云南森林生態效益補償工作回顧與建議

□ 王紹彬

自2004年云南啟動實施森林生態效益補償以來，在財政部、國家林業局的關心指導和云南省委、省政府的正確領導下，經過不斷探索實踐，森林生態效益補償機制不斷健全，補償規模不斷擴大，補償資金逐年增多，為加快林業可持續發展，促進生態文明建設，構建和諧社會作出了積極貢獻。

一、云南森林生態效益補償工作回顧

（一）加強森林分類經營。

1996年，按照原林業部《關于開展林業分類經營改革試點工作的通知》，在全省24個縣開展了林業分類區劃試點工作。1999年，在試點的基礎上，全省區劃界定公益林22 267萬畝，占林業用地面積的61.0%；商品林14 486萬畝，占林業用地面積的39.0%；公益林按事權劃分為：國家級公益林15 699萬畝，占70.5%，地方公益林6 567萬畝，占29.5%。

2004年，對國家級公益林進行了區劃界定和兩類林調整。公益林面積18 580.2萬畝，占50.2%；商品林面積為18 451.7萬畝，占49.8%。按事權劃分：國家重點公益林11 877.7萬畝，占57.7%；地方公益林6 702.5萬畝，占43.3%。

2006年，開展了114.7萬畝省級公益林區劃界定和補償試點工作。2008年，全面啟動省級公益林生態效益補償，區劃界定省級公益林面積5 916.82萬畝，州（市）級公益林240.6萬畝，縣（市、區）級公益林417.8萬畝。

2009年，開展了國家級公益林分級區劃工作，共區劃國家級公益林總面積11 877.7萬畝，其中國有5 039.8萬畝，占42.4%； 集 體5 106.9萬畝，占43.0%；個人1 731.0萬畝，占14.6%。保護等級一級6 599.2萬畝，占55.6%；二級5 123.4萬畝，占43.1%；三級155.1萬畝，占1.3%。兩類林比例由2004年的49.8:50.2調整為47.3:52.7，國家級公益林11 877.7萬畝，占公益林面積的64.4%；地方公益林6 575.2萬畝， 35.6%。

（二）落實生態效益補償資金。至2011年，全省國家級和省級補償面積達到13 270萬畝，補償資金合計為11.3億元，覆蓋128個縣（市、區），惠及林農1 880萬人。

（三）規范補償基金管理。一是嚴格申報程序，認真執行《中央財政森林生態效益補償基金管理辦法》和《云南省省級公益林補償資金管理辦法》有關規定，確保中央補償基金及時足額撥付，專款專用。二是落實管護責任，層層簽訂管護合同，落實管護責任，采取“一卡（折）通”等方式兌付補償金，確保管護費用直接發放到個人手中。三是加強補償基金使用的管理和監督，對違反規定截留、擠占、挪用補償基金的，按照有關法律法規追究單位及其責任人的法律責任。

（四）完善公益林管護機制。嚴格按實施方案開展生態效益補償和公益林管護，確定責任區面積、補助標準和管護形式，張榜公示，公開競聘專職護林員或村民聯合管護；鄉（鎮）集體所有的公益林，由鄉（鎮）選聘專職護林員；林農個人所有或經營的公益林，由林權所有者或經營者進行管護。

二、云南公益林生態效益補償工作的主要成效

（一）充分調動了全社會愛林護林積性。既解決了長期困擾的公益林管護經費短缺問題，又讓廣大公益林所有者和經營者得到了一定補償，調動了廣大農村干部群眾愛林護林的積極性。

（二）提升了森林資源管護能力。帶動了有關縣（區、市）森林資源保護管理能力的提升。以國家重點公益林為核心的森林資源得到了有效保護，基本達到國家和省的要求。

（三）改善了森林資源質量。實現了森林資源的三增長，全省森林覆蓋率增加6.73%，森林面積增加3 865.5萬畝，活立木蓄積增加16 457萬立方米。

三、主要的經驗和做法

（一）完善政策法規體系。制訂了《云南省森林生態效益補償基金管理實施細則》、《云南省重點公益林生態效益補償項目管理暫行辦法》、《云南省地方公益林管理辦法》、《云南省實施國家重點公益林森林生態效益補償工作方案》、《云南省編制重點公益林生態效益補償縣級實施方案操作細則》、《云南省森林生態效益補償工作責任制考核辦法（試行）》等地方性法規和規范性文件。

（二）落實組織管理機構。省、州、縣三級逐步建立了林業分類經營與公益林管理機構，落實工作人員，明確工作職責。各級林業、財政部門實行雙向責任管理，層層簽訂公益林補償目標管理責任狀，做到層層有人抓，事事有人管。

（三）健全公益林管護體系。森林資源監測、資源檔案管理、森林火災預防與撲救、林業有害生物防治、森林資源管護等基礎建設和設施裝備不斷加強，管護水平不斷提高，逐步健全了公益林資源管護體系。

（四）建立助農增收長效機制。引導林農利用限制性經營的權利，依托公益林資源，大力發展林下種植業、養殖業，森林蔬菜，森林花卉，森林藥材，野生食用菌，林特產品采集加工，森林旅游等特色產業，增加了林農的經濟收入。

（五）嚴格落實補償工作責任制。嚴格按《云南省森林生態效益補償工作責任制考核辦法（試行）》的規定進行檢查考評。管好公益林，用好補償金，提高生態功能，發揮補償效益。

四、對森林生態效益補償工作的建議

（一）完善補償基金管理辦法。一是突出對公益林所有者或經營者的適當補償，尤其是對集體和個體權屬公益林林的補償。二是對國有及集體、個體公益林采用不同的補償標準，對集體和個體公益林傾斜，逐步增加補償標準。三是除自然保護區核心區和緩沖區外，在保護好公益林的前提下，鼓勵開展林下資源開發和森林旅游，對立地條件好、林木生長快的用材林，在不影響生態功能的前提下，可適當進行擇伐或間伐。四是公益林補償支出標準用百分比表示，避免補償標準提高后又要進行修改。五是將除自然保護區外的公益林林地使用權納入林地流轉范圍，在不破壞生態功能的前提下，依法合理利用林地資源。

（二）拓展補償資金籌措渠道。一是征收生態稅費。按照“誰受益，誰補償”的原則，從受益的行業和單位的贏利中，收取一定比例的資金用于公益林生態效益補償。二是建立大江大河下游受益地區向上游治理地區交納生態效益補償資金制度。建立下游地區“反哺”上游地區的生態補償機制。三是適時建立碳匯制度。盡快制定我國碳排放權交易的有關政策，使森林經營者可以通過碳匯市場實現森林的部分生態效益價值。四是建立社會捐贈和募捐，制度。還可采取發行生態彩票、生態國債多種形式，拓展生態公益林補償基金的來源。

（三）健全公益林經營管理機制。按照“嚴格保護、合理利用”的原則，做到生態建設與產業發展緊密結合、森林資源保護與合理開發利用緊密結合。嚴格執行《森林法》等有關政策法規，嚴格控制各種建設項目征占用公益林林地。嚴厲打擊破壞公益林的違法犯罪行為。在不妨害森林生態功能的前提下，充分利用公益林豐富的資源，采取科學的經營管理模式，合理地對公益林進行開發利用。除自然保護區和生態極為脆弱的敏感地區外，可經過嚴格的作業設計，采取撫育間伐、更新采伐、補植補造、林下種養殖業、野生食用菌、森林蔬菜花卉、森林生態旅游等，進一步改善林分結構，提升生態效益，增加經濟收入。

（四）完善公益林管理體系。按照“落實主體、維護權益、強化保護、科學利用”的總體要求，在穩定公益林所有權的基礎上，以落實管護主體為核心，將生態公益林的管護責任、限制性經營的權利、政策性補償與林下資源綜合利用的收益有機結合起來，建立主體落實、監管到位、補償合理、責權利相統一的管護機制。根據天保二期政策和國家級、省級公益林補償全覆蓋的實際，修訂完善縣級實施方案，優化管護責任區和管護形式，進一步落實管護責任主體，簽訂管護責任合同，落實管護經費，將管護任務落實到具體單位、管護人員和山頭地塊。充分發揮林業部門的職能作用，切實加強對公益林的監督管理，逐步建立與林業分類經營相適應的林業管理體制，將公益林建設納入政府行為范疇，成立公益林綜合管理機構納入事業編制。

（五）建立公益林資源動態監測機制。充分利用全省森林資源二類調查數據，建立公益林資源數據庫，為數字林業建設奠定基礎。同時，根據公益林資源結構、分布特點、經營管理現狀和發展要求，通過衛星遙感等先進技術手段，建立典型區位定點監測、重點地區遙感監測、資源檔案適時更新相結合的資源與生態狀況監測體系。通過監測，定期獲取重點公益林資源數量、質量等生態狀況信息，及時掌握動態，科學評價資源保護和管理效果，為開展森林生態效益補償績效考評，建立完善森林生態效益補償制度提供科學、可靠的決策依據。