立法規(guī)范旅游亂象

葉堅

2012年8月31日，中國人大網公布了《中華人民共和國旅游法（草案）》，并向社會公開征集意見，引發(fā)社會各界熱議。這部期待已久的法律，能否有效遏制強迫消費等旅游市場亂象，保護旅游者合法權益，人們拭目以待。

剛剛過去的2012年中秋、國慶節(jié)長假期間，旅游市場一片繁榮景象。全國納入監(jiān)測的119個直報景區(qū)點共接待游客3424.56萬人次，同比增長20.96%；旅游收入17.65億元，同比增長24.96%。

與此同時，旨在規(guī)范旅游市場亂象、促進旅游業(yè)健康發(fā)展的旅游法草案自8月31日在中國人大網公布并向社會公開征求意見以來，也引發(fā)社會各界激烈討論。

千呼萬喚始出來

據了解，早在改革開放初期，旅游法的制定就已經納入我國的立法規(guī)劃中。但由于當時我國旅游市場并不發(fā)達、旅游的相關觀念相對陳舊，因而缺乏立法的迫切性，被擱置多年。

隨著我國經濟高速發(fā)展和人民生活水平顯著提高，人們的旅游需求急劇上升。據統(tǒng)計，截至2011年底，全國各類旅游景區(qū)景點達到兩萬多處，旅行社達到兩萬多個，星級飯店達到一萬多家，旅游直接從業(yè)人數超過1300萬人，國內旅游人數超過26億人（次），接待入境旅游超過1.35億人（次），公民出境旅游超過7000萬人（次），國內旅游市場規(guī)模居全球第一位，接待入境旅游人數和公民出境旅游消費居全球第三位。

據不完全統(tǒng)計，目前已有60多個國家和地區(qū)制定了旅游法律。全國人大財經委副主任委員尹中卿說，許多國家經驗表明，人均GDP達到3000美元時，居民出游意愿顯著增強?！耙虼?，為了順應人民群眾過上美好生活的新期待，不斷豐富旅游產品，提升旅游服務質量，促進旅游業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，把旅游業(yè)培育成國民經濟戰(zhàn)略性支柱產業(yè)和人民群眾更加滿意的現(xiàn)代服務業(yè)，迫切需要制定一部綜合性的旅游法?！?/p>

另一方面，旅游是一個多重組合的過程，涉及到食、住、行等方方面面，一旦出現(xiàn)糾紛往往牽涉環(huán)節(jié)多、處理難度大。面對龐大的旅游市場和頻繁的旅游活動，沒有一部專門規(guī)范旅游市場、調整旅游活動參與各方權利義務的部門法是不正常的。這也是近年來旅游市場秩序紊亂，游客權益頻頻受損，旅游糾紛案件急速增長的重要原因。

正如中國旅游研究院院長戴斌所言，我國旅游業(yè)已進入大旅游時代，單靠行政手段已無法解決許多深層次問題，必須尋求制度化保障。

此次公布的旅游法草案共設十章98條，對旅游者、旅游規(guī)劃和促進、旅游經營、旅游服務合同、旅游安全、旅游監(jiān)管、權利救濟等內容作了規(guī)定。

亮點與爭議并存

對“零負團費”零容忍

2011年“十一”黃金周，南昌市民熊女士和朋友報名參加港澳雙飛品質五日游，團費為1280元?！拔乙仓肋@樣低價格的團肯定會安排購物點，但沒想到，購物點太多了，根本就沒有正常游玩的時間?！毙芘空f。

在人民網2012年10月8日結束的“我最關心的旅游法十大條例”評選活動中，“大力度打擊零負團費”被網友們評為最關心的旅游法十大條例之一。

“零負團費”是指旅行社只收取成本價或者低于成本價銷售旅游產品。在這種模式中，旅行社的利潤和游客的吃、住、行等成本費用都會通過其他途徑間接回收、賺取，如，擅自取消行程、降低服務標準、向游客推薦購物、強制購物、安排自費活動以及以各種名目收取合同外費用等等。

為此，草案對“零負團費”現(xiàn)象有了針對性的預防和規(guī)制。草案明確規(guī)定：“旅行社不得低于成本的價格招徠、組織、接待旅游者?！?/p>

有些專家不認可這樣的規(guī)定，認為這是用行政手段代替市場規(guī)則。不過，一些專家則認為，如果允許零負團費存在，就等于放任旅游企業(yè)不法經營的沖動。市場上大量的零負團費，也必然導致旅游企業(yè)間的不正當競爭，而最終受害的還是游客。所以，禁止“零負團費”，是從源頭堵截旅游市場亂象的一劑良方，也將促進旅游市場的公平交易，最終防止消費者上當受騙、權益受損。

叫停強迫消費

游客常常會碰到這樣的情況：被導游帶到“指定”商店購買“指定”商品，如果購物金額沒有達到導游的預期，就被迫在商店餓著肚子、憋著內急來“遛場子”，直至消費到導游滿意的額度時才能順利的游覽下一個旅游點。

2010年，一篇《珠海女導游謾罵南京游客——一包香煙引發(fā)的血案》的網絡帖子更是引起廣泛關注。該帖揭露，幾名參加港澳五日游的南京游客，在珠海期間因拒絕購買導游極力推薦的香煙和珠寶，遭到導游威脅、辱罵。在事件過程中，導游威脅游客如果不購物就將他們丟在荒無人煙的地方，還謾罵游客是“窮光蛋”、“騙子”，宣稱“我們就是強買強賣”。

強迫消費可以說是旅游市場的一大毒瘤，也是不法從業(yè)者侵害游客權益的常用手段。為了治理強迫消費，草案規(guī)定，旅行社組織接待團隊旅游不得指定購物場所，不得強迫或變相強迫購物，不得安排任何形式的另行付費旅游項目。

業(yè)內人士認為，“三不得”的禁止性規(guī)定，將最大限度的防止游客“誤入”購物團，讓旅游回歸旅游。

不過，有媒體對“三不得”在實施過程中的可操作性提出異議，認為國內外都有政府有關部門審定或行業(yè)機構推薦的購物商店，告知游客去那里比較放心或省力，如果讓游客自己去陌生的環(huán)境里找商店，同樣存在受騙上當的風險，所以“不得指定購物場所”實際上行不通。

另外，如果旅游合同中規(guī)定購物場所和次數，是否構成“強迫或者變相強迫購物”、“不得安排任何形式的另行付費旅游項目”，也有待商榷。

重罰合同違約

近年來，游客投訴旅行社合同違約的案件逐漸增多，投訴的熱點主要是旅行社降低服務標準，如旅行社未按時接送游客、擅自縮短游覽時間、擅自取消游覽地點、擅自解除合同和未按約安排食宿等違約事實。旅游合同里面很多白紙黑字的條文在履行過程中都形同虛設，游客被迫選擇多掏錢或者被降低服務檔次，最后“花金價買白菜”。

另外，很多游客吃的悶虧，是因為旅游合同內容約定含糊不清，不夠明確。目前，旅游市場上使用的旅游合同絕大多數為格式合同，雙方在訂立過程中缺乏平等的協(xié)商，游客往往只能被動的根據旅行社的廣告宣傳來決定簽訂與否。

而作為格式合同的旅游合同，又在很多條款的設計上面往往對涉及旅行社的責任、義務的約定模糊不清，并且極力擴大旅行社的責任免除范圍。以致糾紛一旦發(fā)生，游客很難援引合同條款來維護自身合法權益。

為此草案規(guī)定，如果旅行社置換、減少游覽娛樂服務項目的，旅行社應當承擔繼續(xù)履行、采取補救措施的責任，或者賠償旅游者合理費用。若旅行社無正當理由拒絕履行合同，應當賠償旅游者的損失，造成旅游者人身傷害、滯留目的地等嚴重后果的，還要支付旅游費用一倍以上、三倍以內的懲罰性賠償金。

同時，草案對旅行社的甩團行為規(guī)定了法律責任，對于拒絕履行合同的旅行社或導游，由旅游行政主管部門責令改正，對旅行社處5萬元以上20萬元以下罰款、停業(yè)整頓，對導游人員處1萬元以上5萬元以下罰款、暫扣導游證1個月至3個月；造成旅游者滯留目的地的，吊銷旅行社業(yè)務經營許可證和導游證。

規(guī)范門票漲價

據統(tǒng)計，國家旅游局公布的136家5A級景區(qū)中，免費或部分免費的只有9家，卻有94家5A景區(qū)門票跨入“百元時代”，其中26家5A景區(qū)的門票達到200元。而其他非5A景區(qū)的門票進入“百元時代”的舉不勝舉。

在旅游業(yè)發(fā)達國家，景區(qū)門票的支出占游客旅游費用總支出的比例很小，而我國的情況正好相反。有網友慨嘆：目前國內景區(qū)價格高得離譜，處于“世界領先”地位，“一個張家界等于三個盧浮宮”。這些說法雖有夸大，但高昂的景區(qū)門票價格的確讓低收入者無法承受，讓工薪階層難以承受，特別是對于家庭旅游而言，一家的景區(qū)門票支出可能就是一個勞動力的月工資收入，對他們來說外出旅游儼然成為一種奢侈消費。

2007年，為了抑制景區(qū)票價過快增長，國家發(fā)改委下發(fā)通知規(guī)定，景區(qū)票價調整的頻次不低于3年，令人遺憾的是，每到3年期滿，各大景區(qū)就競相漲價。

草案注意到景區(qū)票價高的問題，規(guī)定景區(qū)經過主管部門批準方可有償收取門票。利用公共資源開放的景區(qū)門票實行政府定價或者政府指導價，其他景區(qū)門票實行市場定價，其價格應當向價格主管部門備案。景區(qū)門票價格變動應提前6個月公布。

中國社科院旅游研究中心副主任劉德謙教授表示，“在立法層面上作出這樣的考慮，有利于穩(wěn)定門票價格，在經濟發(fā)達地區(qū)，地方政府不再把公益型景區(qū)門票收入作為政府財政主要收入的地區(qū)，減免速度有望更快?！?/p>

不過，遺憾的是，草案僅僅規(guī)定了價格生效的程序，但是，對違反程序的法律后果及責任的承擔沒有明確規(guī)定，特別是對于價格的形成機制沒有涉及。這也是草案公布后，引發(fā)的爭議焦點之一。有分析認為，景區(qū)票價偏高存在著許多因素，其中一個很重要的原因是，許多地方政府將景區(qū)的門票收益作為當地財政收入的增收點。而一旦在門票定價機制中摻雜了地方政府的利益考量，那么票價上漲必然缺乏約束機制。

徒法不能自行，執(zhí)法應嚴格

草案的公布，媒體和公眾的反映都很積極，認為草案對當前旅游市場存在的問題做了針對性的回應，除了上述討論的幾個熱點問題外，其他亮點也很突出，比如旅游規(guī)劃入法、采用綜合立法模式、旅游安全的規(guī)定、景區(qū)的法律責任、游客應尊重風俗的義務等等。

但徒法不能自行，好的法律要發(fā)揮好的效果還要看實施。旅游法能否對旅游市場產生積極作用，還有待出臺后的實踐檢驗，其效應的展現(xiàn)還需等待后續(xù)的立法配套和具體的執(zhí)行。

專家指出，在立法配套上，與旅游法沖突的旅游法規(guī)將要修改，并以旅游法作為旅游業(yè)發(fā)展的基本法，根據實踐情況制定新的旅游法規(guī)，形成以旅游法為中心的我國旅游法律體系。實施過程中，牽涉到的行政、行業(yè)管理與監(jiān)督的環(huán)節(jié)、機構非常多，如何理順這些關系，協(xié)調各個機構的執(zhí)法職能，以確保各司其職、權責明確，也是一個重要的課題。

此外，法律的實施必然需要相應的懲處措施來保障。一些媒體認為，草案中的一些處罰措施缺失、處罰力度不夠，比如針對旅行社的違法行為，最重的處罰是20萬元以下的罰款。的確，草案的很多條文沒有規(guī)定相應的法律后果，即使有些規(guī)定了法律后果，相應的處罰力度也不大，并且全案沒有引入刑事處罰的內容，從而讓人感覺違法的成本過低，這一點應當引起立法者的注意。

“旅游法一旦正式頒布之后，原來國務院頒布的和旅游相關的條例還要修改，各省區(qū)市已有的立法也要做相應修改。我們將進一步加大旅游執(zhí)法力度，加大旅游市場秩序的規(guī)范和整治，特別是對一些擾亂市場秩序的行為，要依法堅決打擊查處?！眹衣糜尉志珠L邵琪偉談到今后旅游法的實施時作了上述表態(tài)。