“大部制”走向何方

哲生 姚建莉

2008年，大部制改革起航。4年過后，這場自上而下的行政體制改革，依然走在探索的路上。從或進或退的步伐中，公眾試圖看清這個“摸著石頭過河”的行政架構的未來。專家指出，大部制改革不僅僅是為了政府自身的突圍與轉型，最終目的在于為社會治理探索出一條可行的路子。

“順德試驗”

“大部制改革”這個國家命題，啟動已經四年多。

此前廣東順德、上海、浙江富陽、湖北隨州等地開展了形式各異的大部制試驗，不過到目前為止，大多數地方大部制改革卻已淡出公眾視線，唯有廣東順德改革正酣。

2012年8月20日，順德公布《佛山市順德區法定機構管理規定》等5份文件，社會創新中心、文化藝術發展中心、人才發展服務中心、產業服務創新中心等首批4個法定機構正式成立，主要以非營利性質機構形態執行政府政策，促使區級政府部門向決策者、監督者轉變。受現有法律限制，法定機構參照事業單位登記為非營利機構，但不列入行政機構序列。

參與文化藝術發展中心設立的相關負責人指出，“過去群眾文化科的人員全部兼文聯的工作，既代表政府，又代表社會團體，盡管職責界限清晰，但有時候身份難免會模糊。”

這種曾經帶動社會團體發展的“雙重身份”，目前已造成資源分配的嚴重不均。

因此，法定機構的設立，“可以讓他們從具體管理事務中解脫出來，輕裝上陣，做其該做的事務，政府職能更加清晰。”順德區政府副秘書長李允冠表示，正是因為過去政府什么都管，隨著經濟社會發展必然不堪重負，使機構改革可能出現“反彈”。

法定機構的設立被視為順德深化大部制改革的又一“力作”。2009年9月16日，順德區公布了被外界稱之為“石破天驚”的大部制改革方案，41個黨政群機構和部分雙管單位職能進行同類項合并，組建成為16大部門。“黨政大部制”改革由此開啟。

據悉，順德改革借鑒了香港和新加坡的經驗，將政府職能分為政務管理、經濟調節與市場監管、社會管理以及公共服務三大類型。機構重組的主要依據是“同類項合并”，比如以原工商、質檢、安監三部門為主體的市場安全監管局，將文化執法、旅游市場監管、食品安全、安全生產等職能全部囊括，形成“大監管”格局。經濟促進局則將農業局、經濟貿易局和科學技術局合并，“一二三產業全包括”，形成“大經濟”部門。

次年，順德改革就初現成效，“九龍治水”的困局有所改善。

市場安全監管局局務委員黃堅強過去是工商局副局長，他對曾經的“九龍治水”監管模式體會很深。他舉例介紹，以前，生豬飼養、屠宰、肉品流通和質量監管，分屬經貿、衛生、農業、工商、食品、質監等多個部門。有權就爭，有責就推，“多個部門管不好一頭豬”。

大部制改革后，食品安全就是市場安全監管局一家的職責。“現在出了問題，就是我們的責任，沒得可推。”黃堅強說。

“整合消除了內耗，交叉扯皮問題得到了有效解決。”順德區委秘書長馬洪勝介紹說，以前生活噪音投訴由城管局、環保局等多個部門處理，辦結一宗投訴一般要一個月，現在改為新組建的環境運輸和城市管理局一個部門負責，幾天就能解決。

“改革不僅提高了效率，也減輕了被監管、服務對象的負擔。”黃堅強坦言，以前的日常監管中，經常是走了工商來了質監，走了質監來了安監……企業疲于應對。現在市場安全監管局執法支隊去一次，就完成了所有檢查項目。

“順德試驗”為地方大部制改革提供了一個樣板，其他地方的探索和實踐也在有序推進。盡管取得了一定的成效，但這些改革能否切實解決傳統行政的各種“弊端”，依然難以給出肯定的回答。

“貌合神離”

雖然大部制改革被譽為“國家走向理性”的重要一步，但諸多大部制改革的不如意現狀，卻漸漸淪為了反對者的口實。

在國家行政學院法學部教授楊小軍看來，大部制改革推行4年多來，確實取得了不少成效，但也有些問題仍舊沒有解決。這些問題“有些是大部制改革探索過程中衍生的，有些是大部制改革還不徹底帶來的，還有一些則是部門利益的自然對抗”。

“貌合神離”是一些專家對此前的幾個大部制改革樣本的一致批評。部門職能交叉的矛盾內部化以后，一些實際問題依然存在。

改革進展3年之后，順德16大部門雖然在政府職能上實現了整合，但并沒有打破國內政府部門融決策、執行、監督為一體的權力格局，各部門自定規則、自己執行、自我監督，事實上形成了“權力壟斷”。這也就是通常所說的政府部門既當“運動員”又當“裁判員”。

中央黨校經濟學部李旭章教授認為，大部制也是一把雙刃劍：“原來一個企業辦事要找好幾個部門，現在可能找一個部門就搞好了，權力集中確實提高了行政效率。但同時，如果沒有對權力的制約，則可能就會導致其他問題，包括腐敗問題”。大部制的核心問題，即行政決策權、執行權和監督權的分立，但落實尚不到位。

另外，大部制改革中，由于機構減少，人員的分流成了首要難題。

“區國土城建和水務局20個；區市場安全監督局14個；區環境運輸和城市管理局14個；區發展規劃和統計局13個……”作為廣東省大部制改革的一個主陣地，佛山市的改革出現了“副職扎堆”現象。佛山市高明區委組織部負責人解釋稱，佛山市內五區一起進行“大部制”改革，改革推行將近2年了，在人事安排方面，其他四區與高明區“沒有兩樣”，都出現了副職扎堆的情況。

“精簡人員在以后是有可能的，但是在改革一開始就讓原來的領導干部不再任職，會影響隊伍的穩定性，導致人心惶惶，增加改革阻力。”該負責人說。

地方改革困難重重，中央部委的改革同樣難見實質性的突破。有媒體披露，民航局、郵政局在2008年納入交通運輸部后，在內部仍舊保持著高度的決策自主權。一位工業和信息化部官員也曾表示：“工信部部門之間的融合度至今仍然較低。雖然一直提兩化融合，可在實際上，各個省市的工業部門和信息化部門還是分著的。表面上是合著的，在內部則各自獨立。”

國家行政學院教授竹立家認為，現在一些部門之所以對大部制機構合并有抵觸，主要有幾個原因：一是人員的分流、重組困難，誰都不愿意被降格；二是部門利益肥瘦不均，重組后有利益沖突；三是大部制強調分權，行政決策權、執行權和監督權分立，而有些利益部門就是要“大權獨攬”。

此外，大部制改革中相關配套措施的缺失，也被人們所詬病。近年來，毒牛奶、瘦肉精等食品安全事件不斷引發社會恐慌。而每逢行政問責之時，相關部委都擺出一些客觀理由來減輕甚至規避責任。專家認為，這也是大部制改革不徹底的一種表現。

放權社會

廣東省委書記汪洋對現在的“大部制”改革現狀評價說，只是發生了物理變化，而沒有發生化學反應。“我對副局長扎堆的‘大部制有個不太中聽的比喻，猶如人體上長滿贅肉，既有礙觀瞻，又影響實際功能。改革前的所有弊端，都可能因為官位的全盤照收而承續在新的體制中。而這樣的體制，充其量只是新瓶裝老酒，沒有質的改變。”

汪洋表示，理想中的“大部制”不能只有一個裁減了多少機構的外殼，而應追求政府效率、行政功能產生X減Y大于X的本質升華。

“這樣的實踐不是簡單的機構精簡，而是要解決機構職能重復的問題。”曾到富陽調研過“大部委”改革的浙江大學公共管理學院政策與公共經濟系主任李金珊告訴記者，協同機制才是大部制改革要探索的核心。

為打破政府“什么事都管”的現狀，順德改革再次啟動。2012年5月10日，佛山市順德區環境運輸和城市管理局公布新一輪改革方案，針對實踐中存在的各類弊端，引入政務咨詢委員會，新組建決策事務科，按照專業化調整業務部門，將區局業務科室定位為監督決策執行的部門，鎮街分局、事業單位定位為執行部門。

“新調整打破了以往部門權責過于集中、權責界限不清、權責無法監督的局面，實現了決策權、執行權、監督權既相互分離又相互協調的行政運行模式，從而達到以權力來制約權力，優化了行政運行機制，保證了行政運行的順暢和效率。”順德區環境運輸和城市管理局副局長譚俊杰說。

變化的不僅僅是環境運輸和城市管理局。針對過去運作中出現的問題，順德區屬各大部門通過實施權力的重構和職能的調整，對內設架構、權責關系、運轉機制等方面進行深層次的研究規劃和優化配置。

順德區委書記梁維東指出，大部制改革不僅要厘清政府部門的職能邊界，提高行政效率，而且還要學會放權社會、培育社會組織，推動社會自治。“我們需要一場‘化學變化，來鞏固、推動‘大部制的改革成果。”梁維東直言，“化學變化”將改革帶入深水區，到了政府向自己頭上開刀，把權力還給民間的時候了。讓民間力量參與社會管理，構建政府、社會“協同共治”的局面。

如今，把權力還給社會，培育民間力量參與社會管理，已經成為順德進行社會體制綜合改革的方向和共識，并已進行了試點工作。然而擺在改革者面前的一個現實問題是：社會“協同共治”的過程中，政府的權力邊界在哪里？也就是說，哪些事情是政府該管的，哪些事情政府應該堅定地向社會分權。

國家行政學院教授時紅秀提出，大部制改革要順利推行，“頂層設計”不可或缺。同時應選取若干重要領域和關鍵環節，凝聚共識，先行先試。在她看來，“這需要更大的政治勇氣和政治智慧”。

而楊小軍則提出，必須高度重視法律手段，才能確保大部制改革的過程和成果。他指出，“大部制改革涉及到各方利益，利益多元化是最大的特點，而調控這些利益沒有‘游戲規則是不行的。最好的‘游戲規則就是法律。”

開弓沒有回頭箭。至今為止，大部制改革還處于先行先試的階段，能否最終構建起職能清晰、高效廉潔的服務型政府，依然有待實踐的檢驗。

相關鏈接

提問大部制

問題一：大部制改什么？

1.轉變政府職能

實現政府職能根本轉變，把不該由政府管理的事項轉移出去，把該由政府管理的事項切實管好。

2.合理配置職權

深化政府機構改革，要按照精簡、統一、效能的原則和決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的宗旨。

3.加強依法行政

規范行政決策行為，完善科學民主決策機制。加強和改進政府立法工作。健全行政執法體制和程序。

4.優化組織機構

對職能相近部門實行綜合設置，整合完善重要行業管理體制，加強與整合社會管理和公共服務部門。

問題二：改成什么樣？

最終目標：構建服務型政府

此次機構改革的目標就是“著力轉變職能、理順關系、優化結構、提高效能，形成權責一致、分工合理、決策科學、執行順暢、監督有力的行政管理體制”。最終目標是建設服務型政府。

問題三：阻力何在？

1.說情電話天天不斷

在一次會議上，廣東省委副書記、深圳市委書記劉玉浦回憶說，在改革之前，每天都有不少電話來說情，“接電話的時候我客客氣氣地，但是放下電話后該怎么辦還是怎么辦。”

2.公務員擔心：改革后何去何從

廣東省深圳市寶安區一名公務員說，機構改革打亂了他的生活。當年下半年，他好不容易從一名普通的公務員升級為副主任科員。正要準備干番事業，就遇上了大部制改革，現在對他來說何去何從還是個未知數。

問題四：是否會反彈？

剛“瘦身”的政府部門又“增肥”

2009年，剛剛“瘦身”完成“大部制”改革的廣州，就籌備新增一個正局級機構———“三舊改造辦公室”，將集中統籌辦理改造審批，審核事項，以大力推進“中心城區舊廠房退二進三、舊村改造”等工作。