教育體制改革方面存在的問題與發展路向

[關鍵詞]教育體制改革；問題；發展路向

改革開放以來，我國政府自身的改革、不斷成熟的市場經濟體制的建立和公民社會的發展導致了公共權力的分化。20世紀80年代以來，伴隨著經濟領域的市場化和公民社會領域的自治化，以國家教育權力為主要形式的公共教育權力開始轉移，并圍繞公共教育權力的重新分配和權力運行機制的變革從管理體制和辦學體制兩個方面展開了教育的體制改革。

30年來的教育體制改革，已經從根本上改變了我國傳統上高度中央集權的公共教育權力體制。但是，面對不斷變革的社會，目前的教育管理體制改革仍然有很大局限性，存在不少問題。

第一，權力轉移主要集中在權力體制內部的縱向變遷，即政府權力下放給地方政府機構和公立學校，而且權力重新分配的進程過于遲緩和滯后；政府及其下級組織與公立學校之間行政性的命令、服從關系沒有明顯改變，政府與學校之間的權力配置目標不夠清晰，還存在公共教育權力行使的失范現象。

第二，在教育實踐中，出現了公共教育權力由政府領域向市場領域和公民社會領域的橫向轉移的萌芽，如形成了教育中介組織，也有了民辦教育的發展等等。但是，教育中介組織和民辦教育還沒有獲得與其社會作用相稱的法律地位，還沒有從法律的高度提出向公民社會領域與市場領域放權的問題，因而這種公共教育權力的轉移尚未充分考慮市場因素和公民社會因素，還遠遠不足以建立起同政府、市場、公民社會和學校之間彼此協調、相互制衡相適應的權力體制。

第三，現有的公共教育權力體制的改革并沒有涉及公眾對公共教育尤其是義務教育的選擇機制和教育的公共治理的參與機制問題。

第四，政府對部分轉移到市場領域、社會領域和高等學校的公共教育權力的行使尚缺乏有效的監管。在教育領域，還沒有形成政府、市場、公民社會等各類主體行使公共教育權力的制衡與監督機制。

未來發展的路向，可以從以下方面考慮。

第一，轉變政府職能，實現公共教育提供者的多元化。

從20世紀70年代末期以來，許多國家的政府都在進行“治道變革”，重新界定自己的角色，以實現行政現代化。這次行政現代化改革的內容主要是：政府職能的市場化、政府行為的法制化、政府決策的民主化、政府權力多中心化。這次席卷全球的行政改革的總體特征就是，改革傳統的全能政府，把政府不該管、管不了、管不好的事情交給市場和社會去做，把全能政府改變為有限的而且有效的政府，建立“小政府、大社會”的格局。

世界范圍內政府行政改革的趨勢說明，在社會轉型的背景中，政府應該重新確定自己的角色。一方面，政府在管理公共事務時應該“掌舵而不劃槳”。從政府自身組織機構的職能來看，應區分不同類型的政府組織機構的職能。新公共管理理論認為，公共組織可以分為四種類型，即政策組織、規制組織、服務提供組織和服從型組織，前兩者負責“掌舵”，后兩者負責“劃槳”。政府應該把“掌舵”放在自己職能的中心位置，集中精力提供合理的制度安排并加強監管。另一方面，轉變政府職能的目標是實現公共教育提供者的多元化，即把原來由政府承擔的一些公共管理職能交給公民社會和市場來承擔，形成由政府、市場和社會組織共同提供公共教育的格局：對于必須由政府來提供的具有非排他性和非競爭性的公共服務，應作為政府的基礎性職能由政府承擔全面責任；而對于可以由政府和其他社會組織共同提供的具有競爭性的、選擇性的公共服務，則應按照兼顧效率和公平的原則，主要由市場組織、自治性和半自治性的社會組織來提供。

實現公共教育提供者的多元化，需要解決的首要問題是，政府在轉變自己職能的過程中應該把原先高度集中在自己手中的公共教育權力適當轉移到市場領域和公民社會領域。也就是說，轉變政府職能的核心問題就是重建公共教育權力體制。

第二，建設新的公共教育權力體制。

重建公共教育權力體制依賴于兩個方面。一是重新界定政府的職能。政府的基本職能在于解決市場失靈與促進社會公平。世界上任何政府都不可能是全能政府，在政府能力有限的情況下，政府要明確自己的基礎性責任，將精力更集中于基礎性工作將會提高政府的有效性。筆者認為，政府要做而且要做好自己應該做的事情。例如，提供教育政策和做出合理的制度安排，對所有提供教育公共服務的活動進行監管，保障教育領域的公平競爭，為所有社會成員提供最低標準的義務教育，為滿足最低標準的義務教育提供所需資源，保護教育領域的弱勢群體。二是強調新的社會條件下政府最基本的教育責任。政府必須保證教育的公益性與教育領域的社會公平。政府公共教育權力的轉移并不意味著政府責任的減少。相反，這個進程使政府承擔更廣泛、更復雜的責任，需要政府除了加強對自身權力的約束，還要加強對市場領域和社會領域權力的監管，以保障實現教育的公益性和教育領域的社會公平。

在界定政府職能和明確政府責任的基礎上，重建公共教育權力體制，應該立足于從體制內部的權力下放和向體制外部的權力轉移兩個方面建立一個多主體的、均衡的公共教育權力體制。一是政府公共教育權力的體制內下放，改變過去以命令和服從為主要特點的權力關系，在政府各級行政組織機構之間、在中央和地方之間建立以命令、指導、監督為特征的權力關系，以最大限度地提高地方、各級政府組織和人員的積極性。二是政府的公共教育權力向市場和社會領域轉移，改變主要由政府提供公共教育的狀況，把過去由政府提供的具有競爭性的、選擇性的公共教育交由市場和社會提供，在政府與市場、社會、學校之間建立以參與、協商、談判、監管為特征的權力關系。

（作者簡介：沈航，1983年7月生，黑龍江省哈爾濱市人，哈爾濱商業大學產業經濟學專業碩士研究生。）□

（編輯/丹桔）