重慶市燕壩村農地流轉中的土地管理問題研究

張文新，蔡玉梅，呂國瑋，張 偉

（1.北京師范大學地理學與遙感科學學院，北京100875；2.中國土地勘測規劃院，北京100035）

農村土地承包經營權流轉是在現行家庭聯產承包責任制基礎上推行的一種行之有效的農村土地制度改進，也是在市場經濟發展中優化配置土地資源的需要[1]。近年來農地承包經營權流轉的研究主要是從法學角度研究農地產權問題，從經濟學角度研究農地流轉的價格和收益問題，從社會學角度研究農地流轉中農戶的行為特征、農民保障問題[2]等。也有的學者總結地方農地流轉實踐經驗，比如城鄉統籌試點成都[3]、經濟中等發達的中部地區安徽、經濟發達地區浙江[4]等，而從土地管理的角度，比如農地承包經營權流轉中耕地和基本農田保護、優化耕地空間配置等的研究尚不多見[5-6]。重慶市是全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區，作為重慶市的郊區，江津區被定位為現代農業園區核心區、城鄉統籌先行先試的示范區、新農村建設樣板區，正著力打造現代農業產業基地、農村觀光休閑中心、城鄉宜居的都市后花園。為促進現代農業產業園區建設，農地經營權流轉不可避免。本文在大量實地調查和農戶訪談的基礎上，總結江津區燕壩村農地承包經營權流轉的特點，分析燕壩村農地承包經營權流轉中存在的土地管理問題并提出建議，以期為加強農村土地管理，促進社會主義新農村建設提供參考。

1 農地承包經營權流轉的背景

1.1 推進農地承包經營權流轉是重慶市推進城鄉統籌的重點改革任務

為落實國務院和重慶市政府關于推進統籌城鄉的要求，重慶市江津區提出多措并舉推進統籌城鄉改革發展。一是深入推進戶籍制度改革和農村產權制度改革，實現農村產業經營的企業化、農村產權要素的資本化；二是探索提出建立宅基地退出與利用、承包地退出與利用等5大高效運行機制；三是探索運行“村企合一”模式，成立村集體經濟組織，促進廣大農民以地入股、以股換租、以股換錢、按股分紅，采取流轉、承包、租賃等方式加快土地向經營大戶集中。一系列推進城鄉統籌改革政策的出臺是江津區土地流轉的主要動因。

1.2 推進農地承包經營權流轉是建設現代農業園區的要求

為加快實施農業產業化經營，江津區制定了現代農業園區招商引資優惠政策，對于現代農業園區內企業建設種植、養殖產業基地，可按照“依法、自愿、有償”的原則，采取租賃、轉包、入股、互換等形式流轉土地。入駐企業嚴格按照實際流轉土地面積的10%以內配備建設用地。申請使用配套城鎮建設用地，按照不超過實際流轉面積總量的7%予以控制。受建設用地指標的驅動，入駐農業企業均力圖實現土地流轉規模最大化。

1.3 戶籍制度改革是推進農地承包經營權流轉的重要因素

2010年重慶市全面啟動戶籍改革，規定農村居民按照戶籍管理相關規定自愿退出農村住房及宅基地轉為城鎮居民的，其農村住房及宅基地、宅基地使用權范圍內的構（附）著物的退出與利用，按《重慶市戶籍制度改革農村土地退出與利用辦法》執行。受耕作半徑的影響，退地農戶的土地自然流轉。燕壩村村委會統計資料表明，截至2011年3月，燕壩村由農村戶籍轉為城鎮戶籍共61人，其中涉及土地流轉后轉戶籍的就有22人。

2 農地承包經營權流轉的特點

2.1 兩種土地流轉模式，以委托經濟合作社簽訂合同為主

燕壩村土地流轉流程有兩種模式，一種是農戶先與農戶所在的經濟合作社簽訂農地承包經營權流轉轉委托書，農戶委托經濟合作社流轉自己的承包地，經濟合作社再把土地租賃給公司；另一種是農戶與公司直接簽訂農村土地租賃合同把土地流轉給公司。目前入駐燕壩村的各個企業、單位，只有瑞恩公司直接與農戶簽訂租賃合同獲得農村土地的使用權，其余企業、單位均通過經濟合作社與農戶簽訂合同。

2.2 流轉規模大，速度快，整村推進

按統計數據，燕壩村2社已流轉農地是其總承包地的108.2%，即燕壩村2社不僅僅流轉了承包地，還可能占用了院林、經濟林等林地。對于全村而言，由統計資料匯總所得的土地流轉及占用總規模已達到3920.8畝，占全村耕地的33.1%（表1）。鑒于存檔資料統計不全，2011年4月份在野外實地調繪了已流轉的規模。

經對比2011年4月實際調繪與1期（2010年12月）、2期末（2011年3月）統計的面積發現，燕壩村1社、3社、5社、6社實際調繪流轉的土地是3月份按存檔合同及協議統計的面積的3倍多。4社實際調繪的面積也是2期末統計面積的2倍。實際調繪流轉土地的比例是2期末統計比例的兩倍，總流轉規模已達到了66.1%。

2.3 承包地經營權流轉土地結構中優質水田比例大

據調查，燕壩村各社流轉土地結構中優質水田占比例大。全村已流轉的土地中近50%是水田，各社流轉土地中優質水田至少占1/3，最高的近60%。

表1 2011年燕壩村各社農村土地流轉數量Tab.1 Transfers of farmlands in the Yanba Village in 2011

2.4 流轉方向以現代觀光休閑旅游農業企業為主

燕壩村農業園區入駐了10個企事業單位，流入4個主營現代農業的公司的土地占已流轉土地的53.8%；流入2個主營休閑旅游業的公司的土地占已流轉土地的34.0%；其余已流轉土地流入相關政府部門。

2.5 流轉后的農民多入住新建的巴渝新居

農村土地流轉后，農戶直接收取流轉土地的租金，無需在原有土地上勞作，客觀上解放了農村勞動力。農戶不再被自己的承包地“牽絆”，可以自由選擇居住環境，客觀上促進了農戶向新村、城鎮的轉移居住。通過調查發現，農村土地流轉后，加大了農戶入住巴渝新居的意愿，特別是燕壩村3社，有34戶涉及土地流轉，申請入住巴渝新居的就有32戶，全村申請入住巴渝新居的農戶占土地流轉農戶的27.1%。

3 農地承包經營權流轉中存在的問題

3.1 農地權屬界限被破壞，帶來后續的產權管理問題

由于地籍管理的落后，農地承包經營權證書以及林地使用權證書上的宗地都是手繪的示意圖，四至范圍只有村長或村里的老人清楚。入駐農業企業對流轉的土地進行統一整理，地塊的界限被破壞，當企業外遷或承包期滿后，村民無法識別自家的土地，容易引起農地產權糾紛等各種問題，對社會安全產生影響。

3.2 農地土地流轉價格偏低，農民權益得不到保障

土地流轉價格沒有明確標準，全鎮各村各企業流轉價格都不一致，導致企業和農戶的矛盾。經調查計算，燕壩村每季每畝平均收益約600元，按每年兩季計算則每畝年平均收益約1200元，燕壩村農地流轉合同中規定以水田每畝每年300 kg稻谷、旱地每畝每年200 kg稻谷租金標準出租承包土地，按當年8月31日本地糧站公布中等稻谷國家收購牌價折算成現金支付，該租金顯然要低于農戶自種收益。

3.3 一般耕地與基本農田受到破壞

燕壩村農地流轉更多受入駐農業企業規模化經營農地的驅動，非自發流轉，因此流轉中對一般耕地和基本農田保護產生影響：一是耕地質量，為擴大規模化果園面積，許多企業將多年形成的優質水田整治為果園，耕地質量下降；二是耕地利用效益，一些企業為擁有10%建設用地指標而擴大土地流轉規模，園區內企業中具有農業經營經驗的不多，企業對農地的投入也不足，導致廣種薄收或農地撂荒現象時有發生；三是受園區內農業企業在一定條件下享有建設用地指標優惠的政策，耕地存在以流轉為名變為非耕地的風險。

3.4 土地生態環境遭到一定的破壞

燕壩村屬于丘陵地區，坡耕地較多，多年的基本農田建設將大部分的坡地建成了梯田，尤其是近年來開展的土地整治項目，使坡耕地的水土流失得到一定控制，但是大部分農地流轉后，入駐農業企業為進行規模化經營，實施了梯地改坡地工程，將多年形成的梯田整理為成片的果園，導致水土流失，土地生態環境惡化。

3.5 土地利用空間布局整體協調性不足

燕壩村所在龍華鎮的土地利用總體規劃采用1∶10000比例尺，無法滿足村級土地利用規劃管理的需求。由于缺乏村級土地利用規劃的整體控制，12家入駐農業企業分別編制用地規劃，分別審批并開展土地整理等工程建設，導致水利、道路等基礎設施不銜接、土地利用效益下降、土地整體景觀遭到破壞等。

4 合理推進農地承包經營權流轉的政策建議

4.1 開展村地籍調查，明晰產權，為流轉提供基礎

開展大比例尺的村級地籍調查，建立土地統一登記辦法，包括農地承包經營權、林地使用權、宅基地使用權、集體建設用地使用權等。比如成都市2008年開始對轄區內190多萬戶農戶實施明確“三權”、頒發“五證”，通過明晰產權歸屬和權責，為農地流轉奠定堅實的基礎。

4.2 編制村級土地利用規劃，為提高土地利用空間配置效率提供依據

通過編制大比例尺（1∶2000以上）村級土地利用規劃，劃分土地用途管制區，制定不同區域的土地用途管制規則，避免各農業企業破壞土地、濫用土地的行為，同時統一規劃農村基礎設施，為農業企業創造良好的發展環境，提高土地利用的總體效益。

4.3 探索流轉形式，合理確定流轉價格，保障農民的權益

在尊重農民意愿而不是政府單方推動的基礎上，采取土地折價入股、租賃式、委托入股等多種形式開展農地流轉工作，既保證農民切身利益，又能促進農業現代化示范園區和農業科技示范園區的發展。同時，充分研究社會主義市場經濟體制下農地價格的理論和方法，制定農地流轉價格評估辦法，確保農民的合法權益。

4.4 適時合理推進農地土地流轉，尊重農民的意愿

何京蓉等[12]分析了427個三峽庫區樣本農戶調查數據，認為農戶自身及家庭特征、土地資源特征，環境因素和政策因素對農戶流轉土地行為均有一定程度的影響，其中，非農收入所占比重、耕地面積和地理條件是影響農戶是否流轉土地的主要因素。而且，盡管村域范圍小，但是農地自然條件、經濟條件、文化傳承等不同，農民對農地流轉的意愿也不同，因此，應充分尊重民意，因地制宜、因時而異地推進農地流轉，避免搞“群眾運動”。

4.5 加強農村社會保障等配套政策

土地是農民賴以生存之本，一些土地全部流轉，只靠流轉租金過日子，與流轉前相比收入減少，甚至生活上出現困難等，都需要辦理社會養老保險和農村低保，因此，應將農地流轉政策與農村社會保障措施配套。

（References）:

［1］張光宏，楊明杏.中國農村土地制度的創新［J］.管理世界，2007，（4）：8-11.

［2］董金平.關于農村土地承包經營權流轉的研究綜述［J］.經濟研究導刊，2010，（6）：44-45.

［3］王俊灃，張云華，伍振軍.城市周邊農地承包經營權流轉參與主體行為研究——基于成都市的案例研究［J］.農業經濟問題，2011，（4）：36-41.

［4］孔祥智，張云華，伍振軍.我國土地承包經營權流轉的特征、模式及經驗——浙、皖、川三省調研報告［J］.江海學刊，2010，（2）：87-92.

［5］艾建國.穩定和完善農村土地承包關系的若干思考［J］.中國農村經濟，2000，（12）：7-12.

［6］何京蓉，等.農戶轉入土地行為及其影響因素分析——基于三峽庫區427戶農戶的調查數據［J］.經濟問題，2011，（8）：77-81.