有關法律問題的決定與法律的區別

□ 江輝

全國人大及其常委會每年都通過若干“決定”、“決議”，這些“決定”與“決議”在性質上是屬于法律、有關法律問題的決定還是其他性質的決定，無論是憲法還是其他法律（如：立法法、全國人大組織法、全國人大議事規則、全國人大常委會議事規則、監督法等）都沒有明確的區分標準。實踐中主要由全國人大常委會法制工作機構等在工作中掌握。據官方統計，我國現行有效的法律為240件（截至2011年10月）。可以這么認為，在該240件目錄中的文件屬于法律，該目錄以外的具有法律效力的文件則一般為有關法律問題的決定。但據筆者了解，各方面并沒有在這一問題上達成一致的認識。對于某些決定，如《關于廢止〈中華人民共和國農業稅條例〉的決定》，是屬于法律還是有關法律問題的決定，存在不同的認識。本文擬簡要探討有關法律問題的決定與法律的區別。

一、區別有關法律問題的決定與法律的意義

表面上看，因為法律與有關法律問題的決定都具有法律效力，區分二者似乎沒有太大意義。但深入分析后發現，首先，對法律與有關法律問題的決定的宣傳存在一定程度的差別，相較于有關法律問題的決定，法律創設了反復適用的制度規則，直接影響公民權利義務，對人民生活的影響很大，所以對法律的宣傳要較對有關法律問題的決定的宣傳更廣泛得多。

更為重要的是，隨著法治建設的深入、中國特色社會主義法律體系的完善和立法技術的進步，我國部分法律明確規定，對于特別重要或對公民權利義務影響很大的制度，必須由法律創設。如，商業銀行法第二十九條、第三十條明確規定，個人、單位存款只有“法律”另有規定的情況下，商業銀行才有配合其他單位進行凍結的義務。行政強制法第十條和第九條，凍結存款、匯款的行政強制措施只能由“法律”設定。這就直接涉及一個問題，有關法律問題的決定是否屬于只能由“法律”作出例外規定的“法律”。換句話說，如，由全國人大常委會通過有關法律問題的決定設定凍結存款、匯款的行政強制措施，是否符合行政強制法第十條和第九條的規定。可能有意見認為，立法法或者其他法律明確只能由法律作出規定或者作出例外規定，主要用于區分全國人大及其常委會與國務院、地方等的立法權，這里的“法律保留”，是一種立法權的區分。至于全國人大或其常委會是以立法法規定的法律的立法程序還是以一般的決定形式來行使其保留的立法權，屬于全國人大或其常委會自由裁量和決定的事項。筆者對此意見非常不認同，對“法律保留”的這種狹隘理解，與法治基本原則完全不符：立法法對“法律”的立法程序作出明確規定，是為了保證全國人大或其常委會在立法過程中有“法”可依，立法可以依照既定的程序來確保立法的民主性、科學性或者確保立法質量，保證立法符合憲法和我國國情。其中，原則上應當經三次審議通過的規定，就是為了防止立法恣意妄為，使草案能夠經過充分的審議以保證各方面的參與，保證全國人大及其常委會組成人員能夠充分發表意見，確保立法質量，確保立法代表人民群眾的根本利益。假設全國人大或者常委會可以任意決定是否采用立法法規定的嚴格的法律的制定程序來規定某些重要的制度，那么，立法法就形同虛設，因為從理論上說，全國人大或者常委會都可以通過制定不遵循立法法程序的有關法律問題的決定，甚至是其他性質的決定來達到立法的目的。

從現代法治國家的基本要求來看，任何國家權力的運行都應當遵循基本規則。全國人大及其常委會行使任何權力，也應當遵循相應的規則，應當符合憲法和法律。在立法法已經明確了“法律”的制定程序后，如果允許全國人大及其常委會通過非“法律”的形式，如“有關法律問題的決定”形式，來規避立法法和其他法律明確要求由法律作出規定或者只能由法律作出例外規定的要求，那也就意味著立法法規定的嚴格的法律的制定程序沒有任何實質意義。進而可以得出結論，當時制定立法法根本沒有必要。

因此，筆者認為，有關法律問題的決定不能作為只能由“法律”作出（例外）規定的“法律”。

二、三大判斷標準

（一）名稱標準

全國人大及其常委會通過的“（中華人民共和國）××法”屬于法律一般沒有疑義。但以其他名稱通過的文件有的也屬于法律，不叫“××法”并不決定性地意味著其不屬于法律。據筆者統計，目前名稱不叫“××法”的法律有22件，具體包括條例7件、決定4件、決議7件、議事規則2件、辦法1件、規定1件。這22件法律，大多數是2000年立法法通過以前制定（不含修改）的。2000年立法法通過以后的，只有《中華人民共和國海關關銜條例》（2003年通過）。但因之前有關銜級的立法都叫“××條例”，如《中華人民共和國人民警察警銜條例》等，海關關銜條例遵從慣例而叫“條例”。

2000年立法法通過后，有些國務院提請審議的“決定”草案，最終根據實際需要在通過時改稱“××法”。《中華人民共和國外國中央銀行財產司法強制措施豁免法》就是這樣的例子。當時，國務院提出的是《關于對在華外國中央銀行財產給予司法強制措施豁免的決定（草案）》，通過前，全國人大法律委員會建議“鑒于這個法律案由全國人大常委會審議通過后，需要依照法定程序分別列入《中華人民共和國香港特別行政區基本法》和《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》的附件三，采用法律的形式比采用‘決定’的形式更為妥當，法律委員會建議將決定草案的名稱改為《中華人民共和國外國中央銀行財產司法強制措施豁免法（草案）》。”

因此，可以這么說，2000年立法法通過后，原則上，法律的名稱都盡可能為“××法”；不叫“××法”的文件，一般不屬于法律。但這似乎又不絕對。因為立法法并未規定法律只能以“××法”作為名稱。僅從名稱上簡單地判斷全國人大常委會通過的文件是否屬于法律會過于武斷。

（二）制定程序標準

立法法對全國人大常委會的立法程序作了明確規定，對于新制定法律程序上較為關鍵的三個要求是：最少三次審議，意見一致可為二次，但不得低于二次（立法法第二十七條第一款和第二十八條前段）；全國人大法律委員會統一審議；國家主席令公布法律。

而對于有關法律問題的決定，僅常委會議事規則第十五條第二款提到，“有關法律問題的決定的議案和修改法律的議案，法律委員會審議后，可以向本次常務委員會會議提出審議結果的報告，也可以向下次或者以后的常務委員會會議提出審議結果的報告”；憲法和其他法律未明確它的制定程序。實踐中，有關法律問題的決定的制定程序，一般以一次審議通過為主，如最近通過的《關于加強反恐怖工作有關問題的決定》；一般不以國家主席令公布，如《關于司法鑒定管理問題的決定》；有的由全國人大法律委員會統一審議，如《關于授權香港特別行政區對深圳灣口岸港方口岸區實施管轄的決定》。不過這不絕對，都存在例外，如《關于司法鑒定管理問題的決定》經三次審議才通過；未列入240件現行有效的法律的《關于廢止〈中華人民共和國農業稅條例〉的決定》（因此可以視為有關法律問題的決定）則由國家主席令公布。

因此，可以這么說，2000年立法法通過后，制定程序上滿足立法法規定的程序并不必然是法律；但未按照立法法規定的立法程序通過的文件，一定不是法律。

（三）實質內容標準

實踐中，一般將全國人大常委會法制工作委員匯編的《中華人民共和國法律（2011年版）》（北京，人民出版社，2011年）中收錄的有關法律問題的決定作為最新的現行有效的有關法律問題的決定目錄。就該法律匯編收錄的有關法律問題的決定來看，內容也紛繁復雜，涉及方方面面，包括與換屆選舉有關的決定、部分國家機構組織產生辦法和職能的規定、法律清理的決定、與香港和澳門基本法有關的一些決定，等等。綜合這些決定內容來看，有關法律問題的決定與法律的區別主要在于：法律一般創設反復適用的制度規則，一般直接涉及公民的權利、義務，直接規范國家機構某方面的職責和權力，它一般以某種社會關系直接作為調整對象。相反，有關法律問題的決定有一個很明顯的特點（存在極少數例外），即輔助性，它一般不直接調整某一社會關系，不直接創設某一類權利義務關系，不直接規范國家機構某方面的職責和權力；有關法律問題的決定主要是解決特定、單一的法律問題，在該法律問題依據該有關法律問題的決定解決后，具體的法律適用應當依據相關法律來進行；甚至有些有關法律問題的決定并非反復適用。這一點，在法律匯編中體現得也較為明顯，即一般有關法律問題的決定都能與某一件相應的法律聯系編排在一起。另外，相較于法律，有關法律問題的決定一般都是為了明確法律中的具體問題。舉例來說，《全國人民代表大會常務委員會關于維護互聯網安全的決定》，是針對互聯網安全這一特定、單一的問題作出的規定，但該決定并未創設任何新的制度和權利義務規范，如果當事人出現該決定中的行為，應當適用刑法或者治安管理處罰法處罰。再如，《全國人民代表大會常務委員會關于授權香港特別行政區對深圳灣口岸港方口岸區實施管轄的決定》，解決的主要問題則是深圳灣口岸港方口岸區的法律適用這一特定、單一的問題。

無論是名稱還是制定程序，都是一個形式標準，并不一定有決定性。實際上，應當根據實質內容標準判斷某一文件屬于法律還是有關法律問題的決定后，在立法程序過程中決定該文件的名稱與制定程序。其中《中華人民共和國外國中央銀行財產司法強制措施豁免法》是一個很好的例子。在立法過程中，有關方面就發現，雖然名稱上叫“決定”，但實質內容屬于法律；因此全國人大法律委員會建議名稱改為“××法”，而立法程序遵循立法法規定的法律的制定程序，如以國家主席令公布等。因此，最重要的決定性標準應當是實質內容的判斷標準。

三、結論

總的來說，有關法律問題的決定與法律有區別的必要，二者的區別可以分為名稱、制定程序和實質內容三個標準。但名稱和制定程序都不是決定性的；并且筆者認為，應當在通過實質內容判斷文件的屬性后，在立法過程中相應地調整文件的名稱和制定程序。而對于實質內容的區別標準，有關法律問題的決定的內容應限于解決特定、單一、具體的問題，應當是輔助性的，它不直接設定權利義務關系，適用后不應當直接產生某一具體的法律后果，而是引向法律的適用。筆者建議，全國人大及其常委會在未來立法過程中，能夠充分重視法律和有關法律問題的決定的區別，合理確定文件的名稱和采用的立法程序。