)制到何種程度等理論問題則相對缺少深度分析。關(guān)于政府規(guī)制網(wǎng)絡(luò)言論的理論研究不夠充分的現(xiàn)實，不僅阻礙了從理論上去探索“對策”問題的深入進行，也造成了在現(xiàn)實中政府推行相關(guān)政策時所遇阻力較大的困局。鑒此，本文擬就這一問題理論研究中的弱點與現(xiàn)實爭議的熱點，即關(guān)于政府規(guī)制網(wǎng)絡(luò)言論的必要性與限度的問題，略作理論分析和解答。

二、政府規(guī)制網(wǎng)絡(luò)言論的必要性

由于網(wǎng)絡(luò)言論引發(fā)了嚴重社會問題，網(wǎng)絡(luò)自治難以發(fā)揮有效規(guī)范網(wǎng)絡(luò)言論的作用，所以政府有必要對網(wǎng)絡(luò)言論依法采取合理的規(guī)制措施。

（一）網(wǎng)絡(luò)言論引發(fā)的嚴重社會問題

近年來，不加限制的網(wǎng)絡(luò)言論引發(fā)了諸多嚴重的社會問題，這形成了對網(wǎng)絡(luò)言論必須加以規(guī)范的社會要求，無論這種規(guī)范是來自網(wǎng)絡(luò)自治還是政府規(guī)制。

1.“網(wǎng)絡(luò)暴力”橫行，侵害公民權(quán)利。在研究網(wǎng)絡(luò)表達、網(wǎng)絡(luò)輿論等時所使用的“網(wǎng)絡(luò)暴力”一詞，并不包括如網(wǎng)絡(luò)游戲中存在的暴力現(xiàn)象。目前關(guān)于網(wǎng)絡(luò)暴力，學(xué)術(shù)界并沒有權(quán)威的定義。網(wǎng)絡(luò)暴力一般是指在網(wǎng)絡(luò)空間中，采用侮辱、誹謗、謾罵、惡意暴露他人隱私等方式，對個人或群體進行的言論攻擊。引起社會強烈關(guān)注的事件包括由人肉搜索引發(fā)的“虐貓女”事件、“銅須門”事件，由論壇發(fā)帖引發(fā)的“8·27兒童網(wǎng)絡(luò)暴力”事件，以“艷照門”為代表暴露隱私等。網(wǎng)絡(luò)暴力不僅會對受害人的隱私權(quán)、名譽權(quán)造成侵犯，而且有可能引發(fā)現(xiàn)實暴力，給受害人造成更大的傷害。另外，網(wǎng)絡(luò)種族歧視言論、性別歧視言論、網(wǎng)絡(luò)排外言論等都是對公民平等權(quán)的侵犯，放縱這類言論的傳播，不僅對特定個人或群體造成傷害，也較有可能引發(fā)社會分裂和沖突。

2.“網(wǎng)絡(luò)色情”泛濫，社會危害嚴重。網(wǎng)絡(luò)色情泛濫已經(jīng)是廣為人知的事實，自2009年底至2011年底的兩年間，公眾向有關(guān)機構(gòu)舉報網(wǎng)絡(luò)色情信息達120多萬次。[1]網(wǎng)絡(luò)色情信息所造成的危害是綜合的：“兒童色情”信息暴露出對未成年權(quán)益的嚴重侵犯；網(wǎng)絡(luò)色情對未成年人不加限制地開放，嚴重影響其健康成長；對性暴力的宣揚，可能引發(fā)針對婦女的性侵害；隨意可見的網(wǎng)絡(luò)色情內(nèi)容，同時也是對網(wǎng)絡(luò)文明的破壞。

3.“網(wǎng)絡(luò)謠言”四起，干擾社會秩序。由于網(wǎng)絡(luò)的虛擬性和開放性，網(wǎng)絡(luò)言論的可信度也隨之降低，網(wǎng)絡(luò)謠言，即傳播未經(jīng)證實的特定言論，也隨之興起。一般而言，網(wǎng)絡(luò)謠言的對象主要是自然災(zāi)害（如地震、潰壩）、環(huán)境污染（如核輻射、化學(xué)污染）、法律案件（如人物的自殺或他殺、政府治理方式）、公眾傷害（如針刺、挖腎）、食品安全（如致癌香蕉、蛆橘）等。網(wǎng)絡(luò)謠言可能引起社會恐慌、對政府公信力的質(zhì)疑、市場經(jīng)濟的紊亂以及個體心理的疾病等危害，對社會秩序的和諧與穩(wěn)定構(gòu)成較為嚴重的干擾。

4.“網(wǎng)絡(luò)恐怖”、邪教等，危害國家安全。“網(wǎng)絡(luò)恐怖”是指恐怖組織利用網(wǎng)絡(luò)空間從事招募、培訓(xùn)、煽動和組織活動，危害國家和地區(qū)的穩(wěn)定與安全。網(wǎng)絡(luò)邪教同時也在網(wǎng)絡(luò)空間迅速擴張。由于通過互聯(lián)網(wǎng)發(fā)表言論與進行溝通的隱蔽性與便捷性特點，政府和社會對網(wǎng)絡(luò)恐怖與網(wǎng)絡(luò)邪教勢力的防范與打擊工作的難度進一步加大，此類勢力對個人的生命權(quán)、財產(chǎn)權(quán)以及對國家或地區(qū)的安全與穩(wěn)定所可能造成的危害也更加嚴重。

另外，境外勢力利用互聯(lián)網(wǎng)從事旨在顛覆國家政權(quán)與干涉我國內(nèi)政的宣傳和滲透活動也是不得不加以規(guī)范的網(wǎng)絡(luò)言論類型之一。

（二）網(wǎng)絡(luò)自治的作用有限

正如1996年約翰·P·巴洛在其著名的“賽博空間獨立宣言”中所聲明的那樣“工業(yè)世界的政府們，……我代表未來，要求過去的你們別管我們……”[2]互聯(lián)網(wǎng)對自治有著鮮明的鐘愛傾向，從某種程度上說，“不受約束”正是互聯(lián)網(wǎng)生命力的所在。但是在應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)言論失范問題時，網(wǎng)民自我約束力、網(wǎng)絡(luò)服務(wù)企業(yè)的規(guī)范作用以及互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)組織等網(wǎng)絡(luò)社會組織的規(guī)范作用被證明是有限的，“道德失靈”、“市場失靈”、“社會組織失靈”的現(xiàn)實，要求政府有必要介入互聯(lián)網(wǎng)的治理過程。

1.道德失靈：網(wǎng)絡(luò)的虛擬性，使網(wǎng)民所受道德規(guī)范的約束力較低。黃少華、魏淑娟指出“由于人們在網(wǎng)絡(luò)交往中的身體不在場和匿名特征”，“在現(xiàn)實社會中懾于法律制裁、熟人監(jiān)督而起作用的道德規(guī)范，在網(wǎng)絡(luò)社會由于身份的虛擬化，其約束力大大降低，甚至在許多情況下幾乎不起什么作用。”[3]這點在馬駿等人的研究網(wǎng)絡(luò)傳播內(nèi)容的特點時也得到了驗證，網(wǎng)絡(luò)所傳播的部分內(nèi)容“刺激的是人類最感性、最低級的欲望”。[4]

在互聯(lián)網(wǎng)空間發(fā)表言論的匿名性、身體缺場等虛擬化特點，是網(wǎng)絡(luò)言論中充滿不負責(zé)任的侮辱、謾罵、謠言、煽動等現(xiàn)象的根源，試圖通過網(wǎng)絡(luò)文明教育來達到凈化網(wǎng)絡(luò)空間的設(shè)想可以說是種“治標(biāo)不治本”的藥方，很難取得根本效用。當(dāng)然，這里并不是全部否定網(wǎng)民自律的價值，如在2008年汶川地震期間出現(xiàn)的“中國網(wǎng)民自律公約”，倡議全國網(wǎng)民面對地震“不恐慌、不信謠、不傳謠、不造謠、不盲動、不悲觀、不惡搞、不冷漠、不無知、不謾罵”的“十不”，得到了網(wǎng)民的積極響應(yīng)，發(fā)揮了促進救災(zāi)工作順利展開與維護社會和諧穩(wěn)定的良好社會效用，只是說將規(guī)范網(wǎng)絡(luò)言論的重任全部寄托于網(wǎng)民自律是不切實際的。

2.市場失靈：經(jīng)濟利益導(dǎo)向，網(wǎng)絡(luò)服務(wù)企業(yè)缺乏規(guī)范網(wǎng)絡(luò)言論的動力。涉及網(wǎng)絡(luò)言論的網(wǎng)絡(luò)服務(wù)企業(yè)主要包括門戶網(wǎng)站服務(wù)企業(yè)、網(wǎng)路論壇服務(wù)企業(yè)、社交網(wǎng)站服務(wù)企業(yè)、網(wǎng)絡(luò)通信服務(wù)企業(yè)、博客與微博服務(wù)企業(yè)、電子郵件服務(wù)企業(yè)等。網(wǎng)絡(luò)服務(wù)企業(yè)作為市場主體，以經(jīng)濟利益為導(dǎo)向，為了迎合網(wǎng)民的需求而取舍網(wǎng)絡(luò)信息的內(nèi)容與制定網(wǎng)絡(luò)協(xié)議或規(guī)則。如果有足夠多的網(wǎng)民訪問門戶網(wǎng)站是為了獲取低俗與色情信息，進入網(wǎng)絡(luò)論壇或聊天室是為了宣泄與獵奇，那么最起碼會有如此類型的網(wǎng)站、論壇或聊天室會提供此類的服務(wù)。如果有足夠多的網(wǎng)民進入社交網(wǎng)站是為了真誠與文明地交友，進入論壇或瀏覽博客是為了獲得高雅的學(xué)習(xí)交流，那么也會有網(wǎng)站、論壇或博客會提供此類的服務(wù)。如果向未成年人提供情色信息可以獲利，起碼也會有網(wǎng)站為此鋌而走險。

根據(jù)約瑟夫·E·斯蒂格利茨所總結(jié)的市場失靈理論，[5]在網(wǎng)絡(luò)服務(wù)企業(yè)因不加限制地提供網(wǎng)絡(luò)服務(wù)而獲取利益的過程中，會產(chǎn)生對其他人的權(quán)益產(chǎn)生侵犯以及對社會文明與秩序造成破壞的外部性，單純通過市場機制是難以消除這一外部性問題的；要求企業(yè)提供規(guī)范網(wǎng)絡(luò)言論的公共物品，也會出現(xiàn)規(guī)范乏力（公共品供給不足）的局面。

3.社會組織失靈：管理任務(wù)繁重，網(wǎng)絡(luò)社會組織的作用有限。關(guān)涉互聯(lián)網(wǎng)治理的社會組織主要包括各類行業(yè)協(xié)會與一般社會組織。2001年成立的中國互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會是由中國互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)及與互聯(lián)網(wǎng)相關(guān)的企事業(yè)單位自愿結(jié)成的行業(yè)性的非營利性的社會組織，現(xiàn)有會員400多個。該協(xié)會已經(jīng)組織制定和頒布了《中國互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)自律公約》《互聯(lián)網(wǎng)站禁止傳播淫穢、色情等不良信息自律規(guī)范》《文明上網(wǎng)自律公約》等多個公約和規(guī)范。[6]中國青少年網(wǎng)絡(luò)協(xié)會是由從事互聯(lián)網(wǎng)工作、青少年工作或其他相關(guān)工作的組織和從事青少年互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)事業(yè)工作優(yōu)秀的個人自愿聯(lián)合結(jié)成的全國性社團組織。該協(xié)會在幫助青少年正確理解和使用互聯(lián)網(wǎng)，促進青少年互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)服務(wù)機構(gòu)的健康發(fā)展，努力營造有利于青少年健康成長的網(wǎng)絡(luò)環(huán)境方面做出了不少努力。但是，單純地作為一種社會組織而言，無論是行業(yè)協(xié)會還是一般社會組織都難以勝任規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)言論的復(fù)雜而艱巨的任務(wù)。行業(yè)協(xié)會作為自愿參與的組織，缺乏強制力去制止為追求經(jīng)濟利益而違背協(xié)會要求的規(guī)范，甚至協(xié)會規(guī)范本身都只能是與企業(yè)的經(jīng)濟利益相妥協(xié)之后的產(chǎn)物。一般的社會組織所能做出的努力局限于網(wǎng)絡(luò)道德宣傳，對于網(wǎng)絡(luò)空間中出現(xiàn)的嚴重侵犯他人權(quán)利或有損公共利益的網(wǎng)絡(luò)行為，社會組織往往無法給予有力制裁，也難以對受害人做出有效救濟。

三、政府規(guī)制網(wǎng)絡(luò)言論的限度

《世界人權(quán)宣言》第19條規(guī)定：人人有權(quán)享有主張和發(fā)表意見的自由；此項權(quán)利包括持有主張而不受干涉的自由，和通過任何媒介和不論國界尋求、接受和傳遞消息和思想的自由。中華人民共和國憲法第35條規(guī)定公民享有言論及出版自由，第41條規(guī)定公民對任何國家機關(guān)、國家機關(guān)工作人員享有提出批評和建議的權(quán)利。無論是出自對國際人權(quán)規(guī)范還是中國憲法的遵守，政府行為都應(yīng)該對公民的言論自由權(quán)給予充分的尊重，政府規(guī)制網(wǎng)絡(luò)言論必須在嚴格的限度內(nèi)進行。

（一）政府規(guī)制網(wǎng)絡(luò)言論的國別比較

信息化水平較高的國家都會根據(jù)國情對網(wǎng)絡(luò)言論施加相應(yīng)的政府規(guī)制，這也可視作是政府規(guī)制網(wǎng)絡(luò)言論存在必要性的事實論證之一。分析主要信息發(fā)達國家政府規(guī)制網(wǎng)絡(luò)言論的特點，可以為我國如何確定政府規(guī)制網(wǎng)絡(luò)言論的限度提供參考。

1.美國：保護兒童上網(wǎng)權(quán)利、嚴防網(wǎng)絡(luò)傳播恐怖主義、奉行最低干預(yù)原則。作為互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)源地和世界上信息化水平最高的國家之一，美國政府對網(wǎng)絡(luò)言論的規(guī)制有鮮明的特點：嚴格防范色情信息對兒童健康成長的不利影響與恐怖主義在網(wǎng)絡(luò)空間的傳播，奉行最低干預(yù)原則，盡可能保證網(wǎng)絡(luò)信息傳播環(huán)境的寬松、開放。

針對網(wǎng)絡(luò)色情信息對兒童健康成長權(quán)的侵害，美國國會在2000年以后，先后通過《兒童互聯(lián)網(wǎng)保護法》與《兒童在線隱私保護法》兩部重要法律，規(guī)定中小學(xué)、公共圖書館、博物館內(nèi)的電腦設(shè)備為保障兒童健康上網(wǎng)權(quán)利，所應(yīng)承擔(dān)的對過濾、攔截網(wǎng)絡(luò)色情信息的責(zé)任。針對恐怖主義在互聯(lián)網(wǎng)空間的傳播，“9·11”事件以后，為防范恐怖主義襲擊，美國加大了對互聯(lián)網(wǎng)的監(jiān)控力度。2001年國會通過《愛國者法案》，授權(quán)美國安全和執(zhí)法機構(gòu)可以秘密要求網(wǎng)絡(luò)和電信服務(wù)商提供客戶的詳細信息，也可以大范圍地截取嫌疑人的電話內(nèi)容或互聯(lián)網(wǎng)通信內(nèi)容。2002年國會通過《國土安全法》，進一步擴大有關(guān)政府部門為保護國家安全可以對用戶電子郵件以及其他網(wǎng)絡(luò)信息的搜集與監(jiān)控權(quán)利。

也要看到，美國社會給予言論自由很高的價值，憲法第一修正案對言論自由的保護歷來受到嚴格的遵守，歷次國會為規(guī)制網(wǎng)絡(luò)言論的立法努力都會受到民眾的強烈質(zhì)疑，甚至曾因未能通過“違憲審查”而終止。也因此，美國的互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)獲得了非常開放的發(fā)展環(huán)境，在他國受到限制的情色網(wǎng)站紛紛將服務(wù)器轉(zhuǎn)移到美國，甚至包括納粹言論在內(nèi)的極端思想在美國的互聯(lián)網(wǎng)空間也可以不受限制地傳播。[7]36-44

2.德國：最早就網(wǎng)絡(luò)立法、嚴格控制網(wǎng)絡(luò)有害信息的傳播。1996年年初，德國聯(lián)邦“教育、科學(xué)、研究和技術(shù)部”受命起草旨在規(guī)范網(wǎng)上行為的《信息與通訊服務(wù)法》，1997年，該法開始在德國生效。德國的《信息與通訊服務(wù)法》是世界上第一部專門規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)的成文法，對包括網(wǎng)絡(luò)信息傳播在內(nèi)的網(wǎng)絡(luò)空間行為提供了全面、綜合的法律規(guī)范。

德國聯(lián)邦內(nèi)政部下屬的刑偵局24小時系統(tǒng)地跟蹤、分析網(wǎng)絡(luò)可疑信息，2004年該局曾因某提供音樂下載的網(wǎng)站涉嫌傳播種族仇恨思想而對340多人展開調(diào)查。2003年起聯(lián)邦出版物檢查署開始負責(zé)審查互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容，目前已有5000以上的網(wǎng)站被列為“青少年不宜接觸的媒體”。2004年，德國政府開始免費提供旨在保護青少年上網(wǎng)安全的過濾軟件，以過濾服務(wù)器設(shè)在國外的青少年不宜接觸的網(wǎng)站。鑒于納粹主義對德國的影響，德國政府嚴格禁止有關(guān)納粹黨、納粹主義、種族仇恨的信息或標(biāo)志在網(wǎng)絡(luò)空間的展示和傳播。[8]

3.韓國：最早強制推行網(wǎng)絡(luò)實名制，現(xiàn)已廢止。韓國是互聯(lián)網(wǎng)普及率比較高的國家之一，也是世界上最早強制推行實名制的國家。早在2002年韓國政府就開始在政府網(wǎng)站推行實名制政策。2005年，韓國政府通過頒布《促進信息化基本法》《信息通信基本保護法》等法規(guī)宣布網(wǎng)絡(luò)實名制的合法性。2007年7月，網(wǎng)絡(luò)實名制正式在社會范圍內(nèi)實施，韓國35家主要網(wǎng)站都要求用真實姓名和身份證號碼才能注冊和發(fā)表評論，如不遵守命令，將課以最高可達3000萬韓元的重罰。2008年，韓國政府接著頒布《促進使用信息通信網(wǎng)絡(luò)及信息保護關(guān)聯(lián)法》，該法案將實名制擴展到國內(nèi)所有日訪問量在10萬人次以上網(wǎng)站，自此，實名制成為韓國主要網(wǎng)站的通行規(guī)則。

令人意想不到的是韓國推行實名制的效果卻遠不如人意。2010年4月，韓國首爾大學(xué)的一項研究顯示，實名制推行以來，誹謗跟帖數(shù)量僅減少了1.7個百分點，2/3曾惡意發(fā)帖的網(wǎng)民對是否實行實名制并不在意；韓國網(wǎng)民紛紛轉(zhuǎn)向使用不必采用實名制的國外網(wǎng)站，國內(nèi)信息服務(wù)企業(yè)的市場競爭力受到削弱；韓國出現(xiàn)“身份證偽造器”作弊軟件，該軟件能夠偽造出可以騙過網(wǎng)絡(luò)身份驗證機制的韓國身份證號，使得“網(wǎng)絡(luò)實名制”近乎名存實亡；2011年7月，韓國發(fā)生嚴重的網(wǎng)民信息泄露事件，約3500萬名網(wǎng)民的信息（包括姓名、生日、電話、住址、郵箱、身份證號、個人密碼等）遭到黑客的竊取（韓國總?cè)丝诩s5000萬）。

2011年8月，韓國政府迫于網(wǎng)民個人信息被大量偷竊和泄露的事件所產(chǎn)生的壓力，決定分階段廢除網(wǎng)絡(luò)實名制。2012年8月韓國憲法法院裁定：要求韓國人須在網(wǎng)絡(luò)論壇上使用真實姓名的法律違憲。自此，推行了5年之久的韓國實名制政策徹底終結(jié)。[9]

4.新加坡：分類許可證制度與嚴格的檢查制度。新加坡政府對待網(wǎng)絡(luò)言論的基本立場是言論自由必須在社會秩序所能承受的范圍內(nèi)。新加坡政府主要是通過分類許可證制度與嚴格的檢查制度來規(guī)范網(wǎng)絡(luò)言論。1996年，新加坡頒布《分類許可證制度》與《互聯(lián)網(wǎng)運行準則》這兩個專門規(guī)制互聯(lián)網(wǎng)的基礎(chǔ)法規(guī)。根據(jù)《分類許可證制度》，凡是向新加坡傳媒發(fā)展局登記的互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)商，便自動獲得了營業(yè)許可證。該制度所針對的是互聯(lián)網(wǎng)接入服務(wù)商與互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容提供商（包括提供政治和宗教內(nèi)容的互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)商、在新加坡注冊的政黨所建立的網(wǎng)站、經(jīng)營性網(wǎng)上新聞服務(wù)提供商）。獲得經(jīng)營許可證的互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)商接下來必須嚴格按照《互聯(lián)網(wǎng)運行準則》的要求，禁止相關(guān)內(nèi)容在互聯(lián)網(wǎng)上的傳播。這些內(nèi)容主要包括：危害治安和國防的信息，如危害國家安全的信息、煽動對政府的仇恨與不滿的信息等；挑起種族仇恨和宗教沖突的信息，如抹黑或譏諷任何宗教、提倡信奉邪教的信息；有違公共道德的信息，如涉及性放縱、性變態(tài)、暴力或恐怖的信息。[10]

（二）政府規(guī)制網(wǎng)絡(luò)言論應(yīng)當(dāng)遵守“五個基本原則”

為了從理論上提出判定政府規(guī)制網(wǎng)絡(luò)言論是否在合理限度內(nèi)的標(biāo)準，筆者結(jié)合人權(quán)理論，提出政府規(guī)制網(wǎng)絡(luò)言論應(yīng)當(dāng)遵守的“五個基本原則”：

1.合法性原則：非經(jīng)法律許可不得限制與依照法律程序進行限制。除了禁止酷刑與奴役、生命權(quán)等權(quán)利被理解為是不應(yīng)受到任何限制或克減的權(quán)利外，大多數(shù)人權(quán)是相對有效的，但是任何政府對于人權(quán)的保留、克減或限制都必須是通過法律宣布和規(guī)定、依照法律程序進行的。具體到尊重網(wǎng)絡(luò)言論自由問題時，合法性原則要求政府必須嚴格依照法律的要求和規(guī)定才能對網(wǎng)絡(luò)服務(wù)企業(yè)的服務(wù)內(nèi)容和方式進行干涉、對境內(nèi)外網(wǎng)站的開放或屏蔽做出裁決、對網(wǎng)民言論的內(nèi)容和方式進行審查。政府權(quán)力在沒有法律依據(jù)、不依法律程序的情況下對網(wǎng)絡(luò)言論的任何限制都應(yīng)被視為是對人權(quán)和公民基本權(quán)利的侵犯。

鑒于互聯(lián)網(wǎng)在中國發(fā)展的迅速性，中國現(xiàn)行的用以規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展和應(yīng)用的法律法規(guī)存在“層次復(fù)雜、法律少、規(guī)章多”、較多的部門規(guī)章之間協(xié)調(diào)性欠佳以及可操作性較低等不足。[7]9目前我國尚缺乏規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)信息傳播的綜合性法律。由于我國關(guān)于政府規(guī)制網(wǎng)絡(luò)言論可依據(jù)的法律規(guī)范在針對性、系統(tǒng)性與操作性方面存在有待改進的空間，這也為政府規(guī)制政策可能引起社會爭議埋下了隱患。

2.合理性原則：政府規(guī)制的目的必須是為了保護公民權(quán)利和公共利益。對言論自由的合法限制是普遍存在的，這些限制能夠得到國際、國內(nèi)社會的認可，一個重要的原因是考慮到政府規(guī)制言論表達的目的具有合理性。《公民權(quán)利與政治權(quán)利國際公約》第19條第3款所反映出的國際規(guī)范指出為了以下目的限制言論自由是合理的：尊重他人的權(quán)利或名譽；保障國家安全或公共秩序，或公共衛(wèi)生或道德。

網(wǎng)絡(luò)侵權(quán)在中國已經(jīng)不是一個陌生的現(xiàn)象，因使用互聯(lián)網(wǎng)而使國家安全、公共秩序、社會道德受到威脅也已經(jīng)為人們所認識。因此，政府出于保障公民權(quán)利和公共利益而對網(wǎng)絡(luò)言論進行的合理規(guī)制是符合國際規(guī)范和國內(nèi)法律的，其合理性應(yīng)受到肯定。

目前，網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督或批評部分政府部門或官員的違法違規(guī)行為已經(jīng)是中國公民實現(xiàn)對政府的監(jiān)督權(quán)的重要渠道。因此，必須明確指出的是，政府或公職人員單純地為了免于網(wǎng)絡(luò)言論對其錯誤政策或腐化行為的合法監(jiān)督與批評，對網(wǎng)絡(luò)服務(wù)企業(yè)施加壓力、封殺論壇、刪除博客、取締網(wǎng)站等做法是明顯違背合理性原則的。

3.必要性原則：規(guī)制措施必須是保護公民權(quán)益或公共利益所必要的。即使政府規(guī)制網(wǎng)絡(luò)言論的目的是合理的，但是其規(guī)制的嚴厲程度也必須受到謹慎考量。必要性原則正是為防止政府濫權(quán)而被提出。根據(jù)國際人權(quán)規(guī)范，論證政府限制人權(quán)政策的必要性一般有兩種方式：第一，民主社會所需要的限制原則，是根據(jù)《經(jīng)濟、社會與文化權(quán)利國際公約》的第8條第1款與《公民權(quán)利與政治權(quán)利國際公約》的第21條所指出的：論證政府對權(quán)利的限制，即使是在一個民主社會中，為了國家安全或公共秩序的利益或為保護他人的權(quán)利和自由也是需要的；第二，比例原則，是指政府的限制措施是有效保護公民權(quán)利或公共利益所需的最溫和的手段。該原則是為防止政府的任意性，衡量限制措施必要性的重要原則之一。

根據(jù)“民主社會所需要的”限制原則是援引國際慣例來證明政府限制權(quán)利的合理性，但由于國家民主法治的發(fā)展方式和水平不同，因此可能出現(xiàn)在一個民主法治程度高的國家，政府規(guī)制是不需要的，而在一個民主法治發(fā)展程度低的國家，政府規(guī)制卻是需要的。根據(jù)“比例原則”則有結(jié)合國家發(fā)展需要的特殊性，只要論證政府規(guī)制措施是完成其合理目的所必須的、不過分的方式即可。

4.平等性原則：政府對網(wǎng)絡(luò)言論規(guī)制必須平等地適用于所有公民。平等，不僅作為一項基本權(quán)利，即“反歧視權(quán)”，明確地被規(guī)定在各類重要國際人權(quán)公約和絕大多數(shù)國家的憲法中，同時也是保障人權(quán)的一項基本的“輔助性原則”。在國際人權(quán)憲章（包括《世界人權(quán)宣言》和聯(lián)合國人權(quán)兩公約）中的第2條均對人權(quán)保障的平等性原則作出規(guī)定。言論自由權(quán)作為一項基本人權(quán)，應(yīng)該不分種族、性別、宗教、語言、民族、社會出身或其他見解等任何區(qū)別，平等地為每個社會成員所享有。在理解平等性原則時，必須指出的兩點是：“事實上的差別要求法律上的差別對待”與“基于合理的、客觀的區(qū)別對待不構(gòu)成歧視”。在政府規(guī)制網(wǎng)絡(luò)言論的過程中，最應(yīng)注意的是不應(yīng)以公民的見解是否符合政府的喜好為標(biāo)準對部分公民的言論自由進行限制而對另一部分公民的言論自由不加限制，試圖借此操控網(wǎng)絡(luò)輿論的走向，阻礙公民知情權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)與批評權(quán)的實現(xiàn)。

5.可救濟性原則：網(wǎng)絡(luò)言論受到非法限制的公民或團體有機會獲得及時補救。可救濟性原則也是人權(quán)保障的一項重要輔助性原則，只能結(jié)合另一項人權(quán)才能適用。政府權(quán)力在對公民的言論自由進行一定方式的限制時，可能發(fā)生過失或者引起公民不滿意的情況發(fā)生，為了依法保障公民的基本權(quán)利，也為了維護政府的公信力，都應(yīng)該始終從保障公民權(quán)利的角度出發(fā)，為公民尋求司法、行政、立法救濟創(chuàng)造條件、提供渠道，并對政府權(quán)力對公民權(quán)利造成的侵害及時地給予有效的補救。根據(jù)范·博文與巴西歐尼關(guān)于人權(quán)救濟的指導(dǎo)性意見，救濟包括還原、賠償、康復(fù)、滿足與保證不再重犯五個方面。[11]

涉及到政府規(guī)制網(wǎng)絡(luò)言論時，可救濟性原則主要是指公民有權(quán)通過行政復(fù)議、行政訴訟、提請修改法律法規(guī)等方式，糾正政府規(guī)制網(wǎng)絡(luò)言論的不當(dāng)行政措施或法律法規(guī)，受到侵犯的權(quán)利得到及時有效的補救，如復(fù)原已發(fā)表網(wǎng)絡(luò)言論、獲得政府的道歉等。

四、結(jié)語

伴隨著人們對于互聯(lián)網(wǎng)所引發(fā)的此起彼伏的社會熱點問題的關(guān)注與反思，將互聯(lián)網(wǎng)視為不應(yīng)受到任何限制的絕對自由的虛擬空間的觀念將會日漸轉(zhuǎn)變，人們對于政府規(guī)制網(wǎng)絡(luò)言論的必要性也將會日漸達成共識。以著寫“信息時代三部曲”而聞名的曼紐爾·卡斯特指出，“有效控制互聯(lián)網(wǎng)的唯一方式是切斷網(wǎng)絡(luò)連接”。[13]互聯(lián)網(wǎng)引起了人們對于科學(xué)技術(shù)、社會發(fā)展與政府權(quán)力之間關(guān)系的新一輪的反思。如何才能既充分利用互聯(lián)網(wǎng)對社會發(fā)展的推動作用，又免于受到互聯(lián)網(wǎng)的廣泛使用所引發(fā)的對社會秩序的重大沖擊，成為每一個高度信息化國家或地區(qū)的政府所不得不認真思考的問題。然而，互聯(lián)網(wǎng)的虛擬性、交互性、全球性、去中心性等特點對依賴傳統(tǒng)組織結(jié)構(gòu)和組織邏輯的政府規(guī)制提出了巨大的挑戰(zhàn)，政府規(guī)制網(wǎng)絡(luò)言論與捍衛(wèi)言論自由的價值之間的沖突成為了社會爭議的焦點問題。即使能夠總結(jié)出關(guān)于政府規(guī)制網(wǎng)絡(luò)言論所應(yīng)遵循的基本原則，但是結(jié)合國內(nèi)社會問題的特殊性，創(chuàng)造出針對互聯(lián)網(wǎng)的有效的具體的規(guī)制方式也只能是伴隨著爭議與修正的充滿艱辛的歷史進程。

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D63-3

A

1002-7408（2012）011-0004－05

趙玉林（1987-），男，安徽亳州人，南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院政治學(xué)理論專業(yè)博士研究生，研究方向：人權(quán)理論。

[責(zé)任編輯：黎 峰]