鄉鎮人大主席的工作困境及解決途徑淺見

□ 曾德強

鄉鎮人大主席、副主席在鄉鎮人大工作中起著組織、領導、聯絡的關鍵作用，是否積極有效地履職顯得尤為重要。2011年冬，陜西省安康市縣鎮兩級人大換屆后，鎮人大主席由上屆的黨委書記兼任改為單設，使鄉鎮人大工作從組織上得到加強（漢濱區暫時統一配備專職副主席，專職主席尚待配備）。但是，通過走訪調查，新形勢下的鄉鎮人大主席、副主席履行職責仍然存在一些困難。

一、鄉鎮人大主席、副主席面臨的尷尬處境及困難

1.機制乏力。地方組織法規定，鄉鎮一級地方國家權力機關的權力屬于鄉鎮人民代表大會，盡管鄉鎮的管轄范圍較小、代表人數相對較多，但經常召開代表大會困難很大。有些問題時效性強，等通過會議討論時已失去意義。即使召開人民代表大會會議也是形式多于內容，難以達到監督目的。鄉鎮召開人代會普遍為1天時間，審議工作幾乎不進行，人代會上代表提出的建議批評意見也很少，甚至沒有。盡管法律明確規定了鄉鎮人大設立主席團，并賦予了鄉鎮人大主席團類似縣級以上人大常委會的某些職權，但權力太小，更沒有實質性的監督權。現在的鄉鎮人大主席團既不是常設機構，也不是臨時機構，只在一年一次的人代會上發揮作用。鄉鎮人大在閉會期間，主席、副主席成了“光桿司令”，“唱獨角戲”，沒有行使職權的主體，缺乏行使職權的途徑。許多從黨政崗位轉崗到人大的鄉鎮人大副主席，產生了“二線”思想，工作積極性、主動性不如從前，少數同志業務不熟悉，還不習慣按法律要求開展人大工作。甚至鄉鎮人大掛什么牌子也存在爭議，安康市絕大多數鄉鎮掛的是人民代表大會的牌子，也有鄉鎮掛的是人民代表大會主席團的牌子。鄉鎮人大主席個人資歷及能力大多與同級別黨委、政府領導存在差距。鎮長兼任黨委副書記，而人大主席只是黨委委員，與法律賦予的人大地位不相稱，行使監督權底氣不足、膽子不大、力度不夠。

2.權力失衡。地方組織法賦予了鄉鎮人大13項權力，簡單地說就是三權，即重大事項決定權、監督權、選舉權。但實際上，除了聯系代表等一些常規性的工作外，鄉鎮人大很難組織行使其他權力，究其原因，其實質性地位不高、權力不實，人大主席、副主席開展工作往往畏首畏尾。重大事項決定權是法律賦予鄉鎮人大的一項重要職權，但是在權力運行中，人大很難發揮作為權力機關的作用。按照法律規定，許多重大決策需要經過鄉鎮人大審議通過之后才合法，才能付諸實施。但是，目前鄉鎮重大問題的決策多由黨委領導班子作出，對于那些屬于鄉鎮人大應該執行的重大事項的概念、范圍、原則、程序沒有明確的界定，究竟哪些重大事項必須經鄉鎮人大決定，哪些只需要聽取情況匯報，沒有操作規范，從而導致重大事項決定權的行使無法操作。就監督職責而言，鄉鎮人大監督同級人民政府只能通過人代會行使權力，而閉會期間必不可少的、大量的、經常性的監督工作，法律法規并沒有賦予相應的權力，況且一年一度的鄉鎮人代會，工具主義和形式主義的色彩也十分明顯。按照《陜西省鄉鎮人民代表大會工作條例》規定，鄉鎮人大主席、副主席的職責有7條，但要真正履行好這些職責卻不容易。一些鄉鎮干部認為鄉鎮人大是“大牌子、空架子，二線干部找岔子”（人大干部是“二線干部”，人大監督政府工作是找岔子）。社會民眾普遍習慣于鄉鎮黨政“兩駕馬車”，沒有將鄉鎮人大作為地方權力機關來看待。

3.工作錯位。鄉鎮工作重實績，看效果。人大主席、副主席如果不分管某些政府工作，就會顯得無所事事而被邊緣化，就會與中心工作越來越遠。如果分管某些政府工作，人大主席、副主席似乎就是政府的副職領導。自己管的事，自己又來監督，那么自己到底是“裁判員”還是“運動員”，很難擺正位置，處境十分尷尬。很多主席、副主席承擔了政法、綜治維穩、計劃生育、分片包村等黨政職責范圍的具體工作，并且都按指標任務進行考核。在這種情況下，人大主席、副主席不得不用大量時間和精力做分管的黨政工作，原本應該去開展的工作卻沒有開展，“種了別人的自留地，荒了自己的責任田”。從目前的實際看，人大主席、副主席是否稱職和優秀，以及威望的建立，很大程度上取決于分管的工作，也就是說，在大多數人眼里，對人大主席、副主席的評價是看你所承擔的政府工作完成情況如何。這就使人大領導職能錯位，人大工作偏離了主題。

二、鄉鎮人大主席、副主席開展工作的途徑和方法

1.讓閉會期間有“集體”處理日常工作。人大工作的特點之一是集體行使職權，主席、副主席是不能代表人大的，而經常舉行人代會又不現實，那么，日常工作由哪些人來研究決定？需要行文時，是以主席個人名義，還是以鄉鎮人大名義？陜西省平利縣城關、廣佛等鎮探索的以主席辦公會議研究處理人大日常工作的做法，雖無法律依據，但很具有參考和借鑒意義。主席辦公會議由3至5人組成，人員有鎮人大主席、具有鎮人大代表身份的鎮領導、村支書、專職或兼職人大干部。研究工作和發文，以主席辦公會議的名義實施。陜西省石泉縣各鄉鎮則仍然掛著人大主席團的牌子，閉會期間仍然以主席團人員為班底研究處理日常工作。他們認為，地方組織法第十五條規定：“鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會舉行會議的時候，選舉主席團。由主席團主持會議，并負責召集下一次的本級人民代表大會會議。”既然鄉鎮人大主席團既不是常設機構也不是臨時機構，在閉會期間也沒有自然解散，那么就可以從實際出發，根據工作需要繼續發揮主席團的作用。我覺得，應該對地方組織法及相關法律法規進行修改，明確鄉鎮人大主席團在閉會期間的職權，以便在閉會期間更好地發揮鄉鎮人大作用。也可以考慮根據鄉鎮大小配備一至二名副主席，設一名專職人大秘書，成立鄉鎮人大辦公室（可以與黨政辦合署辦公），對外行文以鄉鎮人大辦公室名義，便于處理日常工作。

2.爭取黨委重視和政府支持。鄉鎮黨委是基層政權的領導核心，加強和改善黨委對人大工作的領導，是做好人大工作的根本保證。人大主席、副主席要積極主動地工作，爭取黨委將人大工作列入重要議事日程，尊重人大的法律地位，及時研究人大實際工作中遇到的問題，支持人大依法行使職權，保證人大工作正常開展。通過黨委決定的方式，框定人大的決策范圍和程序，由人大決定的事項，都交給人大討論形成決議，充分發揮人大作為權力機關的作用。黨委要通過協調人大與政府之間的關系，使權力機關和行政機關各司其職、各負其責、互相配合、協調一致地開展工作。明確鄉鎮人大主席團討論決定重大事項，開展法律監督和工作監督的內容、范圍、程序、標準，使鄉鎮人大主席團工作有目標、履職有標準、監督有依據、操作有規范。創造條件，讓人大主席、副主席多參與社會活動，多參與重大決策，多參加相關活動，提高鄉鎮人大主席、副主席的影響力。實行鄉鎮班子主要領導碰頭會制度，重大事項決策之前，黨委、人大、政府主要領導一起研究探討，擴大人大知情權，前移監督窗口。應將鄉鎮人大主席安排為同級黨委副書記，這樣兼職有利于提高人大的地位，更便于對政府進行監督。應該規定，每年新提拔的書記、鄉鎮長和縣直局（委）局長（主任）中，鄉鎮人大主席應占一定比例，以提振鄉鎮人大主席的信心與動力。

3.選準載體做好代表工作。代表工作是人大工作的基礎和依托。人大主席、副主席要充分調動代表積極性，發揮好主體作用。要以代表小組活動為抓手，創造條件組織開展代表向選民述職、代表視察評議、代表創優等活動。一些鄉鎮黨委、政府棘手的工作，可以通過組織人大代表視察，形成集體意見，予以促進。將代表活動的主要內容、組織形式、程序、達到的效果加以規范。通過經常性代表活動的開展，培訓提高代表的履職能力，增強代表的責任感和榮譽感。

4.提高自身履職能力。作為鄉鎮人大負責人，應該代表人民群眾，正確維護人大權益，正確行使法律賦予的神圣職責，滿腔熱情地開展工作。要認真學習法律法規和業務知識，不斷提高理論、法律水平，提升自身考慮問題的全局性、嚴密性、前瞻性，不斷提升自身素質和人格魅力，提升自身組織、協調能力。簡單地說，鄉鎮人大主席、副主席要有做好人大工作的政治責任感，要有強烈的民主法制意識，要有甘于清苦的廉政作風，要有積極進取的開拓精神，要有勤奮好學的優良品質。這樣，鄉鎮人大及其主席、副主席才能做到有位、有威。

5.增強全社會的人大意識。要充分利用各種媒體和渠道，大力宣傳人民代表大會制度，尤其是鄉鎮人大的地位與作用，形成社會各階層、各方面理解、重視、支持人大工作的良好輿論氛圍。鄉鎮黨委、人大、政府“三駕馬車”通力合作，鄉鎮的各項工作才能順利開展，鄉鎮人大主席、副主席才能越干越有勁。