全國人大立法權的憲法規定與現實偏離及對策

蔡永浩，龐昀曦

（1．延邊大學 法學院，吉林 延吉133002；2．吉林大學 法學院，吉林 長春130012）

現行憲法從1982年12月4日頒布施行以來至今已是第30個年頭，在這期間我國人大制度得到了快速的發展和完善。隨著我國社會主義市場經濟建設的起步與發展，依法治國原理被寫入到我國憲法修正案，黨的十五大明確提出到2010年形成有中國特色社會主義法律體系，黨的十七大提出要完善中國特色社會主義法律體系。在這個大環境下，全國人大的立法功能得到了巨大的發展，也取得了輝煌的成就。吳邦國委員長在第十一屆全國人大第四次會議的報告中指出，我國到2010年底，已制定現行有效法律236件、行政法規690多件、地方性法規8 600多件，并全面完成對現行法律和行政法規、地方性法規的集中清理工作，已經形成了一個立足我國國情和實際、適應改革開放和社會主義現代化建設需要、集中體現黨和人民意志的、以憲法為統帥、以憲法相關法、民法商法等多個法律部門的法律為主干、由法律、行政法規、地方性法規等多個層次的法律規范構成的中國特色社會主義法律體系。［1］

現行憲法第五十八條規定，全國人大和全國人大常委會行使國家立法權。全國人大有權修改憲法，制定和修改刑事、民事、國家機構和其他的基本法律；全國人大常委會有權解釋憲法，制定和修改除了應當由全國人大制定的法律之外的其他法律，解釋全國人大制定的法律，在全國人大閉會期間可以部分補充和修改全國人大制定的法律。現行憲法第二條規定，我國的一切權力屬于人民，人民行使國家權力的機關是全國人大和地方各級人大，全國人大和地方各級人大都由民主選舉產生，對人民負責，受人民監督。可見，我國的立法工作是由全國人大及其常委會代替我國人民行使立法權的過程。多年來的立法實踐逐步完善了我國立法程序，憲法中的相關規定在一般法律中得到了具體化，但是回顧這些年全國人大立法發展的進程，卻發現憲法規定與現實運作之間出現了一些偏離。

一、全國人大立法權力結構中存在的問題

全國人大作為國家的最高權力機關行使著立法、監督、決定重大問題與人事任免等諸多權力，在行使這些權力的過程中，為了更好地完成本職任務，其內部結構出現了一些變化。

1954年憲法規定，全國人大是國家最高權力機關，同時也是行使立法權的惟一機關，全國人大常委會作為全國人大的常設機構只有立法解釋權與法令制定權。在立法實踐中考慮到諸多問題，先后于1955年①與1959年②賦予全國人大常委會以制定單行法規的權力與修改法律的權力。1975年憲法與1978年憲法沒有承認全國人大常委會的立法權，但是觀察1978年至1982年的立法實踐，全國人大常委會事實上已經開始行使制定一般法律、修改全國人大制定的法律的權力。［2］到1982年，憲法規定出現了變化，全國人大及其常委會一起行使國家立法權，也增設了全國人大常委會委員長會議。隨著全國人大常委會行使立法權，我國的立法工作主要任務也逐漸從全國人大轉移到了全國人大常委會。［3］作為全國人大常委會日常業務處理機構的委員長會議雖然不是國家權力的實體，不能代行全國人大常委會的權力，但是觀察自1982年設立之初到現今的我國立法實踐，委員長會議從沒有實際權力逐漸轉變為擁有巨大權力的實體性組織，③對全國人大常委會發揮著相當大的行政指導作用。特別是關于委員長會議有權向全國人大常委會提出屬于常委會職權范圍內議案的規定，實際上是給委員長會議賦予了憲法都未曾賦予的權力，變相地擴大了憲法對有權提出議案主體規定的范圍。全國人大常委會委員長會議權力的擴大與委員長會議對全國人大常委會工作的實質性指導，使全國人大也像行政機關一樣形成了上下級領導關系，即選民選出的代表要行使選民賦予他們的權利還需要“領導”的批準。

我國人大制度是人民在普通選舉的基礎上選派代表，組成全國人大與各級人大作為國家的權力機關，其他國家機關由人大產生，受它監督，對它負責，人大再向人民負責的基本政治制度，即人大制度強調的是一切權力屬于人民，采用的是集體負責制。集體負責制與強調結果的首長負責制不同，可以廣泛地體現民意，實事求是地形成民意。但是，我國全國人大現在的權力結構卻更趨向于首長負責制，由少數領導決定，卻讓全國人大集體負責。這與權責關系的一般理論不符，而且自上而下的行政管理模式也阻礙民意的形成。

二、全國人大行使立法權中存在的問題

（一）對全國人大立法主體的監督不夠

我國是人民主權國家，國家的一切權力來源于人民。人民行使自己權力的途徑是通過民主選舉選出自己的代表，代替自己管理國家，即我國實行間接民主主義。之所以實行間接民主主義并非是直接民主主義不好，而是現實中的客觀條件不允許。人大行使權力不能脫離這個前提，在制度與現實中都應該重視原始權力主體的意志，并盡最大努力把其意志體現到行使權力的過程與結果當中。

根據我國現行法律規定，我國全國人大代表是通過間接選舉產生，即從縣級人大代表為止通過直接選舉產生，地級人大、省級人大以及全國人大代表是由下一級人大間接選出。我國全國人大代表通常都是經過三到四次間接選舉。那么，我國選民與代表是何種關系呢？如此多層次的間接選舉必然導致選民和全國人大代表之間的關系比較松散，使全國人大代表的高官化、明星化比例偏高，因此在現實生活中一般的選民都不能隨意見到在自己選區內的全國人大代表，更不用說去直接影響全國人大代表，使其正確地把握自己選區內的民意。此外，多層次的間接選舉制度不能使選民對全國人大代表很好地行使監督的權利，因此我們不能把選民與全國人大代表的關系看做是強制委任關系。

選民與全國人大代表的關系既然不是強制委任的關系，那么我們只能將其認為是自由委任關系。④自由委任關系是建立在選民對代表的信任以及代表工作能力的肯定之上。現階段我國全國人大的代表都是各行各業的佼佼者，對其個人能力應該都沒有異議，但是對每一位全國人大代表行使國家權力的負責程度、相關運行機制等方面的保障卻有所不足。考慮到間接民主制是不能實現直接民主制而采用的替代制度的因素，就有必要建立一些帶有直接民主化因素的制度來完善我國的民主制度。只有這樣，我們才能更好地督促并監督我們選出的代表，才能保障人民當家做主的地位，這才符合國家的一切權力屬于人民的憲法規定。我國在立法工作實踐中也建立了公眾參與制度，如座談會、書面征求意見、聽證會、論證會、公開征求意見等制度，［4］但是這些制度只是為了聽取一部分人的意見作為立法參考，其意見并沒有法律效力，因此很難談得上是直接民主制的體現。間接民主制如果沒有直接民主制的制約，就很難保證我們選出的代表始終真正為選民工作，也不利于實現民主。

（二）全國人大代表與全國人大常委會組成人員提出的議案缺乏保障

現行憲法規定，全國人大代表與全國人大常委會組成人員，有權依照法律規定的程序分別提出屬于全國人大與全國人大常委會職權范圍內的議案。提出議案是全國人大代表與全國人大常委會組成人員作為立法主體行使的最基本的權利。他們提出的議案代表著部分選民的意志，讓一部分代表的意志公諸于世，是整合全體代表意志的必經途徑，要想整合全體代表的意志，不可能一步到位。因此為了確保部分代表提出的議案在全體代表面前得以呈現，并確認全體代表對此議案的看法，是整合全體代表意志的前提，也是實現民主的基礎。

然而，根據《立法法》的規定，全國人大代表與全國人大常委會組成人員提出的議案，并非直接呈現于全國人大代表與全國人大常委會全體組成人員面前，而是中間要經全國人大主席團與全國人大常委會委員長會議之手，由他們決定是否列入會議議程。雖然這種做法可以確保議案的質量，但是也意味著部分代表（全國人大主席團組成人員與全國人大常委會委員長會議組成人員）阻斷了其他部分代表的意志成為多數代表意志的可能性，⑤這將導致很多代表關心的一些問題無法在立法中具體體現。［5］根據我國憲法的平等性原則，不僅每一位選民的選票效力相同，而且每一位被選民選出的代表的投票效力也相同，因此全國人大主席團與全國人大常委會委員長會議否決全國人大代表與全國人大常委會組成人員提出議案的行為，其實質是全國人大主席團與全國人大常委會委員長會議代替全體全國人大代表與全體全國人大常委會組成人員投票的行為，這種行為違背了平等性原則，也侵犯了憲法賦予全國人大及其常委會審議法律案的權限。

（三）議案的審議模式不利于整合民意

全國人大代表近3 000人，為了便于會議的組織和討論，提高效率，除了舉行全體會議之外，代表大部分時間都是根據代表團分組進行活動。代表團是人大代表按照選舉單位組成的參加大會的臨時性組織。代表團在會議期間，對全國人大的各項議案進行審議。⑥代表團全體會議推選代表團團長、副團長。團長召集并主持代表團全體會議，副團長協助團長工作。由于各省、自治區、直轄市、特別行政區之間人口差別很大，有的代表團人數較多，有的代表團人數較少。人數較多的代表團，分成若干小組。

在全國人大，可以說民意是通過小組會議、代表團會議、代表團團長會議才能傳遞到大會全體會議，這種結構被形容為“多功能地下活動體制”下的“蜂巢”。［6］這種“蜂巢”模式使得原本就互不相識的代表在會期內無法進行更深層的交流，導致跨地區代表們的相同意愿很難以議案的形式出現在全國人大全體會議上，也很難使其成為法律。這種模式下產生的議案與其說是我們代表自發提出的，不如說是主席團會議、代表團團長會議引導出來的。我們的代表在現在的人大運行模式下，很難把有相同意愿的代表的意志整合起來，把它變成全國人大的議案乃至國家的意志。

三、完善全國人大立法權的幾點建議

（一）削弱全國人大常委會委員長會議與全國人大主席團的權限，加強其服務功能

全國人大是由作為國家主人的人民選舉產生，全國人大常務委員會與委員長會議是由全國人大代表選舉產生，即從國家權力的授權走向看，國家權力是由人民到全國人大，再到全國人大常委會與委員長會議一步步授權的過程，其民主正當性也越來越淡薄。全國人大不僅是國家權力機關，也是協調選民之間利益的機關，它不僅應該體現多數決原理，也應該體現少數者保護原理。在全國人大不適合過多的集中，它與行政機關不同。因此，我們應該削弱全國人大常委會委員長會議權限，加強其服務功能。

我國《全國人大常務委員會議事規則》第十一條關于委員長會議可以向常委會提出屬于常委會職權范圍內的議案的規定，在我國現在的官本位思想較為濃厚的大環境下，實際上就會導致我國委員長會議也能夠行使提出議案的權力。這與上述原理不符，我們應該對該條款進行限制解釋。此外，《全國人大組織法》第二十五條第二款關于委員長會議職責的“對向常務委員會提出的議案和質詢案，決定交由有關的專門委員會審議或提請常務委員會全體會議審議”的規定，我們也應該解釋為委員長會議有權決定由誰審議，而不能解釋為委員長會議有權決定審議與否。

同理，全國人大主席團的權限也應受到限制，對全國人大代表提出的議案不應該進行實質性審查，應加強全國人大主席團的服務功能，更好地體現廣大代表的意志。

（二）建立重大議案在全國縣級人大代表范圍內投票表決的制度

在實行間接民主的代議制國家，代表都是由選民選舉產生，并在法定的任期內代表著選民意志，為選民工作。但是誰都不能確保選民選出的代表在這法定期限內一成不變，一直忠實地代表著選民的意志。因此，世界各國都強調在間接民主制中加強直接民主制的因素，以此來確保選民與代表意志的統一，如關于重大議案的全民公投制度等。

在我國，全國人大代表是非專職化，且經過多層次的間接選舉產生。因此，我國全國人大代表與選民之間的關系非常松散。但是我國還沒有有效加強選民和代表之間關系的相關制度。像我國人口眾多、幅員遼闊且法制尚不發達的國家，不適合采用西方式的全民公投制度，但是可以建立在由選民直接選舉產生的全國縣級人大代表范圍中進行關于重大議案的投票表決的制度，這不僅能夠大大密切選民與代表之間的關系，而且也可以督促并監督全國人大代表正確履行職責，使全國人大代表與選民的意志得到統一，既能進一步推進我國的民主化進程，也能更好地體現人民主權原則。

（三）為全國人大代表建立了解民意和相互溝通的平臺

全國人大是代表我國人民意志的最高國家權力機關，要想使全國人大代表能夠行使好代表的權利，我們就應該為其提供相應的條件。我國人大的會議體制決定了現在的“蜂巢”模式，我們應尋求相應的解決方法，彌補該制度的缺陷。全國人大有義務給代表們提供可以反映民意并整合其意志、促進代表們能夠跨地區廣泛接觸的條件，使全國人民的意志真正能夠通過代表們體現出來。只有這樣，全國人大“三十名以上代表聯名，可以向全國人大提出法律案”的憲法規定才真正有意義。

首先，應建立人大代表工作網站。現在是網絡時代，網絡已經成為最為廣泛使用的交流手段。通過人大代表工作網站，代表們可以及時了解民意，加強與選民之間的關系；也可以通過網站了解認識其他代表，并與其進行溝通，為形成跨地區的議案提供條件。其次，應大力提倡有條件的代表不能建立其實體工作站。雖說我國的全國人大代表采用兼職制，但這并不意味著全國人大代表不能建立實體工作站。我們強調兼職，是為了讓我們的代表在自己的工作崗位上能夠更好地了解民意，而并非反對人大代表自己建立實體工作站了解民意，為民解憂。我國選舉制度并不僅僅采用職業代表制，而更多的是采用地域代表制。因此，2010年8月23日在第十一屆全國人大常委會第十六次會議上發表的關于《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法修正案（草案）》的說明［7］中明確指出的“代表不設個人工作室，代表在閉會期間的活動以集體活動為主，以代表小組活動為基本形式”的要求，其實是不符合憲法精神的。

總之，隨著我國依法治國原理的確定與法制進程的推進，我國人大制度也得到了長足的發展，全國人大及其常委會立法權的行使也得到了規范。特別是1982年現行憲法制定以來，為了適應社會主義市場經濟建設與法治國家的建立，全國人大及其常委會在立法工作中逐漸完善了立法體制，推進了立法工作。但同時也出現了憲法對全國人大立法權的規定與現實運作相偏離的問題，如全國人大常委會委員長會議的權限過大，對全國人大立法主體的監督不夠，在立法過程中對全國人大代表與全國人大常委會組成人員提出的議案缺乏保障，全國人大審議議案的模式不利于整合民意等。

在多年的努力下，我們已經建立了中國特色社會主義法律體系，法制建設取得了巨大的成就。在現行憲法頒布實施30周年之際，我們有必要靜下心來回顧我們的發展歷程，重溫憲法的基本精神，去探討我們的立法工作是否做得準確無誤，立法程序是否符合憲法規定，以促使我們的立法更趨于完善。

注釋：

①參見1955年第一屆全國人大第二次會議通過的《關于授權常務委員會制定單行法規的決議》。

②參見1959年第二屆全國人大第一次會議通過的《關于全國人民代表大會常務委員會工作報告的決議》。

③1982年《憲法》第六十八條規定，委員長會議處理全國人大常委會的重要日常工作。

1982年通過的《全國人大組織法》第二十五條規定，常務委員會的重要日常工作為（1）決定常務委員會每次會議的會期，擬定會議議程草案；（2）對向常務委員會提出的議案和質詢案，決定交由有關的專門委員會審議或者提請常務委員會全體會議審議；（3）指導和協調各專門委員會的日常工作；（4）處理常務委員會其他重要日常工作。

1987年通過的《全國人大常務委員會議事規則》第十一條規定，委員長會議可以向常務委員會提出屬于常務委員會職權范圍內的議案，由常務委員會審議。

1993年通過的《全國人大常委會關于加強對法律實施情況檢查監督的若干規定》第三項規定，全國人大常委會的執法檢查計劃，由常委會辦公廳在每年代表大會會議后一個月擬定，報委員長會議批準，印發常委會會議。

2000年通過的《立法法》第二十四條、第二十五條、第三十三條、第三十五條、第三十七條、第三十八條、第三十九條、第四十條、第四十四條、第五十條、第九十一條明確了在立法程序中的委員長會議的權限。

2006年通過的《監督法》第八條、第十條、第二十三條、第二十六條、第二十七條、第三十三條、第三十六條、第三十七條、第四十條、第四十一條明確了全國人大常委會行使監督權時的委員長會議的權限。

到第十一屆全國人大，全國人大常委會委員長會議的權限由1982年《憲法》列舉的四項擴大到了十六項。參見http：／／www．npc．gov．cn／npc／wyzhhy／2007－09／25／content＿1371333．htm。

④有些學者把選民與代表之間的關系劃分為強制委任關系、自由委任關系及強制委任與自由委任之間的折中關系（周葉中的《憲法第三版》，北京：高等教育出版社，2011年，第283頁）。但筆者認為沒有必要再劃分出強制委任與自由委任之間的折中關系，因為我們一般所說的強制委任與自由委任并非說的是百分之百的這種關系，而是指一種傾向性，因為選民和代表之間的委任關系就算再怎么自由，代表也不能脫離選民而存在。

⑤第十一屆全國人大第一次會議代表2 987人，其中全國人大主席團組成人員181人，全國人大常委會組成人員161人，其中委員長會議組成人員14人。參見http：／／www．gov．cn／test／2008－03／15／content＿920964．htm。

⑥大會審議法律案有以下幾種方式：各代表團審議、有關專門委員會審議、法律委員會統一審議、代表團團長會議審議、大會全體會議審議。代表團審議是大會審議法律案的一個重要環節。

［1］ 吳邦國．全國人民代表大會常務委員會工作報告［R］．第十一屆全國人大第四次會議第二次全體會議，2011－03－10．

［2］ 周旺生．論完善中國法的內部結構［J］．中國法學，1989，（6）：30．

［3］ 吳海燕．全國人大常委會制度論析［D］．長春：東北師范大學，2006．6．

［4］ 陳斯喜．人民代表大會制度概論［M］．北京：中國民主法制出版社，2008．215－225．

［5］ 兩會議案的遺憾：避開難啃骨頭［EB／OL］．http：／／www．eeo．com．cn／industry／real＿estate／2010／03／11／164949．shtml．

［6］ 嚴家其．中國式的啞巴議會［J］．開放，1993，（3）：24－26．

［7］ 關于《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法修正案（草案）》的說明［EB／OL］．http：／／www．npc．gov．cn／huiyi／lfzt／dbfxg／2010－08／31／content＿1651655．htm．