環(huán)保法變法脫困

阿計(jì)

2012年8月底，隨著環(huán)境保護(hù)法修正案草案正式提交全國(guó)人大常委會(huì)一審，整整23年未曾修改的環(huán)境保護(hù)法，重新進(jìn)入公眾視野。在環(huán)境危機(jī)、權(quán)利訴求、利益沖突、體制掣肘等多重壓力下，環(huán)保法修法試圖做出哪些突破？

污染與法律的賽跑

從哈爾濱全城陷入恐慌的2005年松花江水污染，到太湖、滇池、巢湖一夜失色的2007年藍(lán)藻危機(jī)；從令無數(shù)漁民損失慘重的渤海溢油，到成百上千兒童為之受害的“血鉛超標(biāo)”……頻發(fā)不止的突發(fā)環(huán)境污染事件，無不造成巨大的社會(huì)創(chuàng)傷，其對(duì)公民權(quán)利的傷害，又引爆了大量的維權(quán)和抗?fàn)幮袆?dòng)。

污染“狂跑”之際，在立法史上曾經(jīng)獨(dú)領(lǐng)風(fēng)騷的環(huán)境保護(hù)法（以下簡(jiǎn)稱“環(huán)保法”），卻陷入了多年停滯。回溯歷史，1989年正式通過施行的環(huán)保法，其實(shí)早在1979年就已以“試行法”的名義面世。在當(dāng)年百法待興的歷史情境下，這部法律所寄寓的環(huán)保意識(shí)可謂十分超前。

也正是因?yàn)榄h(huán)保法的奠基，引領(lǐng)了日后波瀾壯闊的環(huán)境法制建設(shè)大潮。自20世紀(jì)80年代起，我國(guó)相繼制訂了水污染防治法、大氣污染防治法、環(huán)境影響評(píng)價(jià)法、循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法等近30部與環(huán)保、資源有關(guān)的單項(xiàng)法和相關(guān)法，已占我國(guó)現(xiàn)行法律總數(shù)的10%以上，且大多已進(jìn)行了修改，有的甚至還多次修改。

出人意料的是，當(dāng)環(huán)保立法高歌猛進(jìn)之時(shí)，環(huán)境保護(hù)法卻整整23年未曾修改，漸漸滑向“邊緣”。

事實(shí)上，最近十多年來，被架空的環(huán)保法，一直處于進(jìn)退兩難的困境。統(tǒng)計(jì)顯示，環(huán)保法全部條文47條，被其他單項(xiàng)法重復(fù)的竟達(dá)31條。這就形成了法學(xué)界所稱的環(huán)保法“空心化”現(xiàn)象，如果刪除被其他法律所重復(fù)、延伸和細(xì)化的條款，環(huán)保法將出現(xiàn)很多“空洞”，僅剩下大約20%的內(nèi)容，可謂名存實(shí)亡。

修改環(huán)境保護(hù)法的呼聲，不僅在環(huán)保界、法學(xué)界回蕩了十多年，也涌入了立法機(jī)關(guān)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1995年至2012年的歷次全國(guó)人代會(huì)，修改環(huán)保法的議案多達(dá)78件，成為修法的直接推手。

2012年8月27日，環(huán)境保護(hù)法修正案草案（以下簡(jiǎn)稱“環(huán)保法修正草案”）提交十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議初審，正是回應(yīng)民意的結(jié)果。

政府的“緊箍咒”

強(qiáng)化政府的環(huán)境責(zé)任，被視為此次環(huán)保法修改的最大亮點(diǎn)。而其動(dòng)因，正如環(huán)保部副部長(zhǎng)潘岳所言，環(huán)境污染“看似責(zé)任在企業(yè)，實(shí)際根源在政府”。

有研究表明，最近20年來我國(guó)發(fā)生的重大環(huán)境污染事件，近80%與政府有關(guān)，其中45%與政府的不當(dāng)決策有關(guān)。

2010年“污名遠(yuǎn)揚(yáng)”的紫金礦業(yè)，不僅為當(dāng)?shù)刎暙I(xiàn)了60%以上的財(cái)政收入，而且其多位管理者曾在政府部門供職，這就不難理解，此前已經(jīng)造成多起污染的紫金礦業(yè)，每次都能在當(dāng)?shù)卣幼o(hù)下化險(xiǎn)為夷。

一些政府部門和官員屢屢失守環(huán)境責(zé)任陣地的同時(shí)，相應(yīng)的問責(zé)機(jī)制卻頗為無力。不可否認(rèn)，當(dāng)下的環(huán)保問責(zé)制仍然更多局限于“出了事”，甚至是“出了大事”才問責(zé)，而未形成日常性的環(huán)境質(zhì)量問責(zé)機(jī)制。

從法律層面檢討，現(xiàn)行環(huán)保法僅有一條原則性規(guī)定涉及政府責(zé)任，對(duì)行政權(quán)力濫用和不作為的約束幾乎是空白，其他環(huán)保法律也大抵如此。

環(huán)保法修正草案為此專設(shè)了針對(duì)政府責(zé)任的“監(jiān)督檢查”一章，除了政府對(duì)排污單位的監(jiān)督，以及強(qiáng)調(diào)信息公開的公眾監(jiān)督外，政府的內(nèi)部監(jiān)督和人大的外部監(jiān)督備受關(guān)注。

在政府內(nèi)部監(jiān)督方面，最大突破莫過于引入了環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度。這標(biāo)志著，將環(huán)保納入政績(jī)考核的制度變革，首次獲得了法律確認(rèn)。

而在人大監(jiān)督方面，則要求政府定期向本級(jí)人大常委會(huì)報(bào)告環(huán)保狀況；如發(fā)生重大突發(fā)環(huán)境污染事件，還應(yīng)當(dāng)專項(xiàng)報(bào)告。不難預(yù)測(cè)，“環(huán)保報(bào)告”將頻頻現(xiàn)身于各級(jí)人大，而人大監(jiān)督也將由此打開一個(gè)新的領(lǐng)域。

公眾知情的權(quán)利

“被隱瞞”、“被欺騙”，這是公眾環(huán)境知情權(quán)經(jīng)常遭遇的現(xiàn)實(shí)。

2005年，中石油吉林石化雙苯廠發(fā)生爆炸后，污染物沿江而下，直逼有900萬(wàn)人口的哈爾濱市。但哈市政府直到事故發(fā)生8天后才發(fā)出公告，聲稱要檢修供水設(shè)施，全市停水4天。然而這所謂的“善意欺騙”反而加劇了市民猜測(cè)，于是政府次日又改口公布了污染風(fēng)險(xiǎn)。一夜間自相矛盾的信息發(fā)布，既損害了政府公信力，也令坊間謠言四起，出現(xiàn)了搶購(gòu)飲用水，甚至舉家逃離的全城性恐慌。

阻擋環(huán)境信息公開的，不僅有政府的“維穩(wěn)”思維，也有企業(yè)的“卸責(zé)”本能。而公眾要求環(huán)境知情的權(quán)利訴求卻在日益勃發(fā)。據(jù)環(huán)保部統(tǒng)計(jì)，該部2009年收到環(huán)境信息申請(qǐng)72件，2010年便上升到226件，猛增了205%。

2011年入冬以后，北京、上海、南京、濟(jì)南等多個(gè)城市遭遇灰霾天氣，但空氣質(zhì)量報(bào)告卻常常顯示是二級(jí)的良好天氣，這令市民們備感困惑。令人陌生的專業(yè)術(shù)語(yǔ)PM2.5，就此進(jìn)入公眾視野。

長(zhǎng)期以來，我國(guó)只是將PM10納入監(jiān)測(cè)范圍，卻將危害更烈的PM2.5排除在外，這也造成了此前很多城市空氣質(zhì)量報(bào)告“看上去很美”的幻覺。隨著PM2.5漸漸揭開神秘的面紗，各地多位市民要求當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門公開PM2.5監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，雖屢遭拒絕，但輿論、網(wǎng)絡(luò)的討論和追問并未止步。在此過程中，北京、廣州等地官方發(fā)布的空氣質(zhì)量報(bào)告，因與一些社會(huì)機(jī)構(gòu)，尤其是美國(guó)駐華使領(lǐng)館發(fā)布的監(jiān)測(cè)結(jié)果存在巨大差異，進(jìn)一步引爆輿論漩渦，一些無所適從的市民，甚至轉(zhuǎn)而利用手中工具，掀起了“我為祖國(guó)測(cè)空氣”的行動(dòng)；而廣州、南京等地因監(jiān)測(cè)點(diǎn)“扎堆”設(shè)在學(xué)校、公園等空氣潔凈之處，也引發(fā)了公眾的強(qiáng)烈質(zhì)疑。

這場(chǎng)蔚為壯觀的公民行動(dòng)，最終推動(dòng)PM2.5納入了2012年2月頒布的新《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》，督促諸多城市紛紛做出全面公布PM2.5數(shù)據(jù)的承諾。按照環(huán)保部的時(shí)間表，新標(biāo)準(zhǔn)可能于2016年全面實(shí)施。

據(jù)悉，環(huán)保法修正草案對(duì)環(huán)境信息的統(tǒng)一發(fā)布，各級(jí)政府及企業(yè)公開環(huán)境信息的義務(wù)，以及公民申請(qǐng)環(huán)境信息公開的權(quán)利等，都做出了具體規(guī)定。

環(huán)境信息公開制度的確立，無疑是為環(huán)境議題的公眾參與和公眾監(jiān)督打下了基礎(chǔ)。

企業(yè)的責(zé)任擔(dān)當(dāng)

2011年哈藥總廠陷入“污染門”后，不惜一擲億金以狂轟濫炸之勢(shì)吹噓“做良心人、制精品藥”的哈藥，卻不愿花錢根治困擾周邊居民多年的污染威脅。

現(xiàn)實(shí)生活中，長(zhǎng)期超標(biāo)、違法排放而不愿投資治污、減排的企業(yè)，可謂比比皆是，其原因就在于“違法成本低、守法成本高”。這也是此次環(huán)保法修改力圖重點(diǎn)解決的問題。

據(jù)悉，松花江重大水污染事件發(fā)生后，環(huán)保部門僅僅對(duì)中石油罰款100萬(wàn)元，而國(guó)家5年間為治污卻投入了78.4億元巨資；渤海溢油事故發(fā)生后，國(guó)家海洋局依法只能向康菲中國(guó)公司開出最高20萬(wàn)元的罰單，也就是這個(gè)石油巨頭天價(jià)吊燈上幾塊水晶的價(jià)錢；更具黑色幽默的是，環(huán)保部門對(duì)紫金礦業(yè)罰款956.313萬(wàn)元雖然創(chuàng)下建國(guó)以來環(huán)境違法罰單的最高紀(jì)錄，但對(duì)年利潤(rùn)50億元左右的紫金礦業(yè)僅是九牛一毛，罰單一出，市場(chǎng)反而認(rèn)為是“利空出盡”，紫金礦業(yè)的股價(jià)逆市而漲，一路沖到漲停板。

普遍的共識(shí)是，對(duì)于違法企業(yè)，也應(yīng)大幅度地提高罰款等行政處罰力度。要從制度層面徹底扭轉(zhuǎn)“環(huán)境違法成本低”，還需付出更多的立法努力。

歷史經(jīng)驗(yàn)表明，歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家在人均GDP達(dá)到五六千美元時(shí)，其環(huán)境質(zhì)量都出現(xiàn)了“拐點(diǎn)”，實(shí)現(xiàn)了從“污染”到“治理”的轉(zhuǎn)變。中國(guó)的環(huán)境質(zhì)量“拐點(diǎn)”能否及時(shí)出現(xiàn)、及早出現(xiàn)，在很大程度上取決于環(huán)境立法的成敗。