楊凌區“土地銀行”實踐運作及其滿意度測評

王 樂，夏顯力

（西北農林科技大學經濟管理學院，陜西楊凌712100）

1 引言

在近年來的農地制度改革中，國內部分地區涌現出一批農地經營權資本化創新模式，如農地股份合作制、農地使用權信托、農村“土地銀行”等。這些模式的制度設計各有千秋、實踐效果各有所長，在促進當地經濟發展、提高當地農民收入等方面起到了積極作用。在這些新興模式中，農村“土地銀行”以制度設計新穎、實踐效果豐富等特點在理論界得到了較多關注。郭驪等通過對山東省諸城、寧夏自治區平羅等試點農村土地銀行與國外農村土地銀行的比較，分析了中國建立農村土地銀行的必要性和可行性[1]。蔣勃芊等以四川省彭州土地銀行為例，認為土地銀行有效節約了交易費用和其他社會成本,緩解了西部地區土地閑置問題,增加了農民福利[2]。溫修春通過構建農村土地銀行借貸行為博弈模型，研究發現土地銀行業務能否實現長期合作，取決于農地借貸市場中資信好的借地者的概率是否存在合理信用約束機制，且預期農業項目是否能獲得高投資回報率等因素[3]。

縱觀現有國內“土地銀行”研究，大多集中在發展經驗、戰略構想等層面，缺乏對“土地銀行”與其他農地資本化運作模式的比較，也未能提出“土地銀行”實踐中的適用性和借鑒意義。作為關注度較高的農地資本化運作新興模式，“土地銀行”雖在國內新聞媒體報道中享有較高出鏡率，但對其定量研究的文獻較少，尤其是基于農戶滿意度角度進行的研究。陜西省楊凌區作為國家級農業高新技術產業示范區，在近年來開展的大規模土地流轉工作中采取了“土地銀行”模式，自2009年組建運行至今已初見成效。本文通過將“土地銀行”與國內其他農地資本化運作模式加以比較，提煉出“土地銀行”的適用性特點和借鑒意義，并借鑒顧客滿意度的評價方法，從農戶滿意度視角出發，建立相應評價指標體系，在實地調研基礎上對楊凌區“土地銀行”農戶滿意度進行測評，通過分析楊凌區“土地銀行”運行過程中存在的實際問題，為這一制度的長遠發展提供政策建議。

2 “土地銀行”與農地經營權資本化運作其他模式的對比分析

2.1 “土地銀行”與其他模式的主要特征比較

農村“土地銀行”、農地使用信托、農地股份合作制這三種模式的功能定位區別在于是否為盈利機構（表1）。其中，農村“土地銀行”和農地使用權信托是由政府組織成立，不以盈利為目的的土地流轉中介機構[4]。而農地股份合作制則是成立追求利潤最大化的股份制農業生產企業。這三種模式的收益分配方式中，只有“土地銀行”收入固定，且風險最小，其他模式中農戶參與后獲得的是預期收益，且收益額度存在浮動。

2.2 土地銀行與其他模式的實踐效果比較

上述三種模式通過制定管理章程和簽訂合同，規范了運作過程，保障了供需雙方的合法權益（表2）。此外，一些模式還通過出臺一系列的補貼政策來保障農戶的生計問題。例如，楊凌區“土地銀行”對土地全被租用且不能從事生產的農戶，每年每分地分別補貼40 kg小麥和玉米；對于達到補貼標準年齡的老人，每人每月發放生活補貼60元[5]。為了解決農民的后續生活問題，益陽市的土地流轉費用有別于拆遷，明確規定一年分兩次支付給農民，保證農民基本收益持續穩固[6]。除了針對農戶的社會保障政策，為土地經營者也設立了專項補貼。例如，蘇州市對整村水稻田流轉給合作社經營且全部實行機插秧的，每年每畝補償300元；楊凌區政府按每畝200元建立土地流轉風險基金，對因自然災害或其他原因造成損失不能支付地租的農戶、專業合作社或企業，從風險基金中支付租金保障群眾利益[7]。

2.3 “土地銀行”的實踐借鑒意義

陜西省楊凌區、湖南省益陽市、江蘇省蘇州市的地域類型、經濟水平各異，分別選擇了不同的農地經營權資本化運作模式。歸其原因不難發現：經濟發達省份土地流轉后的增值收益一路看漲，農戶愿意承擔較大風險來獲得較高的預期收益，而經濟相對落后、農民思想保守的西部地區，以固定金額進行收益分配顯得更為穩妥；經濟發達地區農戶在土地流出后，面臨的非農就業機會較多，而西部地區的農戶在二次就業過程中個人能力和就業機會都不如前者樂觀，故而需要加大社會保障力度。“土地銀行”之所以能在陜西楊凌落地生根，正是基于以上原因的綜合考慮。這同時也為其他區域選擇適合自身發展的農地資本化運作模式，提供了重要的借鑒意義。

3 農戶對“土地銀行”滿意度的影響因素分析

國內“土地銀行”普遍定位于提供“存貸”服務的土地流轉中介平臺，農戶是人數最多的參與主體，且以不同的“存借”形式參與其中，他們對“土地銀行”的滿意度受多種因素的影響。

表1 主要特征比較Tab.1 The comparison of main features

表2 實踐效果比較Tab.2 The comparison of practical effects

（1）農戶對制度的認知程度。“土地銀行”雖在理論界有較為廣泛的探討，但在民間，特別是對文化水平和信息獲取能力較低的農戶而言，需依靠政府主動開展政策解讀和指導，使農戶真切認識到制度的優越性，獲得農戶的普遍支持。

（2）農戶對制度設計的滿意度。設計“土地銀行”制度的初衷是為實現土地規模流轉，促進農民穩步增收。農戶對于制度設計的體驗最有發言權。制度設計得好，能夠最大程度地減少制度實施阻力，反之，則達不到政策的預期效果。

（3）農戶對制度實施的滿意度。新制度最終要服務于農戶，國內很多惠農政策的落實存在問題，使政策效果大打折扣。“土地銀行”基層工作人員是否將政策執行落到實處，按照政策規定、合同條款給農戶一個滿意的交代，將會影響農戶對政府的信任程度。

（4）農戶對“土地銀行”服務質量的滿意度。“土地銀行”業務主要涉及人地、地地關系，在業務辦理過程中，歸根結底還是人與人之間的關系。“土地銀行”代表的是政府公職人員形象，其領導班子構成、信息公開狀況、整體服務質量等會間接影響農戶的參與信心。

4 “土地銀行”農戶滿意度評價指標體系的建立

4.1 指標體系設計

在美國，ACSI模型已被廣泛應用于政府公共部門的績效評價，結合國內情況，中國也建立了“中國顧客滿意度指數”，即CCSI[8]。就“土地銀行”的服務性質和功能定位而言，可以將農戶看作是“土地銀行”的“顧客”，從顧客滿意度的角度來評估“土地銀行”的運行績效[9]。本文建立了“土地銀行”實施績效農戶滿意度指標體系（表3）。

4.2 指標權重確定

本文采用層次分析法中的“1-9標度法”確定測評體系各指標的權重。根據美國運籌學家T·L·Satty提出的“1-9標度法”構造對比矩陣，設測評指標i相對測評指標j的比較得分為xij,則j相對i的比較得分為xji=1/xij。據此建立兩兩判斷矩陣X（式1），并進一步構造指標體系各層次間的判斷矩陣。

4.3 一致性檢驗

表3 “土地銀行”實施績效農戶滿意度各層指標及其權重Tab.3 The indexes and weights of farmers’satisfaction on land bank

4.4 權向量的計算

一般情況下，判斷矩陣X的最大特征值對應一個特征向量U，在確定測評體系各要素的相對重要性時，通常需要對U進行標準化處理，使其各分量都大于零，且分量之和等于1。經過標準化后的這個向量稱為權向量。各指標元素的相對重要性就由權向量U的各分量所確定（表3）。

5 楊凌區“土地銀行”農戶滿意度實證測評

5.1 數據來源和樣本說明

本文所用數據來自2012年7月在陜西省楊凌區進行的問卷調查。此次調研選取了區內建有“土地銀行”的三個鄉鎮中較有代表性的18個行政村作為樣本村，采取座談與問卷結合的方式進行了調查。共發放調查問卷240份，收回235份，其中有效問卷226份，問卷有效率為96.2%。被調查者中，土地銀行工作人員有22人，占調查總人數的10%。樣本特征和數據描述統計如表4。

5.2 楊凌區“土地銀行”農戶滿意度實證測算

測量顧客滿意度的量表有很多種,其中Likert 5級量表是常用的一種，它使用“1、2、3、4、5”5個數字表示滿意度級別的高低，反映在問卷中則分別對應于“非常滿意”、“滿意”、“一般’,“不滿意”和“很不滿意”5個級別[9]。關于調研問卷農戶滿意度的測算，一般采用算術加權平均法來進行。經過測算，楊凌區“土地銀行”農戶滿意度指數計算結果如表5。

5.3 滿意度調查結果分析

通過對調研數據的計算，得出楊凌區“土地銀行”農戶滿意度指數為2.5839。由此可見，楊凌區“土地銀行”農戶滿意度處于中等偏下水平，這從側面反映出楊凌區“土地銀行”實施績效不為樂觀。

（1）農戶對制度的認知度為2.6064。在實地調研中發現，“土地銀行”一詞多用于官方文件和媒體報道，普通農戶對其比較陌生。“土地銀行”一般是通過鄉鎮或村干部召集村民開會、村民之間口口相傳等途徑進行宣傳。大多數農戶表示基層干部在召集開會時只是命令式的傳達，并不進行政策解讀和指導。農戶對新制度的了解程度直接影響他們參與之初對制度本身的判斷和對政策的支持。

（2）農戶對制度設計的滿意度為2.0810。“土地銀行”與農戶簽訂一式四份的合同，園區辦、村園區辦、村土地銀行、農戶各持一份，但相當一部分農戶表示合同是村委會代簽、代管，農戶并不了解合同具體條款。租金標準方面，大部分“存地”農戶不滿意700元/畝的租金，希望租金參考兩季種植收入發放，理想租金約為1330元/畝，而“借地”農戶則普遍認為可以接受700元/畝的大棚承包價格。楊凌區“土地銀行”的租賃年限統一為20年，農戶的理想租賃年限為8—10年。“存地”農戶認為期限過長、顧慮較多，而收益好的“借地”農戶認為20年租期有利于農資投入的持續性，但收益較差的農戶認為租期過長，進退兩難。對于全部土地都“存入”的家庭，承諾提供的就業信息、就業培訓等政策基本上有名無實。

（3）農戶對制度實施的滿意度為2.8386。調查發現各村“土地銀行”工作推進過程中欠缺民意征集，大部分農戶出于隨大流的心態參與其中。“土地銀行”規定租金按年結算，各村在租金發放效率方面參差不齊，只有個別村可做到按時發放。由于居民點鄰近農業園區，農戶對自家土地“存入”后的用途比較了解。“土地銀行”出臺了多項針對農戶的社會保障措施，如為60歲以上的老人每月發放60元生活補貼，由政府代繳農村合作醫療個人自籌部分等[5]。根據農戶反饋，老人每月發放60元的政策和中央養老金發放政策有重疊，“土地銀行”承諾的60元補貼混跡其中，并未如實發放。此外，承包經營大棚的資金扶持計劃通常將補貼款發放給土地的一手“租借”方，土地經二手“轉包”后，真正從事農業生產的規模經營主體享受不到資金補助。

表4 樣本農戶個人基本情況統計Tab.4 The individual statistics of the sampled farmers

表5 楊凌區“土地銀行”農戶滿意度指數Tab.5 The degree of farmers’satisfaction on Yangling’s land bank

（4）農戶對“土地銀行”服務質量滿意度為2.4173。楊凌區“土地銀行”工作人員一部分由村委會干部擔任，另一部分來自熱心村民的無償勞動。農戶對參與“土地銀行”普遍存在“搭便車”的心理，少有人愿意成為工作人員。各村“土地銀行”現階段尚未實現電子化辦公條件，信息錄入和存檔都是手工完成，租金的收取和發放也未形成信息公開制度。各村工作人員文化程度集中在初中和高中，工作過程中命令意識強于服務意識，工作作風缺少“以人為本”的觀念。“土地銀行”制度可以說是剛剛拔錨起航，農戶作為“土地銀行”的參與主體，對長期參與“土地銀行”表現出一定的信心，但同時也存在顧慮。

6 結論與政策建議

綜上可知，楊凌區“土地銀行”實施績效的農民滿意度不高，農民對政策懷較高的期望，但政策具體落實效果大打折扣。“土地銀行”涉及多方主體利益的協調，也亟待制度設計和政策落實等方面的進一步完善。

（1）以尊重農戶意愿為前提，完善政策制定與指導。農戶是“土地銀行”受眾面最大的群體，“土地銀行”工作的推進必須建立在尊重農戶意愿的基礎上，這一方面需要政府加強“土地銀行”理念的宣傳和指導，使農戶認清“土地銀行”不是對土地承包權的剝奪，而是對家庭聯產承包責任制的有益創新和完善[9]；另一方面，政策的制定要融入農戶的意見，租金標準和租期的確定要以調研和聽證為基礎，并通過為農戶創造“可進可退，雙向選擇”的合同條款，引導農戶理性參與。

（2）以明晰產權為基礎，優化制度環境與保障。“確權賦能”是土地流轉的基礎，也是市場經濟和法治社會的基礎[10]。政府部門應向農戶發放土地使用權證，以明晰農戶土地使用權，并由評估機構對土地經營權進行定級估價，為資本化運作提供價格基礎。通過引進投資回報率高的農業項目，以高于“存地”前收益的經濟信號，激發農戶的參與積極性。同時積極為農戶提供就業信息和就業機會，增強農業項目資金支持力度，完善農業保險制度等。

（3）以轉變政府職能為重點，加強政策落實和考核。政府在“土地銀行”工作中扮演著主導角色，應該明確其職能定位、增強服務意識，“以人為本”為農戶辦理農地“存借”業務。政策的落實可通過設立配套監督機構，對“土地銀行”工作進行監督考核。將工作考核與獎金激勵相結合、機構監督與農戶申訴相結合，督促基層“土地銀行”工作人員提高工作效率，杜絕出現拖欠租金等現象。同時，社會保障等相關政策也應跟進，從而促使農民更樂意存地入行，使地源數量得到保障。

（4）以組建人才隊伍為依托，促進信息化管理和建設。現有的基層“土地銀行”工作人員都由本村村民擔任。這樣雖能保證工作人員對本村人地關系的熟悉度，但文化程度偏低不利于“土地銀行”人才團隊的管理和建設。對基層村務工作者進行定期培訓和考核，雖能在一定程度上解決“土地銀行”工作人員業務素質偏低的燃眉之急，但從長遠角度考慮，基層“土地銀行”亟待吸納高素質、高學歷的管理人才，如大學生村官群體。同時，傳統的辦公方式效率低下，且不利于存檔和查詢，搭建實用的土地流轉交易數字化系統，是網絡化、信息化時代的必然要求，這不僅有利于工作效率的提高，且便于政務、財務狀況的信息公開，增強農戶的信任度。

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