基層人大代表直接選舉的調(diào)查與思考

林曉妹 楊 柳

十八大報告強調(diào)指出，國家一切權(quán)力屬于人民。人民代表大會制度是保證人民當家作主的根本政治制度。為了積極支持人民當家作主，十八大報告特別指出，提高基層人大代表特別是一線工人、農(nóng)民、知識分子代表比例，降低黨政領(lǐng)導(dǎo)干部代表比例。基層人大代表隊伍建設(shè)，包括選舉、履職與監(jiān)督等各個方面，成為關(guān)系群眾政治生活質(zhì)量、提高社會治理水平與促進社會主義民主政治的重要途徑。

2012年，海南全省市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）三級人大代表（以下簡稱基層人大代表，特指由選民直接選舉產(chǎn)生的人大代表）選舉工作完成。在8個月的時間內(nèi)，海南省共有600多萬選民參加選舉，產(chǎn)生基層人大代表16400多人。這是新的代表選舉法出臺后海南選民第一次直接選舉基層人大代表。為了更好地了解海南基層人大代表選舉情況，準確了解社情民意狀況，作者從基層人大代表選舉的角度進行了歷時4個月的調(diào)查工作，得出了如下結(jié)論：

一、基層人大代表直接選舉遭到普遍漠視

無論是選民，還是人大代表本身，或者是政府工作人員，往往都是在完成上級黨委和人大的工作任務(wù)，整個程序，對于某些人來說，是一種“政治游戲”。

（一）選民往往是冷漠的：多數(shù)群眾尤其是農(nóng)民群眾對基層人大代表的選舉關(guān)注度較低

最關(guān)心人大代表選舉的往往是企業(yè)老板和機關(guān)干部。而基層群眾最關(guān)心的還是自己的生產(chǎn)生活，對基層人大代表的選舉并不怎么關(guān)心。許多群眾不知道代表候選人有哪些，也不知道本村的人大代表是誰，甚至都不記得自己是否參與過選舉投票活動了。

海南南部某市人大代表選舉工作的總結(jié)指出，全市選民參選率達到97.4%。實際上，從調(diào)查來看，在2012年人大代表換屆選舉中，29.9%的選民選擇“棄權(quán)”，約有70.1%的選民參加了基層人大代表選舉投票。也就是說，選民在選舉人大代表時的積極性遠沒有官方給出的數(shù)據(jù)高。即使在參加了基層人大代表選舉的選民中，當問到參選的積極性時，表示“領(lǐng)導(dǎo)動員才去的”“隨大流”“沒辦法必須去”的占到45.4%。這兩項數(shù)據(jù)表明，真正關(guān)心并參與基層人大代表選舉工作的，約占到選民總數(shù)的30%。

對于“您認為您選的人大代表是您的真實意愿嗎？”，46.9%的選民回答“不是”或者“選舉與我無關(guān)”“選誰都可以”，53.1%的選民回答了“是”。結(jié)合之前得出的數(shù)據(jù)，可以認為，真正關(guān)心、根據(jù)自己的意愿參與了投票活動的，大概僅僅占到了選民總數(shù)的16.2%。

（二）代表往往是內(nèi)定的：某些基層人大代表背景模糊

基層人大代表候選人的產(chǎn)生方式主要有兩種，即各政黨、各人民團體聯(lián)合或單獨推薦、10人以上選民或代表聯(lián)名推薦。在選票上，選民還可以在“另選他人”一欄中填寫本選區(qū)有被選舉權(quán)的任一選民的姓名。在實際操作中，人大代表候選人的產(chǎn)生基本都處在黨委及其相關(guān)組織部門的領(lǐng)導(dǎo)與管控之下。為了體現(xiàn)上級“兩升一降一保證”（即基層代表和婦女代表比例上升、干部代表比例下降、少數(shù)民族代表和歸僑代表上升）的原則要求，有關(guān)部門不是推薦其中德能兼?zhèn)涞娜水敶恚菫榱藵M足身份要求而推薦。

訪談中，西部某市一位市人大代表說自己是“稀里糊涂就當上代表的”，有一天老總給她打電話，說市里要在民營企業(yè)里產(chǎn)生一名人大代表，條件是民企、女性、非黨員、普通工人、本科。她全部符合條件，于是就成為代表候選人，再通過各種程序，就成了市人大代表。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，人大機關(guān)對基層人大代表候選人的政審，主要通過把候選人或當選人大代表的基本情況發(fā)給紀檢、公安等部門把關(guān)，對非本地戶口的候選人或當選代表的政審，多數(shù)靠的是對紙質(zhì)簡歷的檢查。實際上，完全按照身份要求產(chǎn)生的代表和依靠簡歷檢查的政審，代表本身的能力、品德、工作積極性就被忽略了；至于他的背景，包括是否與不良社會勢力有依附關(guān)系、是否與境外勢力有牽連，更是不得而知。

（三）程序有時僅是過程：規(guī)范化流于形式化、民主化流于表面化

基層人大代表的選舉，必須與黨委保持一致，這是對選舉工作最重要的一條規(guī)定。但是在實際運作中容易演變?yōu)榕c書記個人保持一致，不能唱反調(diào)。書記不喜歡的人，絕對不能成為代表。具體表現(xiàn)在選舉中，政黨提名的候選人，當選人大代表的比例極高，而10人以上聯(lián)名提名的候選人，則常常得不到認可。在南部某縣有的10人聯(lián)名推選的候選人在選舉中竟然得了零票。

在走訪海南東部某縣時，據(jù)當?shù)匾晃蝗虆⑴c基層人大代表選舉過程的鎮(zhèn)政府工作人員介紹：本鎮(zhèn)代表候選人由村委會確定，上報鎮(zhèn)黨委，鎮(zhèn)里討論確定，或者是由鎮(zhèn)里直接指定。在確定候選人之后，也沒有將其年齡、職業(yè)等情況向廣大選民宣傳介紹，因此選民對人大代表本人并不了解，參加選舉的群眾在選舉委員會工作人員的指引下進行選舉，在這一操作過程中，人大代表選舉流于形式化、表面化，選民覺得只是幫助政府完成政治任務(wù)，只是一場“政治游戲”。

二、基層人大代表直接選舉遭到漠視具有多層次、多方面的原因

基層人大代表的選舉工作面臨諸多尷尬境地，既有制度規(guī)定性因素，也有來自基層社會現(xiàn)實的微觀因素；在實踐中，往往是物質(zhì)利益、權(quán)力分配、個別政府的責(zé)任缺失等，諸種因素共同作用的結(jié)果。

（一）利益缺失，導(dǎo)致基層人大代表的選舉成了一種“形式游戲”

雖然人大的選舉往往參選率比較高，有的高達80%甚至90%，但經(jīng)過訪談得知，許多選民是因為組織紀律的要求才“抽空”去完成一下“政治任務(wù)”的。選民對基層人大代表直接選舉漠不關(guān)心，就出現(xiàn)了一種“高度參與下高度冷漠”的奇怪現(xiàn)象。從候選人的角度來看，由于人大代表是沒有工時、沒有工資的兼職工作，候選人對選舉的認識程度和熱情程度也不高，有的更是被指派參加選舉（甚至有被指定而拒絕參選的）。由于在選舉過程中，選舉人和被選舉人雙方都缺乏利益動機，就不可避免地導(dǎo)致選舉成了一種形式游戲。某縣領(lǐng)導(dǎo)直言不諱又一針見血地指出，基層人大代表的選舉，在實際工作中，只是為了順利開展隨后進行的政府負責(zé)人的選舉，“這是（人大代表）最重要的功能”。

（二）權(quán)力缺失：沒有黨政職務(wù)的基層人大代表，幾乎沒有影響決策的能力

當群眾利益受到侵犯時，群眾也會尋求人大代表的幫助。但是，正如西部某縣人大代表所說，群眾找你辦事，并不是因為你是人大代表，而是因為你一身兩任，你還是干部或者老板。

從上圖可以得知，尋求人大代表的幫助的僅占4%。在與人大代表座談時了解到，約八成沒有領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的人大代表從來沒有群眾主動聯(lián)系、反映問題。由此可見，無領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的基層人大代表難以發(fā)揮代表作用，才是“代表無用論”真正體現(xiàn)，也是最令人擔(dān)憂的地方。

（三）責(zé)任缺失：政府對選舉的動員力度出現(xiàn)由大到小的分層次現(xiàn)象

海南東部某鎮(zhèn)下轄17個村委會，經(jīng)過走訪發(fā)現(xiàn)，實際上有8個村委會的村民沒有參加人大代表選舉。根據(jù)群眾反映，是由村委會“兩委”干部、村長或者村小組組長代替群眾選舉，美其名曰：作為群眾“代表”代替群眾選舉。

就參選動員情況來看呈現(xiàn)出一定的規(guī)律，即以鎮(zhèn)區(qū)為中心，分為三個地區(qū)、三種情況。鎮(zhèn)區(qū)或鎮(zhèn)區(qū)附近的村委會，村民全都參加了選舉及投票過程；在鎮(zhèn)區(qū)與邊遠地區(qū)之間的村委會，約有一半的村民參加選舉及投票過程；在離鎮(zhèn)區(qū)較邊遠的村委會，村民均沒有參加選舉及投票的過程。

三、以十八大精神為指導(dǎo)，多管齊下，推進基層人大代表直接選舉的科學(xué)化

十八大報告強調(diào)指出，以擴大有序參與、推進信息公開、加強議事協(xié)商、強化權(quán)力監(jiān)督為重點，保障人民享有更多更切實的民主權(quán)利。基層人大代表在制度框架內(nèi)實現(xiàn)選舉科學(xué)化，必須從源頭上尊重平等提名權(quán)，不能在操作中歧視非政黨提名的候選人，同時也應(yīng)該明確代表退出機制。

（一）權(quán)利公平：努力踐行尊重平等提名權(quán)的原則

法律規(guī)定，人大代表初步候選人由各政黨各團體聯(lián)合或單獨提名，或者由10位以上選民聯(lián)名推薦。實際上，從選舉結(jié)果來看，10人以上聯(lián)名推薦的候選人當選的比例很低。在海南北部某縣，政黨推薦的候選人當選為人大代表的188人，占代表總數(shù)86.7%；10人以上聯(lián)名推薦的候選人當選的為29人，占到13.3%。有的地方，10人以上聯(lián)名推薦當選的更少。此種情況，比較普遍。只有政黨提名的候選人才最有可能當選，其他方式提名的往往得不到認可而最終落選，給人的感覺是其他方式產(chǎn)生的代表往往不具有選民基礎(chǔ)，在履職中也無法盡心盡力。因此要重視候選人的平等提名權(quán)，政黨提名的名額要適度減少，鼓勵聯(lián)名推薦產(chǎn)生候選人。

（二）機會公平：建立選舉觀察員、觀察團制度

在人大代表直接選舉中，往往缺乏相對獨立的監(jiān)督力量。選舉委員會或相關(guān)部門可實行觀察員制度，有組織地選派“選舉觀察員”“選舉觀察團”到每一個選區(qū)進行觀察、監(jiān)督。就觀察員的職能來說，觀察員對選舉過程沒有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，但可以就該選區(qū)的選舉過程、代表候選人情況進行觀察、監(jiān)督，并對整個選舉過程進行調(diào)查研究，為以后的選舉工作建言獻策；觀察員必須堅持“中立”“公正”的立場，對人大代表正式候選人沒有任何傾向性意見；一旦發(fā)現(xiàn)違紀違規(guī)行為，可以當場糾偏指正；在選舉委員會力量薄弱的情況下，觀察員還可以維持選舉秩序，支持選舉工作人員完成規(guī)定工作。就人員組成來說，人大機構(gòu)可以從法律工作者、專家學(xué)者、媒體和各界代表或志愿者中抽調(diào)人員組建，這也可以彌補一些干部素質(zhì)不高的缺陷，防止選舉過程中各種舞弊、糾紛事情的發(fā)生，維護公平、公正原則。

（三）規(guī)則公平：試點專職代表制度

人大代表全體兼職，是現(xiàn)行人大的一項基本的制度性安排。兼職代表制可以促進代表工作與業(yè)務(wù)工作、代表生活與群眾生活的有機統(tǒng)一。但是國家權(quán)力由一群兼職事務(wù)纏身、能力參差不及的兼職人大工作者行使，又怎么保證科學(xué)、有效、公平地行使權(quán)力？從現(xiàn)實出發(fā)，在經(jīng)濟發(fā)達、社會和諧、政治清明的縣、鎮(zhèn)，按照專職代表數(shù)量占比較少、經(jīng)費配置和報酬與業(yè)績掛鉤等總體要求，試點專職代表制度。

實行專職代表制，使人大代表成為一種固定的職業(yè)，成為一種謀生的工具。這種將公共權(quán)力的行使與個人生活的發(fā)展相結(jié)合的制度，必然會大大提高選民和候選人對基層人大代表的關(guān)注程度，必然會使選民擯棄漠視的態(tài)度，而用審慎的態(tài)度投出選票。另一方面，實行專職代表制，意味著候選人的政治命運和生活質(zhì)量，將由自身的努力和選民的認可所決定。候選人和當選人，必然會密切聯(lián)系群眾，解決群眾的實際難題，爭取選民支持，從而爭取更遠的政治前途和更好的生活質(zhì)量。實行專職代表制會使基層人大直接選舉擺脫“熱熱鬧鬧走過場、扎扎實實搞形式”的現(xiàn)狀。

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