促進(jìn)中國頁巖氣開發(fā)的政策探討

廖永遠(yuǎn) 羅東坤 袁杰輝

中國石油大學(xué)（北京）

促進(jìn)中國頁巖氣開發(fā)的政策探討

廖永遠(yuǎn) 羅東坤 袁杰輝

中國石油大學(xué)（北京）

盡管我國頁巖氣開發(fā)已經(jīng)起步，但效益不高，產(chǎn)業(yè)發(fā)展較緩慢。其制約因素主要如下：①積極有效的扶持政策缺乏；②地質(zhì)條件復(fù)雜；③資源基數(shù)不清；④核心技術(shù)不足；⑤市場監(jiān)管不到位；⑥管網(wǎng)設(shè)施欠發(fā)達(dá)。為此，在對照美國頁巖氣開發(fā)經(jīng)驗(yàn)、參照國內(nèi)煤層氣開發(fā)實(shí)踐的前提下，分析和探討了加速我國頁巖氣開發(fā)相關(guān)政策，提出了投融資優(yōu)惠、科研支持、財(cái)稅優(yōu)惠、環(huán)境監(jiān)管等方面的政策建議：①通過政府直接撥款、提供貸款（擔(dān)保）、鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入等方式為頁巖氣開發(fā)利用提供投融資優(yōu)惠；②增設(shè)頁巖氣開發(fā)國家重大專項(xiàng)、加強(qiáng)國家能源頁巖氣研發(fā)中心及其他頁巖氣重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室建設(shè)、設(shè)立包括頁巖氣在內(nèi)的非常規(guī)油氣研究基金，以及加強(qiáng)對外合作研究等，加大對頁巖氣開發(fā)的科研支持力度；③現(xiàn)階段我國頁巖氣開采免征礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)和資源稅，頁巖氣對外合作開采所得稅施行“二免三減半”政策，給予頁巖氣開發(fā)企業(yè)資源耗竭津貼；④考慮頁巖氣開發(fā)可能產(chǎn)生的環(huán)境影響，參照國外成熟經(jīng)驗(yàn)，制定相應(yīng)的法律法規(guī)，實(shí)現(xiàn)有效的環(huán)境監(jiān)管，將頁巖氣開發(fā)過程中可能產(chǎn)生的環(huán)境影響控制在最低限度；⑤開展頁巖氣資源調(diào)查與評價(jià)，搞清楚資源分布、地質(zhì)特征、開發(fā)特點(diǎn)與工藝技術(shù)需求、經(jīng)濟(jì)性及可采資源量，從而為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供可靠的資源數(shù)據(jù)。此外，還應(yīng)加強(qiáng)對頁巖氣定價(jià)、市場準(zhǔn)入、管網(wǎng)設(shè)施建設(shè)等方面的支撐力度。

中國 頁巖氣開發(fā) 能源政策 非常規(guī)天然氣 投融資優(yōu)惠 科研支持 財(cái)稅優(yōu)惠 環(huán)境監(jiān)管

作為常規(guī)油氣資源重要補(bǔ)充的頁巖氣已成為全球非常規(guī)油氣開發(fā)的新亮點(diǎn)，也是當(dāng)前我國的一大前沿?zé)狳c(diǎn)。據(jù)初步估算，我國頁巖氣可采資源量約為25× 1012m3［1］。我國頁巖氣資源十分豐富，加之良好的技術(shù)基礎(chǔ)、商業(yè)化條件，如假以配套的支撐政策，頁巖氣商業(yè)化進(jìn)程必將大為加快，頁巖氣將成為新的產(chǎn)業(yè)增長點(diǎn)，市場前景廣闊。

1 中國頁巖氣開發(fā)的重要意義

我國頁巖氣開發(fā)潛力巨大，加快頁巖氣開發(fā)，對于保障國家能源安全、改善能源結(jié)構(gòu)、提高人民生活水平、帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、保護(hù)環(huán)境等都具有十分重要的意義。

1.1 保障國家能源安全

近年來，我國天然氣工業(yè)獲得快速發(fā)展，2011年我國天然氣產(chǎn)量達(dá)到1 019×108m3，同比增長7.9%［2］。《天然氣“十二五”規(guī)劃》預(yù)計(jì)：2015年我國的天然氣消費(fèi)量將達(dá)到2 600×108m3，國內(nèi)產(chǎn)氣量為1 700×108m3、凈進(jìn)口氣量為900×108m3。由此看來，隨著我國天然氣需求量的快速增長，天然氣供需缺口有可能將逐漸擴(kuò)大。2011年我國石油對外依存度為56.7%［3］，2020年將達(dá)到67%，甚至可能更高。

美國通過發(fā)展包括頁巖氣在內(nèi)的非常規(guī)油氣資源已大大降低其能源對外依存度，甚至“能源獨(dú)立”，成功地保障了其國家能源安全。同理，加快我國頁巖氣開發(fā)，可以增加供給，有效緩解供需矛盾，有力保障我國的國家能源安全。

1.2 改善能源結(jié)構(gòu)與提高人民生活水平

2011年我國生產(chǎn)原煤35.2×108t，原油2.03× 108t。原煤產(chǎn)量約占一次能源生產(chǎn)總量的78.6%，天然氣產(chǎn)量僅為一次能源生產(chǎn)總量的4.4%；而天然氣消費(fèi)量占一次能源消費(fèi)的比例也僅為4.9%，遠(yuǎn)低于世界平均水平（23.7%），更低于美國的27.2%。2011年我國能源消費(fèi)增幅為11.2%，消耗全球約48.2%的煤、12.9%的石油、4.6%的天然氣，僅創(chuàng)造約1／5的GDP［4］。

頁巖氣是清潔、高效的能源資源和化工原料，加快我國頁巖氣產(chǎn)業(yè)化開發(fā)利用步伐，有助于改善能源結(jié)構(gòu)、提高人民生活質(zhì)量與生活水平。

1.3 帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展

我國南方頁巖氣勘探開發(fā)有利區(qū)多位于像長寧、威遠(yuǎn)這樣的丘陵—低山地區(qū)，交通不便，管網(wǎng)欠發(fā)達(dá)。頁巖氣大規(guī)模的開采需要建設(shè)集氣站、集中處理站、壓氣站等地面工程設(shè)施，外運(yùn)還需要建設(shè)管道、公路、鐵路等設(shè)施。作為一項(xiàng)重大能源基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，頁巖氣開發(fā)利用可以拉動(dòng)相關(guān)行業(yè)和領(lǐng)域的發(fā)展，降低能源成本與提高產(chǎn)業(yè)競爭力，增加就業(yè)機(jī)會(huì)、勞動(dòng)收入、GDP和稅收等［5］，帶動(dòng)地方、區(qū)域乃至全國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

1.4 促進(jìn)環(huán)境保護(hù)

頁巖氣主要成分與常規(guī)天然氣基本相同，與同為化石燃料的煤炭、石油燃燒相比，相同能耗時(shí)頁巖氣排放污染物量比煤炭、石油要低得多（表1）［6］。比如將頁巖氣用于發(fā)電，若按年消耗量65×108m3計(jì)算，可比煤炭減少排放二氧化碳1 400×104t、二氧化硫11.5 ×104t、氮氧化物4.3×104t、煙塵5.8×104t。作為低碳能源，大力開發(fā)頁巖氣資源，可減少有害氣體排放量，保護(hù)環(huán)境。

表1 天然氣、石油、煤炭燃燒時(shí)排污量比值表

此外，頁巖氣開發(fā)還將帶動(dòng)邊際油氣資源開發(fā)的理論與技術(shù)進(jìn)步，并通過技術(shù)轉(zhuǎn)移帶動(dòng)其他非常規(guī)油氣資源的開發(fā)。

2 中國頁巖氣開發(fā)現(xiàn)狀及制約因素

2.1 我國頁巖氣開發(fā)現(xiàn)狀

目前我國已經(jīng)在頁巖氣開發(fā)實(shí)驗(yàn)區(qū)鉆井62口，其中24口井獲得工業(yè)氣流。我國有長寧—威遠(yuǎn)（中石油）、昭通（中石油）、富順—永川（中石油—?dú)づ疲⒀娱L（延長石油）、渝東南（重慶市政府）、涪陵（中石化）等頁巖氣開發(fā)示范區(qū)。截至2012年3月22日，中國石油西南油氣田公司威遠(yuǎn)頁巖氣示范區(qū)已產(chǎn)氣580×104m3，其中440×104m3實(shí)現(xiàn)了商用。如今，中國石油西南油氣田公司長寧頁巖氣示范區(qū)也開始供氣。預(yù)計(jì)到今年底，中國石化江漢油田涪陵頁巖氣示范區(qū)產(chǎn)能建設(shè)將達(dá)到3×108～5×108m3。但當(dāng)前頁巖氣井產(chǎn)量普遍偏低，加上投資巨大，往往效益低下，不利于頁巖氣產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。

2.2 我國頁巖氣開發(fā)制約因素

美國頁巖氣產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展的主要原因是積極有效的扶持政策、先進(jìn)的技術(shù)與服務(wù)、開放的競爭環(huán)境、健全的市場監(jiān)管、發(fā)達(dá)的管網(wǎng)設(shè)施［7］。較之于美國，目前我國頁巖氣開發(fā)面臨的制約因素主要如下：

1）積極有效的政策缺乏。美國積極有效的政策扶持，極大地推動(dòng)了其頁巖氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。我國也已出臺(tái)了煤層氣與某些低品位油氣資源的一系列優(yōu)惠政策，但同為低品位資源的頁巖氣目前仍缺乏積極有效的政策支撐。

2）地質(zhì)條件復(fù)雜。我國頁巖氣地質(zhì)條件比美國復(fù)雜得多，尤其是我國有利的海相頁巖埋藏更深，加之地形復(fù)雜、人口密集和水資源缺乏，限制了頁巖氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展速度。

3）資源基數(shù)不清。當(dāng)前，有不少單位或機(jī)構(gòu)對我國頁巖氣資源潛力進(jìn)行了估算與預(yù)測，但這些頁巖氣資源量大小相差巨大，究其原因，主要是缺乏頁巖氣開發(fā)實(shí)踐數(shù)據(jù)與資料的支撐。

4）核心技術(shù)不足。經(jīng)過近幾年的技術(shù)研發(fā)，我國已經(jīng)初步掌握了頁巖氣開發(fā)的基本技術(shù)，但這些技術(shù)遠(yuǎn)不足以滿足我國頁巖氣開發(fā)的需要，尤其是缺乏針對我國頁巖氣資源地質(zhì)特點(diǎn)的資源評價(jià)、水平井鉆井、多段壓裂、裂縫綜合監(jiān)測等關(guān)鍵核心技術(shù)。

5）市場監(jiān)管不到位。頁巖氣是我國一種新的獨(dú)立礦種，其產(chǎn)業(yè)發(fā)展剛剛起步，相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)制還不到位，而良好的市場監(jiān)管對頁巖氣開發(fā)極其重要，缺乏有效監(jiān)管會(huì)制約頁巖氣產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

6）管網(wǎng)設(shè)施欠發(fā)達(dá)。美國管網(wǎng)設(shè)施發(fā)達(dá)且實(shí)施第三方準(zhǔn)入，大大降低了頁巖氣開發(fā)利用的成本。我國目前天然氣管道總長度約為5×104km，而美國則達(dá)50×104km［8］。隨著我國頁巖氣開發(fā)進(jìn)程的加快，管網(wǎng)設(shè)施欠發(fā)達(dá)的問題將凸顯為阻礙頁巖氣產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的瓶頸之一。

3 美國頁巖氣開發(fā)扶持政策

美國頁巖氣開發(fā)的巨大成功，很大程度上得益于美國政府對頁巖氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的扶持政策，其扶持政策主要體現(xiàn)在財(cái)稅優(yōu)惠、投融資優(yōu)惠、科研支持等方面。

3.1 財(cái)稅優(yōu)惠政策

1980—2002年，美國頁巖氣開發(fā)企業(yè)享受稅收補(bǔ)貼政策，額度約為人民幣0.35元／m3［9］，這一優(yōu)惠政策持續(xù)長達(dá)23年之久。之后，2006—2010年稅收補(bǔ)貼額度調(diào)整為0.15元／m3［10］。另外，還對包括頁巖氣在內(nèi)的所有油氣開發(fā)實(shí)施了主要包括無形鉆井成本費(fèi)用化、有形鉆井成本資本化、資源耗竭補(bǔ)貼等的稅收優(yōu)惠政策。而得克薩斯州自20世紀(jì)90年代初以來，對頁巖氣開發(fā)不征收生產(chǎn)稅，并且還有其他稅收優(yōu)惠。這些財(cái)稅優(yōu)惠政策大幅度降低了開發(fā)成本，刺激了油氣生產(chǎn)商開發(fā)頁巖氣的積極性，促進(jìn)了美國頁巖氣產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展。

3.2 投融資優(yōu)惠政策

美國幫助頁巖氣項(xiàng)目獲得投融資的方式主要有財(cái)政撥款、提供貸款、貸款擔(dān)保等資助形式，比如聯(lián)邦政府先向州政府或地方機(jī)構(gòu)撥款、再由其向企業(yè)直接撥款，給管道建設(shè)提供貸款擔(dān)保，為企業(yè)提供貸款用于購買土地、房屋、設(shè)備等。美國各級政府都設(shè)立了許多項(xiàng)目來資助總體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、能源開發(fā)、環(huán)境保護(hù)、小企業(yè)發(fā)展以及農(nóng)業(yè)地區(qū)開發(fā)，其中部分項(xiàng)目適用于開發(fā)包括頁巖氣在內(nèi)的非常規(guī)油氣資源［11］。這些投融資優(yōu)惠政策有效地推動(dòng)了頁巖氣開發(fā)利用項(xiàng)目實(shí)施，使得美國頁巖氣開發(fā)項(xiàng)目具有了較好的經(jīng)濟(jì)吸引力。

3.3 科研支持政策

20世紀(jì)70年代，美國政府開始設(shè)立專項(xiàng)資金用于頁巖氣開發(fā)基礎(chǔ)研究和關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)。從20世紀(jì)80年代開始，美國先后投入60多億美元進(jìn)行包括頁巖氣在內(nèi)的非常規(guī)油氣開發(fā)，其中用于培訓(xùn)和研究的費(fèi)用約為20億美元。到20世紀(jì)90年代后期，還專門設(shè)立了非常規(guī)油氣資源研究基金。美國《2005能源政策法案》規(guī)定，10年內(nèi)每年投入研究基金1 620萬美元用于包括頁巖氣在內(nèi)的非常規(guī)天然氣項(xiàng)目研究［12］。正是有賴于如此強(qiáng)大的科研支持，美國頁巖氣產(chǎn)業(yè)才具備了快速發(fā)展的技術(shù)條件。

4 中國頁巖氣開發(fā)政策探討

頁巖氣屬于非常規(guī)低品位油氣資源，在早期發(fā)展階段投資巨大、效益低、回收周期長、風(fēng)險(xiǎn)高，極其需要積極有效的政策支撐，才能使得頁巖氣開發(fā)“有利可圖”，從而使我國頁巖氣產(chǎn)業(yè)健康、快速發(fā)展。

4.1 投融資優(yōu)惠

頁巖氣這一項(xiàng)新興產(chǎn)業(yè)在發(fā)展初期不可避免地會(huì)產(chǎn)生巨大的投融資需求，需要政府制定優(yōu)惠的投融資政策給予扶持。當(dāng)前我國擬建立頁巖氣開發(fā)新機(jī)制，以加快引入有實(shí)力企業(yè)參與頁巖氣開發(fā)的步伐，推進(jìn)投資主體多元化。由于頁巖氣開發(fā)的特殊性，無論是原先的石油公司還是新加入的開發(fā)企業(yè)，都有可能會(huì)遇到投融資困難。所以，可以通過政府直接撥款、提供貸款（擔(dān)保）、鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入等方式為頁巖氣開發(fā)利用提供投融資優(yōu)惠，以加快我國頁巖氣資源的開發(fā)步伐。

4.2 科研支持

近些年，美國頁巖氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展駛?cè)肟燔嚨溃说靡嬗趪艺叻龀帧⒏偁幁h(huán)境開放、管網(wǎng)設(shè)施發(fā)達(dá)、天然氣市場需求量增長等因素以外，技術(shù)進(jìn)步也是推動(dòng)美國頁巖氣產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展的關(guān)鍵因素，其中鉆完井與增產(chǎn)技術(shù)的進(jìn)步，尤其是水平井鉆井、水力壓裂、微地震與裂縫綜合監(jiān)測等技術(shù)的突破與廣泛運(yùn)用起到了極為重要的作用。因此，應(yīng)該增設(shè)頁巖氣開發(fā)國家重大專項(xiàng)、加強(qiáng)國家能源頁巖氣研發(fā)中心及其他頁巖氣重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室建設(shè)、設(shè)立包括頁巖氣在內(nèi)的非常規(guī)油氣研究基金，以及加強(qiáng)對外合作研究等，加大對頁巖氣開發(fā)的科研支持力度，形成與我國頁巖氣地質(zhì)條件匹配的開發(fā)技術(shù)，為我國頁巖氣開發(fā)奠定技術(shù)基礎(chǔ)。

4.3 財(cái)稅優(yōu)惠

4.3.1 稅費(fèi)優(yōu)惠

4.3.1.1 資源稅費(fèi)

減免礦區(qū)使用費(fèi)是許多外國政府扶持石油工業(yè)發(fā)展的主要手段之一，參考我國煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策措施，應(yīng)在現(xiàn)階段我國頁巖氣開采免征礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)和資源稅。

4.3.1.2 增值稅、企業(yè)所得稅

參照我國煤層氣開發(fā)扶持政策，對頁巖氣開發(fā)也應(yīng)實(shí)行增值稅先征后退政策，先征后退稅款由企業(yè)專項(xiàng)用于頁巖氣開發(fā)技術(shù)的研究和擴(kuò)大再生產(chǎn)；在頁巖氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)階段，暫不征收或減征頁巖氣開發(fā)企業(yè)所得稅；同時(shí)，參照煤層氣對外合作政策，頁巖氣對外合作開采所得稅施行“二免三減半”政策——前兩年免征，第三年減半征收。

4.3.1.3 資源耗竭津貼

鑒于油氣資源的耗竭性及其投資的高風(fēng)險(xiǎn)性，美國允許石油公司在每個(gè)納稅年度將應(yīng)稅收入的15%～25%申請為資源耗竭津貼［13］，用于激勵(lì)石油公司尋找新的油氣資源，以替代正在耗竭的儲(chǔ)量。這一點(diǎn)，在我國油氣資源開采稅制中雖沒有相關(guān)實(shí)踐，但根據(jù)頁巖氣開發(fā)產(chǎn)量迅速遞減、需要快速補(bǔ)充儲(chǔ)量的特性，可以考慮給予頁巖氣開發(fā)企業(yè)資源耗竭津貼，以鼓勵(lì)其從事頁巖氣開發(fā)的積極性。

另外，類似于煤層氣開發(fā)，頁巖氣開發(fā)也應(yīng)享受減免探礦權(quán)與采礦權(quán)使用費(fèi)、免征關(guān)稅、加速折舊等鼓勵(lì)政策。

4.3.2 財(cái)政補(bǔ)貼

頁巖氣開發(fā)的社會(huì)效益主要體現(xiàn)在為我國保障能源安全、減排溫室氣體、拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長、促進(jìn)就業(yè)等方面，可以將其作為評估財(cái)政補(bǔ)貼力度的依據(jù)，為制定鼓勵(lì)頁巖氣開發(fā)財(cái)政補(bǔ)貼政策提供參考。

頁巖氣長期穩(wěn)定規(guī)模化開發(fā)最直接的貢獻(xiàn)是相當(dāng)于增加了國內(nèi)原油供給量，減少了原油進(jìn)口量，有助于縮減國家戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備規(guī)模，從而節(jié)約儲(chǔ)備成本。節(jié)約的儲(chǔ)備成本可視為減少的能源安全方面投入，將其視為頁巖氣開發(fā)利用產(chǎn)生的能源安全效益。

頁巖氣開發(fā)可以改善我國能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)，降低煤炭等非清潔能源的消耗量。頁巖氣資源的大規(guī)模開發(fā)，對我國溫室氣體減排的貢獻(xiàn)主要體現(xiàn)在其替代煤炭燃燒減排的二氧化碳、甲烷、氮氧化物，根據(jù)CDM機(jī)制的定價(jià)原則，可以計(jì)算出頁巖氣開發(fā)產(chǎn)生的減排效益［14］。

除此之外，頁巖氣開發(fā)能夠產(chǎn)生拉動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和促進(jìn)就業(yè)等社會(huì)效益。這也是給予財(cái)政補(bǔ)貼的原因。按照財(cái)政補(bǔ)貼不能超過其產(chǎn)生社會(huì)效益的原則可計(jì)算出補(bǔ)貼上限，從而為頁巖氣開發(fā)財(cái)政補(bǔ)貼提供依據(jù)。

4.4 環(huán)境監(jiān)管

困擾頁巖氣開發(fā)的重大關(guān)鍵問題之一是可能產(chǎn)生的環(huán)境影響。在美國開發(fā)包括頁巖氣在內(nèi)的油氣資源，是由一組復(fù)雜的聯(lián)邦、州和地方法律監(jiān)管。聯(lián)邦法律主要包括《清潔水法案》《安全飲用水法案》《清潔空氣法案》《國家環(huán)境政策法案》，近來還頒布了首個(gè)控制頁巖氣開發(fā)環(huán)境污染的法規(guī)［15］；州和地方各具特色的規(guī)章制度進(jìn)一步規(guī)范了頁巖氣的開發(fā)。為了我國頁巖氣產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，應(yīng)考慮頁巖氣開發(fā)可能產(chǎn)生的環(huán)境影響，參照國外成熟經(jīng)驗(yàn)，制定相應(yīng)的法律法規(guī)，實(shí)現(xiàn)對頁巖氣開發(fā)有效的環(huán)境監(jiān)管，將頁巖氣開發(fā)過程中可能產(chǎn)生的環(huán)境影響控制在最低限度。

4.5 夯實(shí)資源基礎(chǔ)，制定發(fā)展戰(zhàn)略

美國估計(jì)的未探明頁巖氣技術(shù)可采資源量（TRR）由23.4×1012m3下調(diào)至13.6×1012m3，降幅高達(dá)42%，很大程度上是因其最大的Marcellus產(chǎn)區(qū)技術(shù)可采量下降了66%。此次下調(diào)是在美國能源信息署（EIA）通過Marcellus頁巖氣開采活動(dòng)增加而掌握更詳細(xì)數(shù)據(jù)后做出的，EIA和美國地質(zhì)調(diào)查局（USGS）都將相應(yīng)數(shù)據(jù)進(jìn)行了重大修正［16］。可見，我國也需要更為深入和科學(xué)地開展頁巖氣資源調(diào)查與評價(jià)，搞清楚資源分布、地質(zhì)特征、開發(fā)特點(diǎn)與工藝技術(shù)需求、經(jīng)濟(jì)性及可采資源量，從而為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供可靠的資源數(shù)據(jù)。在此基礎(chǔ)上，制定以資源為基礎(chǔ)、市場為條件、技術(shù)為保障、實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益為目標(biāo)的頁巖氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，以期對全國頁巖氣開發(fā)活動(dòng)進(jìn)行有效引導(dǎo)和綜合布局，保障我國頁巖氣資源科學(xué)有序地開發(fā)。

此外，鑒于美國頁巖氣的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，我國還應(yīng)加強(qiáng)對頁巖氣定價(jià)、市場準(zhǔn)入、管網(wǎng)設(shè)施建設(shè)等方面的支撐力度［17－25］。

5 結(jié)論

1）我國頁巖氣資源十分豐富，其開發(fā)潛力巨大，開發(fā)頁巖氣有利于我國保障國家能源安全、改善能源結(jié)構(gòu)、提高人民生活水平、帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、保護(hù)環(huán)境等。

2）盡管我國頁巖氣開發(fā)已經(jīng)起步，但效益不高，產(chǎn)業(yè)發(fā)展較緩慢。對比美國，我國頁巖氣開發(fā)在許多方面還存在著制約，開發(fā)政策是關(guān)鍵因素之一。美國頁巖氣開發(fā)的巨大成功，在很大程度上得益于政府在頁巖氣開發(fā)過程中積極有效的政策扶持。為加快我國頁巖氣資源開發(fā)步伐，應(yīng)在投融資、科學(xué)研究、財(cái)稅等方面給予支持，同時(shí)為了使這個(gè)產(chǎn)業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展，要建立健全與之相關(guān)的法律法規(guī)，尤其是加強(qiáng)對環(huán)境的保護(hù)與監(jiān)管。

［1］國家發(fā)展和改革委員會(huì)，國土資源部，財(cái)政部，國家能源局.頁巖氣發(fā)展規(guī)劃（2011—2015年）［G］.北京：國家發(fā)展和改革委員會(huì)、財(cái)政部、國土資源部、國家能源局，2012.

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A discussion on the relevant policies of stimulating the shale gas development in China

Liao Yongyuan，Luo Dongkun，Yuan Jiehui
（China University of Petroleum，Beijing 100083，China）

NATUR.GAS IND.VOLUME 32，ISSUE 10，pp.1－5，10／25／2012.（ISSN 1000－0976；In Chinese）

Although coming to its initial stage in China，shale gas industry，seemingly profitless，is developing slowly.The restricting factors include the lack of positive and effective supporting policies，the complexity of geological conditions，the uncertainty of resource base，deficiency of key technologies，the insufficient market supervision，and under－development of pipeline facilities.In view of this，comparing with the experience of the U.S.shale gas development，and referring to the coalbed methane gas production practices in China，we analyze and discuss the relevant policies of stimulating the shale gas recovery and production in China and present the following proposals in aspects of investing and financing preference，science research support，tax preference，environment supervision，etc.（1）Many flexible investing and financing ways should be encouraged such as the government＇s financial allocation，official loans（assurance），the utilization of private capital，and so on.（2）Science research support should be achieved by more specialized projects，the related research centers and key laboratories to be strengthened，and research funds and overseas cooperative projects to be encouraged.（3）Mineral resources compensation fees and resource tax will be free for domestic shale gas operators；moreover，other preferential policies will be implemented for international shale gas projects；and resource depletion allowance will be given to those shale gas operators.（4）With any possible influencing factors on the environment fully considered，corresponding laws and regulations should be formulated by reference to the successful experience from foreign countries；effective environment supervision should be enacted to mitigate any potential risk in the surrounding environment to lowest degree.（5）Reliable shale gas resource data should be achieved by carrying out resource survey and assessment to get a better understanding of resource distribution，geological features，development characteristics，requirement of techniques and technologies，cost－effectiveness，and the recoverable resource reserves.Besides，more support should be given in terms of shale gas pricing，market access mechanism，and pipeline facilities，etc.

China，shale gas development，energy policy，unconventional natural gas，investing and financing，tax preference，environment supervision

廖永遠(yuǎn)等.促進(jìn)中國頁巖氣開發(fā)的政策探討.天然氣工業(yè)，2012，32（10）：1－5.

10.3787／j.issn.1000－0976.2012.10.001

國家科技重大專項(xiàng)“頁巖氣開發(fā)經(jīng)濟(jì)評價(jià)研究”（編號(hào)：2011ZX05018－005－01）。

廖永遠(yuǎn)，1962年生，中國石油大學(xué)（北京）博士研究生，研究方向?yàn)槭蛻?zhàn)略管理。地址：（102249）北京市昌平區(qū)府學(xué)路18號(hào)。E－mail：lyy992012＠sina.com

2012－09－30 編輯 居維清）

DOI：10.3787／j.issn.1000－0976.2012.10.001

Liao Yongyuan，professor－level senior engineer，is now Deputy Generator Director of CNPC.He is also a member of the 7thNGI Editorial Board.

Add：No.9，North Dongzhimen Street，Dongcheng District，Beijing 100007，P.R.China