農業用地糾紛的成因及解決對策

鄒靜

一、原因分析

土地糾紛類型呈多樣化，形成的原因也錯綜復雜，歸納起來，主要有：

(一)違法引發糾紛。主要表現在：國家工作人員、村干部利用職務之便，廉價甚至無償耕種土地。在機動地發包過程中暗箱操作，沒有體現公開、公正、公平原則。工作不力、管理不嚴。有的村在第二輪土地承包中，出現多戶缺地，多戶多地的問題。不按《村民委員會組織法》和《農村土地承包法》規定由村民大會或村民代表大會討論承包方案。村委會甚至村委會主任自作主張發包土地。

(二)行政主體不依法行政引發糾紛。主要表現：土地管理部門、草原管理部門以及林業管理部門對土地是荒地、耕地、草原、林地認定不一。不依法認定土地、草原、森林的國有或集體所有性質。

(三)土地所有權不明引發糾紛。由于歷史的原因，地界不清，是國家所有，還是集體所有存在爭議。

(四)土地使用權不明引發糾紛。同一地塊同時存在兩份合同，或者兩份合同存在交叉，以至出現糾紛。

(五)合同不規范引發糾紛。法律觀念淡薄，合同意識不強，靠口頭約定，發生糾紛，很難確定合同內容。有的雖然簽了合同，但是合同不完善，雙方權利義務關系不明確、含義不清，雙方理解上分歧很大，或者權利義務嚴重失衡。

(六)土地承包經營權流轉不規范引發糾紛。在權利義務方面往往約定不明，且未經發包方同意，或者未經發包方備案，或者未向縣級以上地方人民政府申請登記。

(七)四荒拍賣引發糾紛。前些年，一些農民通過四荒拍賣，取得了荒山、荒地等的使用權，現有的被以草原的名義處罰，有的以耕地的名義收回發包給他人，有的以需退耕還草、還林、還牧為借口發包他人或拍賣。

二、解決對策

這些問題的避免和有效解決，主要還是依靠法律。

(一)從完善立法出發。目前規范農業用地關系的除了法律，還有政策，法律如《土地管理法》、《村民委員會組織法》、《森林法》、《草原法》、《漁業法》、《農村土地承包法》、《物權法》等。這些法律制定時間不一，跨度長達20年，理念不統一，有的雖經過修訂，系統中還是存在矛盾和沖突。而政策除了黨和國家政策，地方為了具體落實，也會出臺省、地、縣、鄉相關辦法，甚至村里都有“土政策”。黨和國家的惠民政策，一部分通過法律固定了下來，一部分仍以政策的形式存在，但在傳達貫徹的這個接力過程中，不知會在什么環節理解不到位，甚至人為造成政策與法律不協調。這樣龐雜的法律政策體系，別說農民搞不清，從事農村工作的干部也有很多一知半解，就連民事審判法官，也不是每個人都能夠做到條理清晰，游刃有余。這就避免不了民事法律關系產生、存在、消滅時存在瑕疵甚至錯誤、行政解決時的不到位、不徹底，甚至解決不了，司法裁判也因法律政策理解的不一致而出現同案不同判，甚至不適當的裁判。再加上農民法律意識不強，時下道德滑坡，違法交易、行政不作為、行政腐敗、司法腐敗一定程度存在，有糾紛、上訪似乎也不是什么奇怪的事。

《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》是當前和今后一個時期推進農村改革發展的指導性文件。確保國家糧食安全被放在首位，保障農民的土地承包經營權也被放在重要位置。所以，關于農業用地制度的完善應當在這一精神指導下進行。總的來說，對于比較成熟的制度應當用法律固定下來。改《土地管理法》為《土地法》，使其成為關于土地關系的基本法，既包括實體法律，也包括程序法律；既包括民事法律、也包括刑事法律，但以行政法律為主；關于民事部分與民法典物權編或物權法中的相關部分協調配合，既具有開放性，又具有很強的操作性，在程序上還需要《物權登記法》等予以保障，不必再保留《農村土地承包法》及有關司法解釋，使法律體系更簡約明晰。行政法部分應當改變立法思想，《土地法》不是行政主體管理土地的法律，而是行政主體必須依照《土地法》開展土地行政工作的法律，在宏觀上可以稱為管理，在具體工作中更應強調依法行政，對于行政不作為、濫作為進行嚴厲法律制裁。刑事法律部分可以與刑法部分內容協調配合，對涉及土地的犯罪行為嚴厲打擊。這是從法律框架來說的。就具體制度而言，農村土地承包經營權并不是一個通用的法律概念，雖然現行物權法將納入物權法體系，為用益物權之一種，但由于其脫胎于債權。或者說債權性很強。以致侵害土地承包經營權的現象屢禁不絕。這是一個方面的原因。可以稱其永佃權或農地使用權，配套以完善的土地登記，以強化對權利人的保護；同時，加大對侵權等違法行為的處罰力度，除了補償性賠償外，應當建立制裁性賠償制度，提高違法成本。

(二)從依法行政出發。加強對基層組織及有關工作人員的監督管理。首先要規范農村選舉工作，提高選舉質量和水平，真正使政治素質高，能夠為群眾謀利益，為集體發展做貢獻的人出任村委會主任，同時，在農村要大力發展黨員。真正使德才兼備的黨員擔任黨支部書記，徹底扭轉基層干部素質不高的局面。其次是提高鄉級工作人員的責任心和工作能力。為農業、農村、農民著想，真心實意為農民解決問題，認真監督村委會及村干部的違法違紀問題，對違法違規行為及時糾正，對合同簽訂、履行給予必要指導，把糾紛和矛盾消滅在萌芽狀態。第三是要提高和加強縣級農業和農村工作人員的法律和政策水平，不護短、不縱容，真正解決問題，減少上訪、搶種搶收、打斗等現象。第四是嚴肅追究有關人員責任。對于國家工作人員、村干部的違法違紀行為，以及由于沒有正確履行職責造成上訪、打斗甚至流血事件等后果的人員要依黨紀國法嚴肅追究。

加強土地權屬確定工作。通過調查土地沿革、歷次調整依據、航空測繪圖、政府文件、地籍檔案等資料，及時確定土地權屬。同時要抓好法律法規的貫徹落實，真正實現依法行政，采取有效措施避免和克服土地、林業和草原等部門工作中的不協調，堅決杜絕違法現象，對有關責任人嚴肅追究。對土地、林業、草原、水利、漁業等部門控制的可以長期成為耕地的應當就近劃歸農村集體所有，不宜的也要立即還林、還草、還濕，甚至要還荒，保持已經很少的自然資源。對于現有的耕地資源要加大保護力度，禁止任何理由占用耕地，確保國家糧食安全。同時，要加大耕種土地的普查力度，徹底清除非農業人口耕種土地的現象，切實保護農民的利益，切斷與農民爭利的黑手。

加強法制宣傳和教育，規范土地發包承包行為。通過各種手段和途徑，在農村及有關機關和部門開展法治宣傳，重點是提高基層組織及有關工作人員的法律素質和道德素質，使其熟悉和了解《合同法》、《農村土地承包法》、《土地管理法》、《森林法》、《草原法》、《村民委員會組織法》等法律，提高遵法守法的自覺性，徹底消除輕視法律、漠視法律，以及把法律當作謀取部門利益、集體利益和個人利益工具的思想，在農村、以至鄉及有關行政主管部門形成法治的良好風氣。

規范農村土地承包糾紛仲裁機構。做到仲裁機構依法成立，有合格的仲裁員，仲裁程序公開、公正、透明、合法，實體處理合法和得當。防止仲裁機構成為村委會的代言人，鄉干部的指揮棒。

(三)從公正司法出發。由于各種原因引發的土地糾紛，村級組織處理很不得力，鄉級組織也不從根本上解決問題，應付了事，實在處理不了，往法院一推，有些侵權行為帶有普遍性，有些行政部門出于利益考慮，爭管轄權、拋棄管轄權等違法行政現象時有發生，使法院在審理土地糾紛案件中，時時處于“風口浪尖”，裁判結果只要使一方不滿意，法院就可能成為“被告”。所以，要從根本上解決問題，達到土地承包工作合法、規范，呈現穩定性和連續性。應當提高案件處理的時效性和公正性。充分發揮審判職能，依法及時制止違法行為，切實保護自然人、法人及其它組織的合法權益，使農村土地糾紛得到有效遏制。維護正常的農村土地承包經營秩序。

堅持合法原則。理順爭議的各種法律關系，確定法律適用范圍。依照法律確定合同效力及當事人的權利義務。

堅持符合政策原則。黨和國家針對不同時期農村的實際情況，制定了一系列的方針、政策，在處理土地糾紛時既遵守法律，又符合政策，對法律沒有作出規定的，按照政策處理。

堅持及時原則。農村土地糾紛，多發生于春耕時節，季節性強，時間性強，不及時處理，將貽誤農時，影響農業生產，在處理土地糾紛時突出體現一個“快”字，快立案、快審理、快判決、快執行。

(作者單位：161500黑龍江省依安縣紅星鄉農村經濟管理服務中心)